职业教育评价组织 行业组织参与职业教育路径研究基于政府购买服务的视角

行业组织参与职业教育路径研究基于政府购买服务的视角

行业组织作为新时期经济社会发展的产物，对本行业领 域的技术前沿、内在运作规律、人才需求等情况了解深入， 有助于稳定和加固“政府-企业-职业院校”三角模型，在职 业教育改革和发展中具有重要作用。

然而，由于历史和现实的种种因素，我国行业组织对职 业教育的介入具有较大局限性，实践效果不尽如人意。本文 以政府购买服务为视角，尝试建构一种行业组织参与职业教 育的新路径。

二、行业组织：职业教育改革发展的重要 力量 当前，职业教育正在经历有史以来最全面、力度最大的 改革，推行产学融合、实施校企协同培养高技能人才被视为 职业教育的最大特色以及人才培养的关键途径，但是从现实 看，职业教育与行业企业的合作不足、缺乏可持续性等已成 为制约其快速发展的重要瓶颈，诸如专业设置与产业发展不 匹配、课程设置与岗位技术标准不匹配、教学内容和企业实 际需求相脱离等问题表现突出，反映在职教产学合作的各个方面。究其原因，我们可以从职业教育的属性来分析。

职业教育作为一种与经济社会发展关联度最高的教育 类型，产生之初就具有双重属性——教育属性和经济属性。

一方面，它的人才培养依靠政府与学校进行管理及实施，定 位于培养生产、管理一线工作的技术技能型人才，负责将潜 在生产力转化为现实劳动力，由于政府及学校不直接面对生 产，对生产需要、市场趋势、产业走向缺乏把握，经常会引 起管理的“失效”；
另一方面，技术技能人才的输出和使用 方在于市场，职业标准的制定、劳动或工作岗位的设置、人 才需求及使用管理都由必须由行业企业来决定，众所周知， 企业所追求的是获得最大化的经济利益，他们倾向于招收具 有成熟技能、可以直接上岗的人才，不愿意在职业教育上作 长期投入，这样的短视性、偶然性、暂时性让职业教育校企 合作陷入“一叶障目”的窘境。

鉴于政府、学校以及企业在参与职业教育中的局限性， 要对跨界的教育作出跨界的思考，搭建一个实现政校企合作 及信息有效沟通的纽带和桥梁，无疑，行业组织是一个最佳 的选择。行业组织是指某一专业或者某一行业内的生产经营 者以自愿原则组织起来的具有自律性和非营利性的社团组 织，它介于政府和企业之间，其职能旨在对本组织内部成员 进行自律管理，以达到协调沟通、利益平衡和维护良性秩序 的目的。［1］行业组织本质上具有代表性、服务性、中介 性和非营利性，属于典型的第三部门组织［2］。一方面，行业组织本身不是企业，但是对本行业企业的 发展状况、新技术新工艺发展、技能人才需要等信息具有全 面的了解，能为学校的人才培养目标制定及方案设计提供指 导。

另一方面，行业组织能代表企业及时将需求反应到教育 界，促进政府和学校更好地掌握市场信息，进行专业改革及 课程调整，让人才培养规格和标准切合市场需要。可以说， 行业组织的有效介入能起到稳固“政府-企业-职业院校”三 角模型的积极作用，是当前职业教育改革发展中不可或缺的 重要力量。

三、介入乏力：我国行业组织参与职业教 育的尴尬现状 如前所述，行业组织因自身特点，能成为有效沟通校企 合作的重要桥梁，从国际经验看，无论是享誉世界的德国“双 元制”职业教育模式，还是澳大利亚的TAFE模式，或者是美 国的社区学院模式，其职业教育的发展都有赖于行业组织的 健全和发展，行业指导已经成为发达国家推进职业教育的关 键途径。而在我国，尽管国家多次在政策文件、法律条款中 提出行业组织介入职业教育的必要性，但是从职业教育校企 合作现状看，行业组织处境尴尬，对于职业教育参与很大程 度上仍处于缺位状况，难以发挥应有的功能。

1.身份困境 1998年国家政府机构和教育管理体制改革，产业部委撤消后，部分原行业所属职业学校或并入高校或划归地方政府 管理，行业办职业教育基本中断，由于国家在法律条款中没 有对行业组织参与教育的权责利进行明确规定，仅仅提出了 倡导性条款，行业组织参与职业教育的法律地位不明确，在 人才培养中的地位开始模糊和边缘化。

2.经费缺乏 我国的行业组织属于社团组织，在民政部进行注册登记， 根据国家政策要将行业组织实现完全市场化，而对于发展不 够成熟的行业组织而言，它一方面承接着部分政府管理职能， 但是没有得到正常的经费支持；
一方面要面向本行业中的各 类规模的诸多企业，由于公信力不足，行业组织中成员会费 缴纳率低，例如，有关数据显示，在对上海的49家工业行业 组织进行调查，发现该行业的平均会费收缴率尚未达到 61.2%［3］。在得不到经费支持的情况下，行业组织参与职 业教育完全靠自身的使命感和责任感，导致其对教育的实际 参与度不足。

3.参与机制缺位 四、政府购买服务：行业组织参与职业教 育的路径选择 在我国职业教育蓬勃发展的今天，行业组织究竟应该通 过何种路径有效参与职业教育呢？国家在职业教育的改革 实践中不断进行有益尝试，“政府购买服务”也逐渐进入到 职教领域，2014年5月由国务院发布的《关于加快发展现代职业教育的决定》中再次强调行业对职业教育的指导作用， 提出“……通过授权委托、购买服务等方式，把适宜行业组 织承担的职责交给行业组织，给予政策支持并强化服务监 管。” 所谓政府购买是一种政府提供公共服务的新方式，是指 政府机关及公共部门为开展业务活动或出于向社会提供公 共物品及服务的需要，将原本由政府直接承担或政府经由事 业单位承担的、旨在促进社会发展和服务人民生活的公共服 务事项，以合同方式委托交给有资质的社会组织来承担，并 按照一定标准，根据其提供服务的质量与数量，进行评估后 支付其服务费用的做法［4］。简而言之，就是一种“政府 承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新方式，是政府 适应公共服务领域改革的一种治理工具创新。

政府购买从本质内涵上看，具有三个特征：
其一，从购买行为主体关系上看，包括购买者（政府）、 提供者（政府以外的社会组织）和消费者（公众）三个方面。

其二，购买行为的客体或者标的是指原本由政府负责实 施的公共服务，包括福利、社区工作、就业劳动、医疗卫生、 文化教育等方面。

其三，购买行为发生要基于一种契约关系，其运作要参 照市场方式，购买经费主要来源于公共财政资金。

基于该理论，笔者对行业组织参与职业教育中政府购买 机制建立的可行性作出分析：1.政府自身职业教育管理的能力局限需要第三部门的 社会化服务机制提供 前文在对职业教育经济与教育双重属性进行分析的基 础上，提出了政府由于自身成本、效率及专业化问题，在市 场信息、人才标准、产业趋向的掌握方面处于“滞后”或“盲 动”状态，如果由政府作为职业教育服务的唯一供给者，可 能出现在努力把握全局的同时有失时效及准确，在统计预估 职业教育形势时因专业视野的缺乏导致决策偏差或者低效 率。当代行政理论中的“政府失灵”现象已经表明了由政府 垄断管理职业教育的模式存在很多弊端，当前技能人才培养 标准和市场需求的不适应也从实践的层面说明我国职业教 育管理的问题和不足。因此，政府在推进职业教育改革、构 建政校企合作的良性互动过程中，向第三方组织实施购买是 提升职业教育服务效率和效益的必然要求。

2.政府购买行业组织的教育服务切合购买理论的三个 内在特征要求 其一，依据政府购买理论中对主体关系的基本要求来看， 在行业组织参与职业教育的过程中，政府是购买方，行业组 织是提供方，职业教育中的受教育者则是消费者。

其二，购买行为的客体和标的则是行业组织提供的教育 服务，包括本行业人才需求供给分析、职业教育发展规划设 计、专业建设与布局调整、职业标准制定与课程标准设计、 实习实训开展、师资队伍建设等方面，这些服务属于公共产品或者准公共产品范畴，符合政府购买理论中对购买客体的 基本界定。

其三，政府与行业组织通过定项委托建立契约关系，形 成平等、互利的商品交换关系。

3.政府购买行业组织的教育服务能有效破解行业组织 参与职业教育的难题 行业组织介入职业教育的三大难题在于——身份困境、 经费不足、参与机制缺位。而政府购买首先则通过合同购买 方式，在与行业组织缔结契约时对教育服务购买者和提供者 的权利与义务进行了约定，这在一定程度上避免了行业组织 参加职教管理的身份模糊状态。

此外，政府按照等价交换的规则支付相应的费用，委托 行业组织开展相关业务，所需资金纳入财政预算管理，这就 解决了行业组织参与职业教育经费不足问题，有利于激发行 业组织发挥技能人才培养的引导作用。

最后，政府购买在制度设计层面为行业组织参与职业教 育提供了一种新的方式和路径，随着我国公共管理领域改革 的日益深入，政府购买的机制建设日臻成熟，政府购买行业 组织教育服务将具有更完善、更有力的政策支持。

五、政府购买行业组织教育服务的主要 方式及顺德实践 当前，从我国职业教育界开展政府购买行业组织服务的 现状来看，不论是研究层面还是实践层面，都不够丰富。但是仅从政府购买行业组织服务来看，早在 2007 年国家发布 《关于加快推进行业组织商会改革和发展的若干建议》文件 中，就对政府购买行业组织服务有关制度进行了规定。

从实践情况看，深圳、上海、江苏是较早开始尝试的城 市，以深圳为例，政府从2003 年开始每年用750 万元经费 购买行业组织服务；
到2006 年开始又单列2000万元作为行 业组织发展专项基金。上海于2009年颁布《上海市经济和信 息化行业组织发展专项资金管理办法》，［5］该文件的一 个重点特点是对行业协会或商会承担政府购买项目的设立 了专项资金。我们将政府购买行业组织服务的有益经验引入 职业教育领域，可以从以下三种方式实施行业组织教育服务 的政府购买。

1.合同制 这是最为典型的一种购买方式，就政府购买行业组织的 教育服务而言，其基本做法是：由政府根据有关规定和某一 行业组织就职业教育服务事项签订委托代理合同，合同对双 方的权利与义务进行规定，政府向行业组织支付一笔费用， 行业组织则承接相关任务（如：课程标准的研究与制定、区 域职业技能人才的需求研究与分析、职业教育人才培养质量 评价等）实现有效提供职业教育服务的目的。

2.直接资助制 这也是当前推进政府购买行业组织服务的一种常见方 式。具体做法是，地方政府作为服务购买者对承担职业教育服务职能的行业组织给予一定的资助，可以是资金资助、实 物资助，也可以是税收优惠等政策扶持等。

3. 项目申请制 该模式的基本做法有两种：一种是由政府根据特定目标 设计专项项目，对行业组织进行公开招标，中标者根据项目 要求提供对应职业教育服务。另一种是行业组织根据职业教 育的改革需要，结合区域行业发展需求，主动向政府提出申 请，设立专项，经评审之后以项目方式予以资金资助。

以笔者所在的区域——顺德为例，该地区是国家职业教 育体制改革的重要试点之一，目前正在推进的“政府委托行 业组织实施职业教育人才培养质量第三方考核”就是采用了 第一种购买方式——合同制。顺德自2014年起重点在区域范 围内推进行业组织主导下的“人才培养质量第三方考核”试 点工作，目标是依托顺德区域产业资源和行业组织资源，由 政府委托行业组织对区域内职业院校培养的技术技能型人 才进行考核评价，充分发挥行业企业在人才培养标准建设与 执行、人才培养质量控制中的参与主体的作用，建立以市场 考核评价人才培养质量的育人机制，提高职教的技术技能人 才培养质量。

顺德职教改革中建立行业组织参与职业教育机制是一 次重要实践，第一阶段以3个专业为试点——“模具制造技 术”“高星级酒店运营与管理”“汽车运用与维修”，通过 政府出资购买服务（合同制）的方式，委托“佛山市模具协会”“顺德旅游协会”、“顺德机动车维修协会”实施人才 培养质量的市场考核，考核秉承“谁用人、谁考核、谁考核、 谁认证”的方式，以行业组织联合本行业知名企业共同开展 基于岗位能力标准或岗位群的实战考核，整个考核过程借鉴 “曹冲称象”模型，以年度为单位先对企业内员工进行考核 测评不同岗位对应的技能水平和薪酬等级，据此建立考核标 准来测评职业院校毕业生。如此深根行业企业需求的考评方 式，不仅能让技能人才培养质量评价获得市场用人方的认可， 还能促进政府建立基于办学质量的职业教育投入机制，推进 职业院校的教育教学改革和人才培养质量提升，可以说是以 政府购买为路径实施行业组织参与职业教育管理的一次有 益尝试。

参考文献：
［1］余晖．行业组织及其在中国的发展：
理论与案例 ［M］．北京：
经济管理出版社，2002． ［2］岳梦. 论行业组织在职业教育中的作用［J］.职 教论坛，2008（1）：43-45. ［3］云娜，齐正学.构建行业平台，促进职业教育健康 快速发展——行业组织参与职业教育激励机制探索［J］.广 东轻工职业技术学院学报，2012（12）. ［4］闫海，张天金．政府购买公共服务的法律规制［J］． 唯实，2010（6）：
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中国与全球经验分析［M］．北京：
北 京大学出版社，2010.