宪法行政法 浅析从宪法与行政法关系的角度谈生存权的保护

浅析从宪法与行政法关系的角度谈生存权的保护

近些年，房屋强制拆迁问题、强制占用农民耕地问题、群众跪求政府 举措搬迁污染企业问题、煤矿坍塌瓦斯爆炸问题等关系人们生存权的事件时有发 生。面对这些关系人们切身生存的大问题、大事件，一方面，政府有些相关的行 政部门能够依据部门职责果断地及时采取了积极、有效的措施，把危害人们生存 权的影响降到最低，切实地起到了维护好、保护好人们的生存权;另一方面，政 府有些相关的行政部门由于利益的左右却未能很好地履行其行政职能，对一些明 明知道具有危害人们生存权的事件视而不见、听之任之，或者未能严格依法严格 执法、放纵违法等。对于这种现象，尤其是我国已经明确把科学发展观写入宪法， 坚持以人为本，促进人的全面发展，而生存权作为宪法赋予人们的首要人权，在 政府行政主体部门下时常未能及时、有效地受到维护，人们不得不一次次反思“宪 法跟行政法关系到底是什么”“行政法作为宪法的具体化于生存权这个环节是如 何举措保护宪法赋予公民的人权”“政府作为行政法的具体执行部门是如何保护 人们的生存权或者执法过程中存在什么漏洞” 一、宪法和行政法的关系在生存权保护中的运用 (一)宪法和行政法的关系 《中华人民共和国宪法》是我国的根本大法，亦是治国安邦的总章程， 宪法把人民的意志上升到法律的形式写下来，最具权威性、最具法律效力，其他 法依其制定，任何普通法律法规均不可以跟宪法的精神与原则相背，一切国家机 关、社会团体、全体公民必须遵循宪法并维护宪法的尊严、确保宪法的有效实施。

行政法是我国实体法律体系里的一种，具体来说，行政法是调整行政 关系的法律规范的总称，他是调整国家行政机关在履行其职能的过程中发生的各 种社会关系的法律规范的总称。他一方面要规范和约束行政机关的行政权力和行 政行为，保护公民等的正当权益;另一方面也要规范和约束公民等的行为，维护公共利益和社会秩序。

第一，从渊源上看，宪法是母法，行政法是子法，宪法是行政法的基 础前提。宪法是我国的根本大法，具有最高的规范，行政法是源于宪法的原则与 精神制定的，宪法作为行政法的基础前提，没有宪法就没有行政法。

第二，宪法是概括的，行政法则是宪法的具体化实施。宪法是对国家 政治、经济、文化、社会等方方面面的抽象的、高度的概括，宪法指导其他法律 法规;而行政法是宪法其中的一个部分，不但是针对宪法原则精神做出的明确的、 具体的、细化的、全面的落实，还是对宪法的补充、完善。

第三，从法律效力上看，宪法具有最高效力，行政法具有普通效力。

宪法处于全部法律体系的最高层，任何法律的制定和实施均不能超过他或者与他 相抵触，当行政法与宪法发生抵触时，行政法则会被宣布无效，仅以宪法作为唯 一的标准。

第四，宪法是静态的，行政法是运动着的宪法。从某种意义上来说， 宪法是一部抽象性的提纲挈领，具有隐含性;行政法在宪法的引导下，将宪法所 赋予的权利转化成实实在在的操作程序，正是这个过程使行政法具有灵活多变、 技术性强、可操作的特点，各个行政部门依照行政法“按部就班”执行日常工作， 使得行政法是一部实践着的活生生的宪法。

(二)生存权在两者关系中的运用 翻开我国宪法，却找不到关于“生存权”的明确条款规定，但是这并不 等于没有明确写入宪法就不应当受到保护。在法律法规体系历史发展过程中，最 初确实是没有“生存权”这个说法，但是没有“生存权”这个说法并不等于宪法就不 保护人们的“生存权”。因为当时的“生存权”保护是由“生命权”保护体现出来，也 就是说最初的“生存权”蕴涵于“生命权”之中。对“生存权”较早的成文规定见于中 华人民共和国中央人民政府1991年11月发布的《中国的人权状况》中，其在第一 节就明确规定了“生存权是中国人民长期争取的首要人权”，还从国家与民族的角 度进行深入浅出的分析，再次强调“生存权”是人们的首要权利，任何情况下如果 “生存权”没有了，那么另外的权利无法说起。2004年3月的我国宪法第四次修改， 虽然没有明确把“生存权”写入宪法，但是却开创里程碑式的新引进了一项“人权” 概念，并将之归入宪法的保障。尽管“生存权”未被宪法明确写入条款，但是我们 可以从“人权”里解读出“生存权”，《中华人民共和国宪法》明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人权”具有广泛性、公平性、真实性3个突出特性， 其中“人权”的广泛性不但包括生存权和人身权，还包含经济、政治、文化、社会 等等方面权利，所以“生存权”的保护可以通过“人权”的保护在宪法中找到重要依 据。

这里所说的“生存权”，按照传统认识及现行的通常说法指的是在所处 的特定的历史时期以及所存在的特定的社会关系中，人们为了维持基本生活而必 需的最最基本权利，包括人在生理上的保障、生命安全，自由、尊严不受侵犯凌 辱，基本生活、健康得到保障等等。比如，一户农民家只有三亩田地，他们祖祖 辈辈世世代代在这三亩田地上耕作，靠这田地的生产维持生计，如果某一天遭到 公益性的征收，土地减少了，农民的生计就会变得窘迫，失去了保障，进而生存 就会受到危害。

从宪法跟行政法关系角度上来看，宪法是行政法的母法，是基础前提、 是概括的、是静态的，具有最高法律效力;行政法则是宪法的子法，是宪法的具 体化实施，是运动着的宪法，具有普通法律效力，不能与宪法相抵触。从近些年 时有发生的房屋强制拆迁问题、强制占用农民耕地问题、群众跪求政府举措搬迁 污染企业问题、煤矿坍塌瓦斯爆炸问题等均严重涉及到了人们的“生存权”问题， 从宪法角度来看，部分人们群众上访政府抗议房屋被拆迁，有些农民群众上访反 对政府占用耕地寻求合理补偿，群众跪求政府举措搬迁污染企业等等行为，都是 人们“生存权”受到危害而要求保护的体现。从法律法规的实施与执行上来看，政 府行政部门作为行政法的具体落实与执行部门，有责任有义务去制止危害人们 “生存权”的行为，并且有责任有义务去保护人们的“生存权”。行政权在某种意义 上算是一种执法权，他的主要职责是负责执行我国有关立法机关制定的法律法规。

目前在我国现行法律体系中，已形成依据根本大法《中华人民共和国宪法》为基 础的保护“人权”进而保护“生存权”的宪法保障，形成依据《就业促进法》、《城 市房屋拆迁管理条例》、《基本农田保护条例》、《土地管理法》、《煤矿安全 规程》、《环境保护法》等为主体的保护“生存权”的法律法规。面对时有发生的 强制占用农民耕地问题、房屋强制拆迁问题、群众跪求政府举措搬迁污染企业问 题、煤矿坍塌瓦斯爆炸问题，甚至是目前的“毒胶囊”“地沟油”“流感问题”等诸多 关系人们切身利害的“生存”问题，再加上我们已经有宪法条款以及各项法律法规 体系对人们 “生存权”方面的权利保护，政府作为行政法的落实与执行主体，政 府及有关行政部门有责任有义务秉承我国宪法保护人们生存权与各项法律法规 具体落实保护人们 “生存权”的规定，依据科学发展观，贯彻落实坚持以人为本， 促进人的全面协调可持续发展的理念，真真切切地贯彻落实、执行有关法律法规保护人们的“生存权”，当人们的“生存权”受到侵害时，及时制止并严惩。

二、从宪法和行政法关系的角度保护生存权 在当前经济全球化新趋势与我国社会主义经济新形势下，如何促进经 济又好又快发展的利益驱使下，政府更多的精力投入到的是发展，而忽略了人们 的“生存权”的有效保护。政府作为行政法的落实与执行主体，政府如何在保护人 们的“生存权”方面“有所为有所不为” (一)完善生存权保护的法律规定 我国现有的法律体系对“生存权”的条款规定存在缺失、不明确、不够 细化、不够具体等问题，至今尚无一条法律法规条款对“生存权”的保护作出明确 具体的规定。宪法作为行政法的母法、基础前提、根本大法，针对日益突出的“生 存权”问题，宪法有必要把通过“人权”保障进而间接保障“生存权”的条款作修改， 通过宪法的明文规定直接把保护“生存权”写入宪法。行政法作为宪法的子法，应 该依据宪法的原则与精神制定具体的、合理的操纵程序，切实落实完善哪些 “生 存权”应该去保护、如何去保护等，并且政府作为行政法的执行主体，应该如何“有 所为有所不为”，明确政府的职责和采取责任负责制去保障执行。

(二)促使宪法行政法化 宪法是概括的、是静态的，处于法律体系的最高点，而行政法是具体 的、运动着的宪法。因此要努力尝试打破宪法高高在上让其他法律“顶礼膜拜” 的态势，宪法也应该“三贴近”，走入到行政法中去，实现行政法化，这样才能让 政府依法行政、依宪行政，使宪法在行政法中更具有权威性，行政法也更具法力 性，这样“生存权”才会上升到一个全新的国家高度，“生存权”的保护才会得到空 前重视和保障。这样也才能会减少政府更多的精力投入到的是发展，往往忽略了 人们的“生存权”的有效保护，或者政府为了经济又好又快发展的利益驱使，出现 对“生存权”保护的漠视，以牺牲“生存权”换取发展，执法不严，违法不纠等“不 作为”行为。

(三)转变职能与加强监督 宪法赋予了行政法具体化的权利，由行政法去具体承担履行宪法的职 责与程序，仅仅是去执行，而没有反过来守护宪法。即行政法更多的时候是当侵 犯 “生存权”的时候才执行，并没有提前或者对“生存权”的发生防患于未然，没有提前把可能存在的对“生存权”构成危害的不利因素扼杀在萌芽时期，行政主体 往往是当造成不良后果后才“有所为”。行政法应该主动转变职能，以预防为主， 防患于未然，执法与守法并行。此外，在宪法的框架下，应该引导其他司法加强 对行政法的监督，特别是对行政主体“不作为”的时候进行问责，不能让行政法“不 作为”时缺失司法上的监督，这样才能规范与约束行政法更好地去行政。

(四)赋予司法对生存权的有效救济 当人们对行政主体做出的涉及“生存权”处理方式不满意时，可以通过 行政复议和行政诉讼救济，但是现实中经过司法审判前来救济“生存权”的案例并 不多见，长期弱司法的现象使得行政法“不作为”发生时司法也显得无力，人们的 “生存权”维权行为得不到切实的保护，行政法“不作为”的行为也得不到有效惩罚。

所以，有必要赋予司法对“生存权”的有效救济，通过建立有效的司法救济程序， 完善有效的对行政法的救济制度，使得人们可以多途径地选择行政复议或者直接 走司法程序，通过司法的裁定，有力地保护人们的“生存权”。

作者：余计灵 来源：法制与社会 2013年14期