保障可持续发展 [可持续发展的国际法保障]

可持续发展的国际法保障

既然可持续发展是以人类的生存现状和未来为关注重心的发展构想， 就势必需要调整人类自身的行为与价值取向，人类所创制的法律体系与法学思想 在这方面具有着不可替代的主导功能;与此同时，可持续发展是一种对于全球未 来境况的设计，需要世界各地区的共同努力。以是言之，调整国家与类国家主体 之间关系的国际法在很大程度上承担着人们对于可持续发展的愿望与期冀。当今 的国际法体制在何种程度上达到了这一目标，存在着哪样一些问题，未来又应当 如何改进，这是各国法学者都不能忽视的问题。对这一问题的回顾、归纳、分析 和建议，对于理论认识的澄清和深化、实践操作的规程化和理性化均将有所裨益。

二、可持续发展的价值取向及重点 可持续发展的目标首先源自环境问题。自20世纪60年代由科学家唤醒 的公众舆论意识到环境恶化使人类的生存面临危险，尤其是油船事故造成的黑潮 以及切尔诺贝利核电站泄漏等一些造成国际影响的事件向人类提出严重警告以 来，从各国内部到国际社会都对全球环境问题予以越来越大的关注、并采取越来 越多的行动;特别是联合国于1972、1992、2002年分别在斯德哥尔摩、里约热内 卢和约翰内斯堡召开的以环境为主题的几次峰会，使环境问题成为全球化时代的 世界性关注之一。[1](P1—6) 全球化的环境问题使人们对社会发展的现代性进行扬弃，对人类所崇 尚的理性进行反思，对工业文明进行批判。在对人类未来深切的关注之下，可持 续发展的思想得以萌生。“可持续发展”的概念虽然在20世纪70年代己经提出，但 并未进入主流话语。联合国世界环境与发展委员会(WCED，亦称“布伦特兰委员 会”①)在其题为《我们共同的未来》的报告(即《布伦特兰报告〉)中对之重点强 调并迅速获得了世界的广泛关注。一系列重要的国际条约、国际组织决议和宣言 都体现出了这一理念。实际上，早在1972年的《人类环境宣言》和1982年的联大《世界自然宪章》中己经具有了这种思想，而1992年的《环境与发展宣言》和《21 世纪议程》、1994年WTO成立之时的《马拉喀什建立世界贸易组织协定》中更 是明文提到了可持续发展的概念。②有趣而发人深省的是：根据《布伦特兰报告》， “可持续发展”指的是：“既满足当代人的需要、又不对后代人满足其需要的能力 构成威胁的发展”;[2](P43,P51)而从现实上看，在环境意识淡薄、环境恶化等因素 己经对当前人类的生活质量、健康、安全乃至生命造成了严重破坏®的情况下， 可以毫不夸张地说：连当代人的满足需要的能力也遭到了重大危害或者威胁。此 时，“可持续发展”己经不仅仅是从道德上替子孙后代造福，也是从现实上为自己 利益考虑。

今天的可持续发展理论，虽然核心仍然在于人口、资源和环境等问题， 但是基于“代内公平’、“代际公平”、“域内公平”、“域际公平”的指向，它实际上 涉及到了人类社会的方方面面，既包括人类对于自然的态度和行为，也在很大程 度上牵涉到人类社会内部的关系和行动。可持续发展呼吁通过环境政策与发展战 略的结合创制全球伙伴关系的基础，要求人们注意经济、社会和环境以及它们之 间的内在联系。[3]但从习惯上，我们认为，为了保证可持续发展概念本身的特 色，而不至于泛化成一个无所不包的“口袋”，我们仍然应当主要从环境资源的角 度来观察和认识问题。④ 三、国际法现有机制对可持续发展的保障 作为一种道德倡议，可持续发展显然受到了各界人士的支持;作为一 种生活方式，可持续发展得到了越来越多的阶层的拥护;作为一种以人为本的建 立在科学分析基础上的新发展理念，可持续发展几乎席卷世界的每一个角落。然 而，尤为令人瞩目的是作为一项价值目标，可持续发展毫无疑问在全球范围内得 到公认，在一系列国际法律文件中得以确立，为国际学界和实践界所认同，®并 有进一步发展成为现代国际法的一项基本原则的趋势。[4]就现状而言，可持续 发展在国际法上的保障机制虽然己经在若干国际公约中有所规定，并由若干国际 组织加以促进和落实;然而，由于一些现实问题以及潜在困难的存在，可持续发 展尚不能在国际范围内得到有效而合理的保障。在这种情况下，如何改进可持续 发展在国际法上的保障机制便成为国际社会在可持续发展方面的当务之急。

(一)具体条约规定 国际法上对可持续发展的具体保障最初体现在一些国际公约特别是 多边环境协定(MEAs)的条款当中，这些多边环境协定的数目极其众多，其中比较重要的包括：1902年的《保护有益于农业的鸟类公约》;1946年的《捕鲸国际 调整公约》;1954年的《防止海洋石油污染公约》;1958年的《公海活生物资源保 护和渔猎公约》;1963年的《禁止在大气层、外层空间和水下进行核武器试验条 约》;1969年的《油污损害民事责任国际公约》;1969年的《关于在油污事故情况 下干预公海的国际公约》;1971年的《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿 地公约》;1972年的《世界文化和自然遗产保护公约》;1972年的《防止废物和其 他物质的倾倒造成海洋污染公约》;1973年的《濒危野生动植物种国际贸易公 约》;1973年的《防止船舶污染国际公约》;1977年的《禁止对环境改进技术做军 事上的或任何其他恶意的使用公约》;1979年的《野生动物迁徙物种保护公 约》;1985年的《臭氧层保护公约》及其1987年的《关于消耗臭氧层物质的议定 书》;1989年的《控制有毒废物及其处置的越境转移公纟约〉;1990年的《油污防 备、应对及合作国际公约》1992年的《生物多样化公约》;1992年的《联合国气 候变化框架公约》及其《京都议定书〉;1994年的《联合国关于在那些经历严重 干旱和或沙漠化的国家、尤其是在非洲防治沙漠化的公约);等等。从其内容看来， 这些条约对国家积极采取行动保护环境、维护资源作了框架性或者较为细致的规 定，有一些还直接接触到作为经济发展指标的国家贸易与生物多样性维持或者环 境保护之间的关系。比如，《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)就采取 了一些限制或禁止贸易的措施来试图保护野生物种。② 除多边环境协定之外，GATTWTO体系下的许多国际贸易协定也涉及 到一些保护环境、促进可持续发展的规定，如《技术贸易壁垒协定〉就承认：“不 应阻止任何国家在其认为适当的程度上采取必要的措施，以确保其出口货物的质 量，或保护人类、动物或植物的生命或健康，保护环境’;再如《实施卫生和植物 卫生检疫措施协定》也明确指出：“符合国际标准、准则或建议的卫生或植物卫 生检疫措施应视为是保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的，并推定为符 合本协定和1994年GATT有关条款的规定”。

(二)相关职能机构 以促进可持续发展为目标或目标之一的国际性职能机构，虽不如这方 面的条约繁多，但是也呈现错综复杂的局面;归纳起来看，可将它们分别归属于 几个不同的体系：
1.多边环境协定的有关机构。主要包括气候变化公约、生物多样化公 约、防治沙漠化公约、消耗臭氧层物质议定书、湿地公约、世界文化和自然遗产 保护公约、野生动物迁徙物种保护公约等的成员国会议，其各自的秘书处和其他部门。

2联合国下属的有关机构。首先是联合国环境规划署(UNEP)，这是在 1972年斯德哥尔摩人类环境会议上由联大所决定设立的一个机构;它不是一个拥 有自己的成员资格和法律人格的专门机构，而只是一个联大附属机构;其功能是 作为“环境良知”和“环境政策催化剂”，以引发其它实体和专门机构的环境保护项 目，并协调联合国的环境政策。①其次为联合国可持续发展委员会(CSD)，该委 员会是在1992年里约热内卢“地球峰会”上设立的，附属于联合国经社理事会 (ECOSOC)，为其首要部门之一;它的工作以《21世纪日程》即法律上没有约束力 的“可持续发展行动计划”为基础，主要是监督各国对环境领域的协定的实施情况。

@ 3.布雷顿森林体系下的有关机构。世界银行集团、国际货币基金组织 (MF)和世界贸易组织(WTO)作为二次世界大战之后国际经济体系的三大支柱的 演化者或继承者，存在一些与环境有关的机构。其中包括WTO之下的贸易与环 境委员会(CTE)，它由WTO总理事会的第一次会议设立，向所有WTO成员开放;
其职责为在多边贸易体系的权限内“协调贸易与环境领域的政策’。③还有世界银 行内部的全球环境中心(GEF)，于1991年应发展中国家关于设立一项独立的气候 基金或世界环境基金的要求，在德国和法国的倡议下建成;其一般行政事务由世 界银行与联合国发展规划署(UNDP)和UNEP—同管理，重大问题的最终决定权则 归于世界银行;它的主要使命是为发展中国家进行全球环境保护研究和开发提供 项目资金，各项基金是用来保护全球环境利益的，即气候、臭氧层、国际水资源、 生物多样化的保护以及与上述四个领域有关联的土壤保护事项。④ (三)争端裁断实践 可持续发展方面的国际争端一般是在贸易一环境问题的背景下发生 的。其原因很容易理解:可持续发展己经在世界范围内被接受，成为各国所认可 的基本价值目标;此时，如果没有与全球环境利益相抗衡、相冲突的重大利益， 则诸国显然就会毫不迟疑地遵守其在联合国体系之下或多边环境协定之下所负 有的国际义务，遵守这种国际义务不仅在道义上是应受赞赏的，而且在实际利益 上也是值得追求的。然而贸易利益的存在使事情变得不那么简单。与环境利益这 种长远的、属于全球公众的好处比较，由贸易而获得利益更为短期、更为直接、 更为明确、更具有现实的吸引力，所以，有些国家会把它作为第一位的选择;这 些国家要么以环境为代价而追求出口利益，要么通过指责别国环境政策而阻碍外 国商品的进口。这些情况体现出各国的贸易利益与环境利益出现了不同程度的抵触和分离;而国际层面上又缺乏明确而有效的、用以协调这两种利益的机制。尽 管WTO体系下有若干协定对于贸易一环境关系问题作了一些规定，但是它们都 比较笼统、缺乏可操作性、易于引起争端，①而且，世界上毕竟还有一些国家并 不是WTO的成员。

尽管从理论上讲，仅仅是WTO成员的国家与仅仅是MEAs成员的国家 之间会产生前者的贸易利益与后者的环境利益间的冲突，然而这种潜在的冲突迄 今为止并没有表面化。从现有的国际贸易一环境争端来看，主要出现在既是WTO 成员又是MEAs成员的国家之间：它们或者在处理各自的WTO义务与MEAs义务 相互间的关系时存在分歧，或者就WTO协定中的贸易一环境规定做出不同理解 从而发生争议。而无论在哪种情况下，这些贸易一环境争端一般都被提交给WTO 体系下的争端解决机制来处理。作为一种准司法制度，WTO的争端解决机制己 经通过它的争端解决实践逐渐发展起一种“WTO法理学”，在许多方面涉及到了 贸易一环境问题。②对于可持续发展说来比较有意义的是：在那些贸易一环境争 端的解决过程中，没有一个案例中的WTO专家组曾经怀疑过有关国家的环境目 标或政策;相反，他们只审查了用于实现这些环境目标或政策的贸易措施。

例如在金枪鱼一号案中判定：不是对环保政策目标本身，而是对与 GATT不符的措施，必须证明其合理性。金枪鱼二号案的专家组承认：“可耗竭的 自然资源”这一术语包括了活的动物(海豚)而并不限于矿物资源或石油。在新订标 准汽油案中，专家组同意清洁的空气也属一种可耗竭的自然资源。在欧共体牛肉 荷尔蒙案中，专家组认为：在决定和适用可接受之风险水平的过程中，包括消费 者的风险观念和风险忍受程度、特定种类风险的社会可接受性等的社会价值判断 是决定性的。而在石棉案中，专家组及上诉机构首次维持了出于非贸易原因(此 案中为人类生命和健康的保护)而采取的一项从贸易方面看不符合总协定的措施。

海虾一海龟案上诉机构报告也认为：并不是环境保护标准的域外因素，而是其专 断的适用方式，不符合GATT的要求。