浅谈党委决策权与人大决定权的异同点_

中国共产党作为我国的执政党，其各级组织在一个地区的政治、经济、文化、社会发展的各个领域处于核心领导地位。党的一切活动和责任最重要的就是在于它保证了我国改革、开放和各项事业沿着建设有中国特色社会主义大方向前进。因此，正确行使决策权直接关系到一个地方党委工作的大方向大格局；另一方面，地方各级人大常委会依法对重大事项行使决定权，既是宪法规定的职责，又体现了人民意志，对“一府两院”依法行政、公正司法起到了监督作用。所以，有的学者认为，在人大“三权”中，决定权属于主导的、核心地位，监督权是决定权的派生形式和重要保证，而人事任免权（包括立法权）是决定权特定的表现形式。由于多方面的原因，在当前我国各级社会政治生活中，对党委决策权和人大决定权的关系处理上还存在着不谐和声音，主要有三个方面：

一是党政不分的状况，造成人大决定权在行使上处于尴尬的境地。邓小平同志早在1980年《党和国家领导制度的改革》一文中，就明确指出“党的一元化领导、一切权力集中于党委”的领导体制弊端，并把解决“党政不分、以党代政”的问题，作为进行政治体制改革的重要内容。然而，事实上，一直到今天，这方面的问题仍然未能得到有效解决。许多地方的党委大包大揽，以党代政的情况还比较明显，有的地方党政联席会直接决策一些重大事项，然后以党政联合行文等形式，把人大的决定权晾在一边。翻翻报刊上那些关于“政绩工程”、“形象工程”的反面报道，我们可以想见又有多少是经过地方人大及其常委会决定的呢？！法律既然规定了地方人大常委会对重大事项行使决定权，那么地方党委就应该带头维护法律的尊严，把党委的主张和决策，通过人大转变为国家意志，而不能直接决定、直接指挥各级国家机关执行党委的意图。这个中间环节看似可有可无，实质上关系到我们国家政体如何实现，关系到人民权力的如何落实。这一点恰恰是我们经常忽略的。只有明辨党委决策权和人大决定权的异同点，才能使党委和人大在各自职责范围内研究决定重大事项，并通过一定的形式予以实现。

二是人大地位虚置，使得人大决定权难以对党委决策施加影响。现在，有的地方对人大地位、作用的认识还存在误区，“二线论”、“过渡论”颇有市场；有的人甚至认为，人大行使决定权是同党委争权，是削弱党委的领导。人大工作难作为，对重大事项更是想决定而无力，人大被宪法赋予的崇高地位被虚置起来。最近，江苏省委李源潮书记在全省人大工作座谈会上讲过一段很精彩的话：“地方人大不是二线，而是一线，是唯一的由宪法规定的、最有权力的一线。”强调这个方面，往往是这个方面出了一些问题。现实中，许多地方党委常委会中人大主要负责人连常委都不是，列席常委会却无表决权，这无形中降低了人大领导发言份量，相反，由人大选举产生的政府的行政首长往往是同级党委的副书记，常务副职大多是常委委员。这样，在党委决策重大事项时，人大常委会主要领导的作用又如何能体现出来呢？现在许多市、县实行党委书记兼人大主任，虽然目的是为了提高人大的地位，但实际效果尚在实践之中。笔者以为，既然党是我国社会政治生活的领导核心，那么在党委决策的最高层中也应该体现人大的位置。因此，通过辨别党委决策权和人大决定权两者的异同点，有助于我们进一步认识两者的关系，从而在实践中既坚持党委的领导，又发挥人大的作用。

三是权重于法的现实，使人大决定权的行使在实践中面临两难。宪法和法律虽然明确规定了人大的地位、职权，但由于千百年来封建社会人治思想的泛滥和惯性，造成我国在社会主义初级阶段尽管法治不断发展，但人治现象、权大于法的现象还比较严重。为什么许多重大事件，通过正常的渠道和司法途径难以解决，而党委书记拍案而起，或者某某首长一经批示，问题就能很快解决？这就是权重于法的现象在作祟。同时由于党的核心领导地位，无形中加强了党的领导人个人的权威、影响，使人大决定时无法不顾及党委领导人个人的因素。从法律意义看，党必须带头执行法律，党权如果凌驾于法律之上，那么人大决定权就徒有虚权了，这将是法治

二、党委决策权和人大决定权从本质上看是和谐一致、互相促进的权力架构。

一是目标的同一性。党委决策与人大行使决定权的关系，从根本上说，是党的领导和国家权力机关的关系。我们的党从成立、发展到建立政权，到建设社会主义新中国，始终都没有自己的利益，而是把全心全意为人民服务作为党的根本宗旨，这就决定了党的领导和决策，只能且必须把人民的利益放在首位；而人大作为人民行使国家权力的机关，在国家政权中处于首要地位，更是义不容辞地承担为民谋利、推进社会主义民主政治建设的重任。由此可见，党委的决策权和人大的决定权在实现目标上是同一的，本质上是一致的，两者互为促进，互相渗透，在建设具有中国特色的社会主义民主政治系统中，成为不可分割的最重要的组成部分。

二是内容的重大性。从宪法、法律和中国共产党地方委员会工作条例（试行）的规定来看，人大的决定和地方党委的决策，都是针对一个地区事关政治、经济、文化等社会各方面的重大问题进行研究、决策。地方党委是一个地区核心领导，它不可能也不必要对大量的琐碎的社会事务进行研究决策，而是着眼于影响本地区社会、政治、经济发展的方向性、全局性的重大问题。同样，地方人大常委会在党委的领导下，把党委意图、主张，依照法定程序，变成一个地区的国家意志，这也必然是对涉及本地区社会、政治、经济生活的重大事项作出决定。从各地人大常委会对于决定权行使的实践看，人大只有关注一个地区国计民生的大事，才能树立起人大的权威，才能不断增强人大的影响力。

三是程序的严格性。无论是党委，还是人大，对重大事项作出决策、决定，都有严格的程序要求，程序是规范权力行使的必要保障。地方党委决策议事程序，总体上是贯彻民主集中制原则，即集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，贯彻“四个服从”的组织原则；有的地方则规定得更为详细，涉及到议题确定、材料准备、会议时间、酝酿意见、会议讨论、表决等等方面。虽然目前各级党委党内政治生活还存在这样那样的不足，但决策议事机制日趋严格规范是个大趋势。同样，各级人大及其常委会作为地方国家权力机关，工作中具有严格的程序性要求。有的学者认为，离开了程序，法律的公平正义便无从谈起。人大是法律制定者，更是法律维护者。在行使决定权中，严格执行党的领导、集体行权、从人民的根本利益出发等原则，从议案提出、列入、初审、审议、表决通过等方面，具有规范的程序性。严格的程序性，是党委和人大决策、决定时必须遵循的准则。

三、党委决策权和人大决定权的不同集中反映了执政党和国家权力机关权力性质上的差异。

我国是共产党执政的社会主义国家，党对国家政权和社会的领导无处不在。如何驾驭国家政权、协调各种社会关系，使之符合党的总路线、方针、政策，是党的工作既定的目标和着力点。人民代表大会制度这一我国的根本政治制度，是我们党在长期艰苦卓绝的实践斗争中，根据中国的国情、最广大人民的根本利益以及党的科学性、先进性的要求而建立的，这一制度高度体现了党的领导和人民当家作主的和谐统一。还应该看到，党有自己的行动纲领，有自己的组织原则，有自己的工作方式，它对国家、社会的重大主张、意志，总是需要通过国家政权、国家机器的渠道来实现，而不是党直接去管理国家，或代替政权去执行。这从党章和党的路线、方针、政策中可以得到佐证。因此党委决策权和人大决定权体现了一种权力性质上的差异，两者既互为促进、互为制约，又互不排斥、互不替代。笔者认为，它们的不同点主要表现以下四个方面：

一是权力概念内涵不同。决策权和决定权，一字之差，却突出地反映党委和人大对重大事项行使的权力不同。策，我们可以把它笼统地看成是谋略、办法、措施，决策是一个动宾结构词语，应该可以理解成对策略、办法、措施的研究确定，从这个词中可以看出决策是一项研究活动；而在“决定”一词中，定字基本上只有确定、确认的意思，“决定”是个联合方式词语，两个字的意思大体相同。因此，决定便是一个命令式的动作，其内涵是对某个策略、办法、措施的认可，并要求付诸实施。决策、决定都有研究策略、办法、措施的内涵，但前者偏重于策，后者偏重于定。这两者之间的微妙差异，反映了对事物本质认识的两个过程，一个是研究，一个是确定。为什么在党的重要规定、文件中，对重大事项强调的是决策，而不是决定呢？这也体现了中国共产党对执政方式的理解和实践。毛主席说过，领导者的责任归纳起来，主要是出主意、用干部两件事。不错，出主意就是决策的过程和结果，研究确定好的主意，正是我们党对决策的要求。因此，党委决策权就是指一个地区党委对涉及全局的重大问题具有研究确定策略的权利，这个权利是党的领导地位决定的。党委决策权是一个地区处于金字塔顶端的最高权力。另一方面，人大决定权，是着眼于对重大事项策略、办法、措施的拍板、定案，它是国家权力机关对党的重大主张、意志的决定，并命令“一府两院”国家各级机关和广大人民予以执行。地方人大常委会对重大事项的决定权，反映了我国政体“一切权力属于人民”的性质、特征。这既是宪法的规定，也是党的根本宗旨的要求。

二是权力法律地位不同。我国是社会主义法治国家，依法治国是我国的基本治国方略。党、党员、所有国家机关单位以及一切公民都必须服从法律，在法律规定的范围内活动。彭真同志在《关于地方人大常委会的工作》中很形象地说：“有人问：是法大，还是哪级党委大、哪个党委书记大？法大。不论哪级党委，更不论哪个负责人，如果他的意见和法律不一致，那是他个人的意见。谁都得服从法律。”由此可见，地方人大常委会对重大事项行使决定权，是宪法赋予地方人大常委会的重大职权，它从本质上反映了人大及其常委会作为国家权力机关的特征和权威。从这个层面上看，地方人大决定权具有法定性、强制性和不可替代性，因而对重大事项的决定只有且只能由地方人大常委会决定，而没有第二个党政机关具有如此的权力，这体现主权在民的宪法原则以及为实现这一原则而确定的基本途径。也正是基于这样法律的高度，地方党委应支持同级人大常委会履行决定重大事项的职权，绝不能以党委的决策替代同级人大的决定。树立人大的权威，实质就是树立党委的权威。地方党委对重大事项的决策，只有通过法律程序变成国家意志，才具有更广泛、更深远的影响力、约束力。否则，地方党委直接决定重大社会事务既于法不合，又是经不住推敲的，这将严重违背了“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法规定。

三是权力实现途径不同。地方党委和地方人大常委会关于重大事项的决策、决定一旦形成或作出，就必须通过一定的渠道、途径予以实现，否则这个决策、决定就将成为一纸空文。从权力实现途径的差异，也可以看出党委决策权和人大决定权之间的差异。那么，地方党委决策权和地方人大决定权实现途径究竟是什么呢？笔者认为，这要从决策的内容、权力作用的对象和权力执行手段三个方面去理解。首先，党的领导是思想、政治和组织上的领导，党委决策主要体现在制定方针、政策上，党委对国家事务的领导主要通过对国家事务的建议，然后由地方人大常委会依法行使决定权。其次，按照党章的规定，党委的决策只对党组织和党员具有约束力，在涉及到国家事务时，党委决策只能是间接地发挥作用，即通过对国家机关党组和在国家机关中工作的党员干部影响和约束，来推动决策的落实；而人大常委会的决定则直接面向所有国家机关和全社会，具有最普遍最广泛的影响力和强制力。再次，党的决策主要靠思想发动，带有指导性和号召性，靠党组织自身约束力和党员模范带头作用，来带动广大人民群众实现；而人大常委会的决定是一个地区国家意志的体现，带有准法律性质，必要时可以通过国家机器对其执行予以保证。因此，党委决策权和人大决定权在实现途径上的差异，也高度体现了党委和人大在权力性质及其运作方式上的不同。

四是权力保证措施不同。权力保证措施是权力自身应有的内容。当决策、决定未能得到很好的贯彻执行时，那么地方党委或地方人大常委会则必须启动权力监督保证机制，以达到推动决策、决定进一步落实的目的。党委决策权和决策能否顺利实现，依靠的是党的纪律作保证。党的纪律是党的各级组织和党员必须遵守的行为规则，是完成党的任务、执行党的决议的有效保证。在党章、中国共产党地方委员会工作条例中，对党的纪律都有明确的规定。从规定的内容看，对党员是执行党的纪律处分，对党的组织是给予批评纠正，造成损失的、追究责任。应该说，这些规定贯彻的是“党要管党”的原则，是对党的组织和党员自身的约束，而对非党的组织、单位、群众和普通非党干部则明显不具备约束力。那么，对这些群体和个体就必然要依靠法律、法规和行政机关的行政约束力来进行约束。而人大决定一旦作出，则是具有准法律性质的命令，在实施过程中以国家强制力作保证，不是哪个组织或哪个人就能违反的，包括党员在内都必须严格遵守执行。当人大决定在贯彻中遇到障碍时，地方人大及其常委会和代表可依法启动罢免、质询、询问、成立特定问题调查委员会等程序，对阻碍决定执行的单位、组织和个人进行调查处理；同时，人大及其常委会还可以通过国家行政机关和司法机关，依法对违纪违法行为作出处理。党委决策和人大决定保证措施不同，是党对政治、思想和组织进行领导的执政方式，和人大通过制定法律法规并监督法律法规的执行来管理国家和社会事务的方式的不同，这两者的差异正是权力性质的差异。

比较、分析党委决策权和人大决定权的异同点，对于我们正在建设的有中国特色社会主义民主政治体系，积极推进三大文明协调发展，具有强烈的现实指导意义。正如江泽民同志在党的十六大报告中指出的那样，党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志。为此，在实践中，一方面，各级党委要根据宪法、法律和党的路线、方针、政策的规定和要求，严格规范地决策好重大事项，是凡涉及社会事务的重大决策，必须交地方人大常委会决定，使之成为一个地区的国家意志；另一方面，地方人大常委会要坚持党的领导，认真负责地履行重大事项决定权，创造性开展工作。总之，党委带头尊重人大，支持人大工作，突出人大的法律地位，人大服从党委领导，并根据法律规定，履行好国家权力机关的职权，形成一个和谐有序、互相促进又互不替代的具有中国特色的社会主义民主政治的新格局。

（本文获扬州市地方人大工作研究会2003年年会交流论文一等奖）

2003年11月