[试论归正人员安置帮教系统化管理]

一、现阶段归正人员安置帮教的现状及其特点一是对于监狱、劳教所、看守所、拘役所在服刑、劳教人员刑满释放、解除劳教前寄发给公安和司法行政机关的通知书及相关资料，据对我区部分镇乡（街道）司法所和公安派出所的调查情况来看，两个单位的登记表及相关数据一直不一致，有明显的脱漏登记的现象；二是归正人员回归社会后，在落实报到、登记、建档立卡、签定帮教协议、定期走访制度没有按规定做到位，流于形式的比较普遍；三是归正人员的思想动态、流动情况掌握不细，把握不详，存在着档案外的脱漏或长期见不到人的现象；四是安置难度大，经费紧张，管理人员紧缺，同时缺乏相应的管理专业知识；五是缺少解除安置帮教的环节，人性化管理工作没有做到位。

其特点有以下几方面：

一是客观性。随着市场经济向纵深发展，个体私营经济的蓬勃发展，给刑释解教安置工作带来了较大的压力，一般归正的安置以自我谋生为主要手段，政府组织安置逐渐减少，另外由于法律没有对归正人员流动作http://www.yytv.com.cn网-http://www.yytv.com.cn.com出专门性的规定，归正人员流动量也必然增多的趋势。从全区统计情况来看，近三年来青壮年归正人员自谋职业和外出务工人数就逾总量的50％以上。

二是复杂性。归正人员回归社会后大多数的安置去向是比较明晰的，但是，客观上也存在一部分出狱即流散于社会的归正人员。他们中有的不回归落户，有的则人户分离，甚至有些人用假身份证、假姓名、假地址混迹于社会，也有少数原来在外地打工的违法犯罪的务工人员，刑释解教后继续流落在外，而且重新犯罪具体情况难以掌握导致基层无法备案上报，这种复杂多样的情况，造成归正人员脱管、漏管情况严重。

三是突发性。归正人员回归社会后，多数人是有转变的，能奉公守法，诚实劳动，但是少数人错误思想根源还没有根本矫正，在物欲的驱使和诱惑下易重操旧业，有的破罐子破摔，再度铤儿走险，甚至极少数人反政府、反社会意识强烈。这几种人都是潜在的不稳定因素，管控难度大。

四是长期性。归正人员的接茬帮教是一项长期性、艰巨性的社会性工作，很容易导致管理上产生急躁情绪和畏难情绪，容易在思想上产生麻痹，较普遍存在着得过且过的思想，很少有系统的打算，在一定程度有较严重的走过场的行为。

五是持续性。归正人员在落实帮教后，有一个持续的接连不得的帮教过程，有一整套因人而宜的帮教措施的落实，一旦中断，轻则出现失管，前功尽弃，重则会出现重新犯罪。

六是程序性。现阶段安置帮教工作从整体上讲应有一套完整的程序，即回归报到、登记、建档立卡、签定帮教协议、落实帮教人员、安置、随访记录、考察评议鉴定、解除帮教、重点人头管理、重新犯罪登记备案等，其中考察评议鉴定、解除帮教程序另设，但现实中，这一套完整的程序设置不完善或流于形式，未能真正地将安置帮教工作抓到位。

二、导致归正人员未能按程序进行系统化管理的原因剖析

分析安置帮教未能进行系统化管理的分析，归纳起来有以下几方面：

一是认识不到位是工作中提升水平的最大障碍。当前，一些基层领导和群众存在着“无关大局”、“无足轻重”的思想，认为这仅是司法行政部门的工作，而部分司法行政工作人员又认为此项工作面广量大，单靠小小司法所一两个人兼职工作人员无法把工作落到实处，感到“无能为力”和“无所适从”。

二是安置难度大是帮教工作落实不到位的关键。随着市场经济的发展，安置帮教工作的市场化运作已是社会发展的一种趋势，如果将安置工作仍然停留在原有的安置框架内，即由政府直接组织指令式安置，客观上条件已不存在。一方面是归正人员大多数没有专长，即使有专长，因有过劣迹，社会上招工录用者少。另一方面，全社会目前缺少矫正应有的氛围，特别是类似于挽救失足青少年结对帮教的自愿组织少。同时，现在的个体私营企业义务为社会作贡献，自愿接纳安置的还缺少大的政策、舆论等环境给予支持，如政策上的奖励即吸纳安置一个归正人员给予企业补贴等优惠政策，以及舆论上的正面宣传、引导等。由于上述原因，导致归正人员回归社会后外出打工、自谋生计的普遍增多，增加了帮教工作的难度。

三是经费紧张是困绕着安置帮教工作开展的主要难点。目前，在外地一些好的做法上有专门回归人员的再就业培训基地，用资金买就业岗位，出台优惠政策鼓励回归人员新办实体（个体经营），解决回归人员的生活困难等，同时还设置了从回归到择业过渡的

四是专业工作人员不足是影响实施程序化系统化管理的关键。归正人员的日常管理必须落实懂业务的专人去抓，是实施程序化系统化管理的关键，但各基层司法所由于人员有限，工作任务较多，而一个镇乡（街道）每年归正人员少则几人左右，多则几十人，这些人员回归社会后，从生活、安置帮教都要一项一项的落实，人仅靠几个兼职人员去抓，工作很难规范起来。

五是安置帮教工作环节有缺失是影响工作质量提升的潜在因素。除了安置工作难度大外，帮教工作抓的不规范，除有一些必须要做的外，绝大多数的工作做的不扎实。这不但缺少应有的符合解除帮教条件的完善解除帮教环节外，而且还缺少相应的考察、评估、鉴定、表彰等程序性环节，否则，归正人员改造得再好，一辈子都要背负着“牢监犯”的名声，对其家庭和本人心理负担比较大。

六是档案不全是实施系统化管理的最棘手的难题。虽然近年来我区已经建立了归正人员电子档案库，但基层的摸排和监狱、看守所、劳教所、少管所转到司法部门的人数相比出入较大。此外，相关归正人员的资料不全，平时的跟踪走访、托管、帮教记录不全，绝大多数敷衍了事，有依程序进行评估考察结果台帐的则更少。

三、对归正人员实施系统化管理的对策及建议

一是切实解决思想认识问题，夯实归正人员安置帮教工作的思想基础。各级领导特别是政法、综治部门的领导要从贯彻落实“三个代表”重要思想，为建设小康社会提供稳定的社会环境的高度，充分认识强化归正人员安置帮教工作的重要性和紧迫性，要采取组织学习文件、举办讲座、召开会议、印发宣传资料和大众媒体等多种形式，营造良好氛围，以不断统一各级基层组织群众的思想认识，形成齐抓共管的思想基础。

二是加强和改进归正人员安置帮教衔接工作，构造系统化管理模式。首先，监狱、劳教所、看守所、拘役所在服刑、劳教人员刑满释放、解教前及时准确地填写、寄发通知书及相关资料给公安和司法行政机关。监狱劳教部门对可能不报到的对象要及时反馈信息和跟踪落实，把好系统化管理的第一个环节。其次，区级安置帮教部门要组织基层落实报到登记，摸清情况，建档立卡，签定帮教协议，定期走访谈话制度，尤其要掌握归正人员的思想动态，特别是外出人员的思想动态。第三，区级安置帮教部门要及时筹建解困、培训、安置基金，启动安置程序，稳定归正人员的思想，立足财政拔款和社会捐助，重点解决“三无”（无家可回、无亲可投、无业可就）人员的生活困难金、年关归正人员的安置费、过渡时期的安置费、职业技术、技能培训费、创办过渡性帮教实体和依托个体私营企业安置的经费，依据劳动部门或以职业介绍所的方式，走市场化的道路，最大限度地就地安置，减少回归人员的重新犯罪。第四，建立外出归正人员的信息和向暂住地安置帮教部门反馈的网络体系。在基层帮教组织摸排外出打工人员去向的基础上，由区级帮教组织联系，同务工所在地的安置帮教组织签订委托帮教协议。在有组织流动的外出人员中建立帮教组织或明确专人帮教，做到流出地和流入地形成合力，保证不脱管、不漏管。第五，要实行每年两次的居住地和暂住地安置帮教组织的情况通报制度。不仅要掌握外出归正人员的健康发展创造良好的社会环境，对他们不仅做到政治上一视同仁，更要在生产生活上给予关心，对素质低、无一技之长的人员则尽可能地列为帮教重点，使他们顺利地重返社会，最大限度地减少重新犯罪。第六，建立归正人员的考察评估、鉴定程序。从归正人员被列入安置帮教对象后，其所在地的安置帮教工作组要因人而宜地建立由帮教小组任组长，村（居）民代表、人大代表或政协委员、自愿者等组成的评议小组，由帮教对象汇报一年来重返社会的现实表现，依据年度帮教记录、群众的反映，评议小组当面进行评点，并现场打分，同时，告知被帮教对象得分情况，进行一次戒勉谈话，将所有评估考察谈话等资料纳入被评估帮教对象的档案留存备查。第七，建立解除归正人员帮教程序。对归正人员帮教已达三年的进行解除帮教评估、鉴定，评估、鉴定一般根据归正人员所犯的罪分简易程序和普通程序进行。简易程序一般由帮教责任人、自愿者进行评估鉴定，适用对象为已丧失犯罪条件的，如犯贪污、挪用公款、流氓斗殴、交通肇事等罪行的归正人员，其它犯罪的归正人员则适用普通程序，由评议小组的全部人员进行集体鉴定。在解除归正人员的评估鉴定时要结合三年来的评估考察结果以及帮教对象的现实表现进行综合鉴定，采取百分制解除帮教考核标准打分，达到90分以上者可以申报解除帮教，90分以下者不给予解除帮教，并作为重点帮教对象重新纳入帮教范畴继续帮教，解除帮教在区级安置帮教部门审定批准后，以书面通知的方式告知帮教对象，同时将其全部档案组卷后封存备查。

三是建立一支专兼职归正人员安置帮教队伍。归正人员作为一种特殊的社会群体，其安置帮教历来是党和政府十分重视的一项社会性工程，也是一项专业性很强的社会性工作，要实施系统化管理归正人员安置帮教工作，就必须造就一支过硬的专业性队伍。首先是将镇、村（居）委会专兼职工作人员进行系统化培训，力求达到持证上岗；其次与司法学院（校）挂钩实行定点委培，造就专业人才；第三实行专业招聘，通过多渠道、多形式，力争在最短的时间内落实镇级专编专岗专人，为安置帮教工作的顺利开展创造条件。

四是发挥先进典型的示范效应，动员全社会参与帮教。运用典型抓好工作是我们党的优良传统和基本经验，也是一种领导艺术和工作方法，在实施归正人员安置帮教系统化管理工作中，要十分重视发挥先进典型的积极作用。要善于发现、总结和培养归正人员遵纪守法、勤劳致富，勇当市场经济带头人，扶弱济困等方面的典型，对这些人切不可有歧视态度，要善于挖掘他们身上的闪光点，作为促其进步的切入点，对他们中的先进典型不仅敢于表扬奖励，甚至可以择其重点进行大力宣传，以形成群体效应。当然，对这些典型不能忽略教育培养与提高，在宣传中注意度的把握和正面引导，防止产生负面效应。

五、注重调查研究，建立健全长效运行要机制。由于当前正处于体制转轨、经济转型的特定时期，实施归正人员安置帮教系统化管理必然会出现一些新情况、新问题，这需要各级司法行政机关和安置帮教部门负责人高度重视调查研究工作，在此基础上出台一些长效运行机制的方法措施，不断完善各项规章制度，要在必要的地方综治等方面的立法中体现相关方面的硬性措施，为维护社会稳定，全面建设小康社会做出应有的贡献。