日本行政诉讼法_简析日本行政诉讼法的修改

简析日本行政诉讼法的修改

一、日本行政诉讼法修改的过程 日本现行的行政诉讼法（日语称之为《行政事件诉讼法》）是在1962年制 定的。之后不久，也出现了一些富有创造性的判例。行政法学界受到判例的影响 而展开了该法的解释论研究。然而，要将司法对行政的审查机能固定化，判例法 还是不能充分地发挥其作用。行政法学界认识到解释论所产生的影响力是有其界 限的，之后立法论显得更加有力。在1990年代，立法论的倾向更加强劲，并作出 了修改纲要案。然而，这些种种修改的必要性只是以行政法学者为中心而得到提 倡的，大约 40年间，日本的行政诉讼法并没有实质的修改。[①] 1999年7月2日，日本成立了由13名委员构成的“司法制度改革审议会”。

《司法制度改革审议会设置法》规定了该审议会的任务。为了实现国民相对容易 地利用司法制度、国民对司法制度的参与、充实强化法曹的理想状态及其机能而 进行其他司法制度的改革与基盘的整备，审议会应就此所需的必要的基本政策而 进行调查审议。[②]2001年6月12日，司法制度改革审议会向内阁提出了《司法 制度改革审议会意见书》。在有关行政诉讼改革方面，它指出，需要对司法与行 政的作用进行综合的多角度的检讨。在有关这一问题具体的解决策略进行检讨中， 需要确保事务的性质、司法制度改革的视点与行政改革的动向之间的整合性，这 是不可欠缺的。另外，也有必要充分留意行政程序法、情报公开法、行政不服审 查法等相关联的法制之间的关系，以及与国家赔偿法之间适当的分工。特别是， 应该考虑到与充实行政委员会准司法机能之间的关系。毕竟，在考察司法对行政 进行审查的理想状态时，仔细吟味统治构造中行政以及司法的作用、机能及其界 限、特别是三权之间的相互关系司法是不可欠缺的。从国民权利救济的实效化的 角度来看，基于对行政作用控制机能的理想状态及其强化的谋略、行政过程整体 的洞察，需要在“法的支配”的基本理念下，对司法与行政各自的作用进行综合的 多角度的检讨。政府应该尽快就包括重新认识行政诉讼法在内的对行政进行司法 审查的理想状态开始正式的检讨。[③] 根据2001年11 月16日公布的《司法制度改革推进法》的规定，在司法制 度改革推进本部设立行政诉讼检讨会（主席：东亚大学盐野宏教授）。从2002年2月18日起，行政诉讼检讨会经历了27回的审议，于2004年1月6日发布了《重 新认识行政诉讼制度的见解》。政府基于行政诉讼检讨会整理后的见解形成了行 政诉讼法修改案，于3月2日向国会正式提出。国会众议院、参议院先后审议，于 6月2日通过，并作为法律第84号于6月9日公布。

二、日本行政诉讼法修改的要点 日本这一次行政诉讼法的修改，从整备更加有效地救济国民权利利益的程 序的观点出发，对其行政诉讼法的内容作出了大致以下四个方面的修改。

（一）救济范围的扩大 1.撤销诉讼原告资格的实质的扩大 原行政诉讼法第9条仅有一款规定，即撤销诉讼只限于就请求撤销该行政 处理或裁决具有法律上利益的人（包括即使在行政处理或裁决的效果因期限已过 及其他理由而失效后，仍具有通过撤销行政处理或裁决而应予恢复的法律上的利 益者可以提起诉讼）。判例上采用了法律上保护的利益标准而根据法条狭窄地解 释原告资格。

[④]学说上对此予以批判。

修改行政诉讼法时，增加了一项作为第9条的第二款。即“法院在判断行政 处理或裁决的相对人以外的人是否具备前款所规定的法律上的利益时，应该不仅 仅考虑作为该行政处理或裁决根据的法令的字面意思，而要考虑该法令的宗旨和 目的、以及该行政处理应该予以考虑的利益的内容和性质。在这一场合下，在考 虑该法令的宗旨和目的时，可以参考与该法令具有共通目的的相关法令的宗旨和 目的；
在考虑该利益的内容和性质时，对于因为该行政处理或裁决违反作为其根 据的法令而遭受侵害的利益，应该要斟酌其内容和性质以及侵害的样态和程度”。

2.课予义务诉讼的法定化 原来作为无名抗告诉讼或者法定外抗告诉讼的课予义务诉讼这一次被法 定化了，也就是说，在这次修改时将课予义务诉讼明确地列举出来予以规定。这 也在一定程度上抛弃了基于传统的权力分立论而不容许课予义务诉讼的观点， [⑤]确立了“法的支配”原则。将课予义务诉讼新设一款，作为第3条第第6款：“本 法所称的 ‘课予义务诉讼’，是指在下列情况下旨在请求法院命令行政厅[⑥]作出 其行政处理或裁决的诉讼：（1）行政厅应该作出一定的行政处理而没有作出时 （除第（2）项情况外）；
（2）基于法令的宗旨申请行政厅作出一定的行政处理或裁决或审查请求的场合下，该行政厅应该作出行政处理或裁决而没有作出时。” 3.禁止诉讼的法定化 原来作为无名抗告诉讼或者法定外抗告诉讼的禁止诉讼这一次被法定化 了，也就是说，在这次修改时将禁止诉讼明确地列举出来予以规定。将禁止诉讼 新设一款，作为第3条第7款：“本法所称的‘禁止诉讼’，是指在行政厅不应作出一 定的行政处理或裁决的场合下，旨在请求法院禁止行政厅作出该行政处理或裁决 的诉讼。” 4.作为当事人诉讼一种类型的确认诉讼的明确化 原行政诉讼法第4条规定的是当事人诉讼，该条规定，当事人诉讼是指关 于确认或形成当事人之间的法律关系的行政处理或裁决的诉讼，是关于以作为根 据的法令规定其法律关系的一方当事人为被告以及公法上的法律关系的诉讼。修 改时，在“以及”之后加上“公法上的法律关系的确认之诉”。这样就将公法关系的 确认之诉明确作为当事人诉讼的一种类型加以明确。

（二）审理的充实与促进 为了充实和促进行政诉讼的审理，这次修改特别新设了提出行政处理理由 资料的制度，并将这一制度规定在第23条之后作为第23条之二：
“为了明了诉讼关系，法院认为有必要时，可以作出如下处理：（1）对作 为被告的国家或者公共团体所属的行政厅或者作为被告的行政厅，可以要求其提 供所保存的有关行政处理或裁决的内容、作为行政处理根据的法令的条款、说明 作为行政处理或裁决原因的事实以及其他行政处理或裁决的理由的资料（下一款 规定的与审查请求有关的案件记录除外）的一部分或全部。（2）委托前款中规 定的行政厅之外的其他行政厅送交该行政厅保存的前款中规定的资料的一部分 或者全部。

法院就行政处理的审查请求作出裁决之后，又提起撤销诉讼的，可以作出 如下处理：（1）对作为被告的国家或者公共团体所属的行政厅或者作为被告的 行政厅，可以要求其提供所保存的与该审查请求有关的资料的一部分或全部。

（2）委托前款中规定的行政厅之外的其他行政厅送交该行政厅保存的前款中规 定的资料的一部分或者全部。“（三）为了更加容易地利用和理解行政诉讼而在构造方面所作的变革 1.抗告诉讼的适格被告从行政厅主义到行政主体主义的变更 原行政诉讼法中，撤销诉讼的适格被告采取的是行政厅主义，也就是以作 出行政处理或裁决的行政厅为被告；
但是在作出行政处理或裁决后，该行政厅的 权限被其他行政厅所继承，则必须以此行政厅为被告；
如果不存在前面所说的这 些作为适格被告的行政厅，则撤销诉讼必须以该行政处理或裁决的事务所属的国 家或公共团体为被告。在修改时，对此作出了调整。

第11条规定：“若作出行政处理或裁决的行政厅（有行政处理或裁决后， 该行政厅的权限被其他行政厅承继时，即该承继的行政厅。以下同）属于国家或 公共团体时，提起撤销诉讼必须按照下述诉的区分以各自规定者为被告：
（1） 撤销行政处理之诉，为作出行政处理的行政厅所属的国家或公共团体；

（2）撤销裁决之诉，为作出裁决的行政厅所属的国家或公共团体。

作出行政处理或裁决的行政厅不属于国家或公共团体时，提起撤销诉讼必 须以该行政厅为被告。

依前二款规定应当作为被告的国家或公共团体，以及依第2款规定应当作 为被告的行政厅不存在时，提起撤销诉讼必须以与该行政处理或裁决相关事务所 属的国家或公共团体为被告。“ 2.抗告诉讼的管辖法院的扩大 以前，撤销诉讼一般要向行政厅所在地的法院提起；
有关不动产或者特定 场所的行政处理或裁决的撤销诉讼可以向该不动产或特定场所所在地法院提起， 也可以向对行政处理或裁决做了有关处理的下级行政厅所在地法院提起。为了确 保行政诉讼法院的专门性、有助于便利原告提起诉讼，修改时，将抗告诉讼的管 辖法院予以扩大。第12条第1款修改之后规定：“撤销诉讼由被告的普通审判籍所 在地[⑦]的法院或作出行政处理或裁决的行政厅所在地的法院管辖。”修改之后在 第11条中又增加了两个条款。以国家或独立行政法人或附表中的法人为被告的撤 销诉讼，也可以向原告的普通审判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起。向原告的普通审判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起上述撤销诉讼，当 基于事实或法律上的同一原因，与行政处理或裁决相关的抗告诉讼系属于其他法 院时，该特定管辖法院在考量当事人的住所或所在地、应当接受询问的证人的住 所、争论点或证据的共同性等其他情事，认为适当时，可以依申请或依职权将诉 讼的全部或一部移送到其他法院。

3.撤销诉讼的起诉期间的延长 原行政诉讼法第14条规定的撤销诉讼的起诉期间为自知道作出行政处理 或裁决之日起3个月，而且该期间为不变期间。修改后的行政诉讼法第14条规定， 撤销诉讼，自知道有行政处理或裁决之日起经过6个月后不能提起，但有正当理 由者除外；
自行政处理或裁决之日起经过1年后不能提起，但有正当理由者除外。

这些期间，在对行政处理或裁决能够进行审查请求、或行政厅错误地教示能够进 行审查请求的情况下，当有审查请求时，有关行政处理或裁决的撤销诉讼，就已 提起的审查请求者而言，自知道有对审查请求的裁决之日起经过了6个月或自裁 决之日起经过了1年，则不能提起，但有正当理由者除外。

4.教示制度的创设 为了给行政处理的相对人提供有关依据撤销诉讼等解决行政争议的适当 的情报，充分保证相对人获得权利救济的机会，行政诉讼法吸收了《行政不服审 查法》的经验，在第46条中新设了教示制度。行政厅在作出可能被提起撤销诉讼 的行政处理或裁决时，对于该行政处理或裁决的相对人，必须以书面教示下列事 项：（1）应作为与该行政处理或裁决相关的撤销诉讼的被告者；
（2）与该行政 处理或裁决相关的撤销诉讼的起诉期间；
（3）法律规定就该行政处理不经过对 审查请求的裁决就不能提起撤销行政处理之诉时，该规定的意旨。法律规定针对 行政处理的审查请求的裁决能够提起撤销诉讼的，行政厅作出该行政处理时，对 该行政处理的相对人，必须以书面教示法律上的这一规定。行政厅在有关确认或 形成当事人之间法律关系的行政处理或裁决中，根据法律规定，在作出能够提起 以该法律关系当事人一方为被告的诉讼的行政处理或裁决时，对于该行政处理或 裁决的相对人，必须以书面教示下列事项：（1）应作为该诉讼的被告者；
（2） 该诉讼的起诉期间。但如果行政厅口头作出该行政处理时，不受上述限制。

（四）临时救济制度的扩充 1.停止执行要件的缓和与批判停止执行的要件过于严格相对应，为了使停止执行制度更易于被国 民利用，行政诉讼法这一次修改中缓和了停止执行的要件，将其由“难以回复的 损害”改为 “重大的损害”（第25条第2款）。也就是说，现在法院根据申请停止 执行的要件包括撤销诉讼已经提起，不停止执行将产生重大的损害而有必要予以 停止。判断是否产生重大的损害，修改后的行政诉讼法规定，要考虑损害恢复的 困难程度、损害的性质和程度，以及行政处理的内容和性质（第25条第3款）。

2.临时课与义务制度的创设 与课予义务诉讼法定化相伴随，作为课予义务诉讼的临时救济制度，行政 诉讼法创设了临时课与义务制度，并作为行政诉讼法第37条之五的第一项。在已 提起课予义务诉讼时，为避免由于不作出与课予义务诉讼相关的行政处理或裁决 所产生的难以补偿的损害，而有紧急处置的必要的，并且有涉及本案的理由时， 法院根据申请，可临时命令行政机关应作出行政处理或裁决。

3.临时禁止制度的创设 与禁止之诉法定化相伴随，作为禁止之诉的临时救济制度，行政诉讼法创 设了临时禁止制度，并作为行政诉讼法第37条之五的第二项。已提起禁止之诉时， 为避免由于作出与禁止之诉相关的行政处理或裁决所产生的难以补偿的损害，而 有紧急处置必要的，并且有涉及本案件的理由时，法院根据申请，可临时决定令 行政机关不准作出该行政处理或裁决。

三、简评日本行政诉讼法的修改 日本在四十多年之后对其行政诉讼法进行了一次比较大的实质性的修改， 这是日本行政法学理论积淀和法院判例推动的结果，也是日本政治、经济、文化 发展的一个体现。

（一）修改的过程方面 日本修改行政诉讼法的过程是一个法律化的过程，它通过立法设置了相应 的机构，制定立法推进整个的改革进程。而且，很重要的一点就是充分发挥了审 议会的作用。没有审议会的指明方向，没有行政诉讼检讨会的多次研讨，就不可 能有最后修改成果的出炉。虽然其整个过程民众参与似乎不足，但是，各方面的 专家、学者的作用是充分发挥了，也正是这些专门性人才的作用才保证了修改在很大程度上的成功。以立法来推进改革、以审议会来保证修改的质量，这是值得 我们借鉴的。

（二）修改的内容方面 在内容方面，无论是原告资格的扩大、临时救济制度的确立，还是诉讼构 造的变化、教示制度的设立，等等，这次修改都体现了使国民的救济制度实效化 的目的，也体现方便国民利用司法制度的目的。虽然之后并不是不再有修改的空 间，但这次修改无疑是对现实中诸多批判的良好回应。这些修改的内容一定程度 上实现了行政诉讼保障相对人合法权益、控制行政权的目的，但在回应行政多样 性的现实方面、行政过程的复杂性方面以及行政与司法之间的关系方面等可能还 需要在行政诉讼法制度架构上作进一步的调整。