【反倾销司法审查制度分析——探讨我国反倾销行】 司法审查制度

反倾销司法审查制度分析——探讨我国反倾销行

作为旧际贸易领域非关税壁垒措施之一的反倾销，长期以来直是颇有 争议的话题。早在1947年各国协商签订的GATT义件中就对反倾销措施作出了规 制。以后GATF历经多个回合的谈判和修改，直列1995年成立世界贸易组织(WTO)。

WTO反倾销协议(Anti—Dumping Agreement)对各成员反倾销行政主管部门的权 限作出了进一步的规范，并要求对反倾销行政措施没置独程序，进行独立审查。

反倾销司法审查制度依国内立法得以确立，涉及到反倾销管理机构测 查程序巾的权利和义务、公信力等问题。不问国家或经济组织(如欧共体)的立法 规定和权限范围并不完全相同，本文结合WTO反倾销司法审查原则和要求，对 我同反倾销司法审制度的相关规定进行分析。

一、建立反倾销司法审查制度的意义和必要性 (一)对反倾销司法审查制度意义的理解 反倾销司法审杏是指法院(或其他指定机构)应反倾销措施所涉当事 人的申请，审查行政机关所采取的有关反倾销措施的行政终局决定的合法性，并 做出相应裁判．反倾销措施本质上是行政机关的具体行政行为，因而属于行政法 的制度范畴，该种行政权并不能对抗司法权，不能否定司法权的最后屏障功能。

任何具体行政行为都应接受司法的监督与审查，这是因为作为国家权力执行机构 的行政机关，行使具体职能时，依法拥有一定的自由裁量权。但这种自由裁量权 如果不能依法进行并受到相应的监督，在一国政治、经济利益的影响和驱动下， 难免违背法舰定的原则和精仲，导致行政权力的滥用，侵犯行政相对人等有当事 人的合法权益、所以，对具体行政行为进行司法审查已成为各行政法的核心内容，也是现代法制闰家民主政治的重要组成部分。

赋予利害关系人对包括实施反倾销措施在内的具体行政行为提起行 政诉讼(在英美法系行政诉讼义称为司法审查)，在司法程序上满足了当事人对自 身权益保护的最大化要求，也是最起码的要求在反倾销渊查中，进口国主管机关 为有效抵制倾销拥有较大的自由裁量权，作为对反倾销行政权力的约束，纠正错 误或不公平的行政裁决，建立反倾销司法审查制度就是法理上的应有之义。

我国1994颁布的《对外贸易法》率先对反倾销做出规定，1997年出台 的反倾销与反补贴条例对反倾销予以细化，但对反倾销司法审查制度未作规定。

从行政诉讼法和最高人民法院的相关解释中可以找到作为司法审查法律依据的 “影子”规定这些规定与反倾销调查程序中倾销价格、成本价格、构成价值等数据 的收集和采信，以及倾销和损害竞争意图的认定等方面所涉及的技术复杂情形相 比，可操作性明显不足，有利于主管行政局启动反倾销调查机制并轻易做出征收 反倾销税的终局决定，而使得利害关系人处于不利的诉讼地位。因此在反倾销法 中创设司法审查制度具有必要性和现实性。

司法审查制度目前已是反倾销困际法律的重要内容，亦是WTO法律 化的重要标志。根据WTO反倾销协议的要求，现行反倾销同内法应规定或增加 规定司法审查方面的内容。WTO一揽子协议除反倾销协议、服务贸易总协定 (GATS)、与贸易有关的知识产丰义协定(TRIPS)，以及海父估价协、义外，均很 少规定司法审查的内容，当事人无法直接依据WTO的规定对相关行政行为提起 行政诉讼。

作为WTO的成员方，遵循WTO法律化原则，按照反倾销协议的要求， 建立与完善反倾销罔内法司法审查制度无疑是一项圈际义务，对规范和完善我同 反倾销调查程序、保障罔际进出口货物贸易大系的稳定发展具有长远而深刻的意 义。

(二)建立反倾销司法审查制度的必要性 如上所述，在反倾销行政程序中，由于各规则的详尽程度不一，留给 了各同反倾销主管机构不同程度的自由度，存立案调查标准、凋查期限、各当事 方权限、倾销和损害的认定等方面享有较大的行政斟酌权同时，对倾销事实包括 出口价格等的认定存存诸多模糊和不确定的因素，致使反倾销容易成为各国政府 实施不公平贸易保护措施的借口，违背国际自南贸易原则，扰乱WTO竞争秩序。冈而对各国反倾销措施采取适当的限制措施，包括增设司法审查制度等，是确保 反倾销行政行为合法性和适性所必需的。

1．各国反倾销立法属于行政法的范畴 从实行权分立制度的国家来看，行政权不应成为最终的决策权，一项 行政决定措施的合法性和有效性应由司法部门根据立法规定进行审查和确认。反 倾销法在同内法体系中属于行政法的范畴，而在世界贸易组织体系内，它是WTO 的货物贸易法有关货物贸易的非关税壁垒协定之一。反倾销法从诞生的那一天起， 就具有双重作用，一方面，它是反对不公平贸易的一种措施，另一方面又是推行 贸易保护政策、维护现行贸易秩序的一种手段反倾销行政决定涉及到进出口商、 国内消费群体等公共利益，冈而应当接受独立审查。

2．防止反倾销被滥用 建立反倾销司法审查制度，防范反倾销机构滥用反倾销措施，其目的 是显而易见的。这是因为在当前反倾销立法和司法环境下，由于立法标准趋向于 保护国家利益和国家幼稚产业，反倾销法的管理和实施在贸易保护的政治压力下， 具有较大的随意性。以美同为例，美国早期的反倾销立法本源于法律救济，具有 刑法的部分属性。在对反倾销法进行解释时，法院要参照反托拉斯法的相关义木 和规定。从这个意义上来看，美国1916年反倾销法将是否“损害竞争”作为主要的 标准和原则来对待。

然而，这种以反托拉斯法的相关原则作为反倾销立法参照标准的趋势 却走得不远。到1921年，美国反倾销法完全完成了从竞争标准到国内幼稚产业保 护主义标准的转化。任此期间和之后的反倾销立法，如加拿大、澳大利亚、新两 兰、日本等，都采取了保护主义者的态度立法原则从法定的客观标准到行政斟酌 权的转化，具有不同寻常的意义它不仅扩大了对进[|产品采取防范行动的类别和 范围，而且使得采取反倾销措施的行动标准更具有自南度和随意性。在松泛的解 释和举证标准下，反倾销法的管理和实施在各同寻求贸易保护的政治压力下发生 了根木性变化，其变化幅度和速度远远超严格的法治原则标准所能允许的范。经 过近半个多纪谈判和协商，WTO制定了新的反倾销和反补贴平贸易规则，迫使 各成员圈对本田的反倾销法作出较大的修改，包括对采用反倾销措施的条件和要 求加以严格的限制和规范，强化反倾销司法审查力度等。

3．协调国际公共利益与国家利益关系、限制经济主权在国际政治经济活动中，对外贸易具有举足轻重的重要作用，是一国 参与世界经济大交流、大循环的重要途径。同家作为同际社会的组成单位，力图 通过拥有包括经济主权在内的较大权力来实现本国利益的最大化，其立足点和涉 及范同与际公共利益具有冲突和矛盾，同时也具有协凋一致的方面。在经济利益 的实现方面，各同除依靠国家权力外，还不得不利用市场力量。对外贸易构建一 罔经济活动的内涵和外延，也必然受市场规律的影响，国内闪竞争、地区差距、 供求关系等所出现的差价销售现象在进口贸易中也存所难免，有其存在的客观性 和合理性问题的关键是，差价销售的目的和动机是否应当受到谴责，其影响或所 造成的损害是否应当予以必要的控制。国家经济立法及执法通过国际贸易跨越国 境，进入国际市场，必然在一定程度上对他国产生影响，形成矛盾冲突，因而不 得不在国际法框架内寻求解决办法。其中之一就是相互达成妥协，以条约形式约 束各自的经济主权。尽管有主动限制，有被动限制，制约主权的冈素也很多，但 最终起作用的恰恰是主权者自是。而由主权国家承担反倾销行政斟酌权司法审查 职责，在程序上是限制一国经济主权盲目扩张的有效保障。

二、WTO反倾销审查标准 根据WTO《反倾销协议》，采取任何一项反倾销措施之前，必须经 过成员国特别指定的主管机构在全国范围内实施的调查程序。各成员国反倾销主 管当局对调查事实所作的评估具有相当大的自主权，包括证据事实的收集和采信， 以及对事实的独立分析等。其中，第17．6 (i)条款对采取反倾销措施的事实依据 规定了特别的审查标准，17．6(ii)规定了解释性事务(条约、规定的理解和适用) 的特别审查标准，前者包括事实认定和事实评价两个标准。

其一，“事实认定”的审查标准。审查人员对调查机关以适当方式收集 证据所确认的事实，应予以尊重。这一标准有利于防止因审查人员的偏好而作出 不同的发现或认定。审查人员甚至不能对新发现的证据作出评判，对基于反倾销 调查日后新近发布或公开的统计数据而获得的所谓新证据，不应作为认定事实构 成的证明材料。该项标准审查的重点不是事实本身，而是获取证据事实的程序是 否适当。

其二，“事实评价”的审查标准。审查人员对调查机关就事实部分作出 的评价是否存在客观性进行审定和评析，防止或避免反倾销调查人员作出偏袒或 不公正的结论。审查人员同样不得对事实部分独立作出自己的分析和评价，只是 针对调查机关作出事实评估的方式和方法进行审查，也即事实结论本身是否基于客观公正的记录分析，调查机关是否基于全局考虑，没有偏心，也不存在冈受局 部利益的影响而做fn偏袒或不公正评估结论的情形。

WTO试图将认定事实和做出反倾销措施法律决定两者之问的审查做 出区分(Article17．6oftheWTO Anti—Dumping Agreement)，由此确立了事实审查 和法律审查的独立标准。而在实践中这两类标准难于截然做出区分。比如，根据 WTO反倾销协议第3条规定，对损害决定做出审查时，审杏人员首先要对事实依 据，即相关的经济数据做出评判，其次还必须对涉及“损害”的条约规则的理解和 适用做出解释。但各国反倾销调查机关做出的损害决定内容还包括构成损害状态 的特定事实情节，这就不仅仅是评定所有经济数据的问题。独立地对经济数据做 出简单的审查，并不足以表明构成损害，不能抽象地对损害条款做出解释便可认 定应当采取反倾销措施。实际上，审查人员必须基于对(倾销)事实的认知并结合 法律解释标准做出综合分析和判断。

三、我国反倾销司法审查规定之不足 如上所述，基于反倾销调查程序涉及到复杂的经济数据(事实)问题， 而对倾销和损害构成的认定和评判则涉及到法律规范的解释和适用问题，WTO 对国内反倾销主管机关采取反倾销措施设立了必要的独立审查程序。反倾销协议 第13条规定了“司法审查”，即“国内立法含有反倾销措施规定的各成员国，应当 设有司法的、仲裁的或者行政的裁决机构或者程序，以特别用于迅速审查与最终 裁决，以及属于第11条规定范围的裁决复审有关的行政行为，此种裁决机构或者 程序应当独立于负责所涉裁决或者复审的主管机关。”按照WTO反倾销审查程序 的这一独立性要求，可以另行设立机构、配置人员建立独立的行政复议机关或仲 裁机构，可以通过法院诉讼的方式进行审查。

考虑到我国法院体系的相对独立性，设立反倾销行政诉讼制度与行政 审查方式相比更能体现公正性，并可避免外国企业和政府在对反倾销行政裁决不 服时直接诉诸WTO争端解决机制。为此，我国对反倾销调查程序的审查采取了 司法审查(行政诉讼)的形式。

最高人民法院于2002年发布了《关于审理反倾销行政案件应用法律若 干问题的规定》(以下简称“反倾销规定”)，以司法解释的形式正式确立了反倾销 司法审查程序。自此，依法审理反倾销(包括反补贴)行政案件，已成为我国加入 WTO以后人民法院承担的主要职责。近年来，人民法院如何审理反倾销、反补贴行政案件，逐渐受到国外 媒体等有关方面的关注。最高人民法院反倾销规定是我国设立反倾销司法审查制 度的依据，南于准备仓促方面的原冈，该司法解释与WTO的相关要求和原则尚 有差距，与国内上位法的相关规定也存在相互衔接的问题。

(一)与最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称 “证据规定”)的关系问题 两者之间的关系并不明了，“反倾销规定”中没有任何条款提及“证据 规定”。从逻辑关系上可以推定，“证据规定”规则适用于审理包括反倾销行政案 件在内的所有行政案件，因为“证据规定”的宗旨是公正、及时地审理行政案件。

由此，审判法官存处理反倾销行政案件时应同时以该两个规定为“准绳”。但该两 个规定之间不一致时，如何选择适用的问题却十分突出。比如“证据规定”第一条 第2款规定，被诉行政机关因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不 能在十日期限内提供证据的，应当在收到起诉状之日起七日内向人民法院提出延 期举证的书面申请。否则，被诉行政行为视同没有相应证据。但“反倾销规定” 没有对被诉反倾销主管机关的举证责任作出此种限制，只是简单规定被告负有提 供作出反倾销行政行为的证据和所依据的规范性文件的举证责任。

如果参照我国立法法的规定，“反倾销规定”作为新的特别规定，应予 以优先适用。将导致违背“证据规定”第一条所确立的基本价值原则，即确保原告 有必要的对证据质证的准备时问，防止被告迟延提交持有证据直到开庭时刻，致 使原告及其代理律师准备答辩困难，处于不利的诉讼地位。

(二)对证据进行司法审查的公信力问题 根据“反倾销规定”第七条第2款规定，人民法院在审查被诉反倾销行 政行为的合法性问题时，依赖于被告(反倾销调查机关)提供的案卷记录，对作出 被诉反倾销行政行为时未包括在案卷记录中的任何事实材料不得作为证明该行 为具有合法性的证据。但根据WTO反倾销实施审查标准，对合法性问题的审查 要结合反倾销规则的具体规定和释义，而非单纯的“事实材料”。

另外，由于反倾销主管机关制作的案卷记录缺乏公开监督机制，致使 人民法院无法确信或保证反倾销主管机关在实施被诉反倾销行政行为之后，没有 在案卷记录巾加入新的“事实材料”。这使得人民法院对被告所提供证据的采信缺 乏公信力。(三)“反倾销规定”的解释性问题 “反倾销规定”条款部分内容语焉不详，在“正确”理解和适用之前尚需 作出进一步的解释。其中第8、9条均对原告、利害关系人在反倾销行政调查程序 中提供证据的职责作出了要求，原告、利害关系人有义务配合被告进行反倾销行 政调查程序，并不得以任何理由妨碍调查。对“严重”妨碍调查的，人民法院对原 告、利害关系人在诉讼程序中提供的证据不予采纳。在存在利害关系人“严重” 妨碍调查的情况下，国务院主管部门根据现有证据作出的事实结论，可以认定为 证据充分。

上述规定实际上将原告的举证期限变相予以提前，增设了原告在反倾 销调查阶段的举证义务，增强了被告在举证方面的优势地位，是对双方平等诉讼 主体地位的侵害，原告可能冈为与自己无关的“利害关系人”的不作为(极有可能 被认定为构成严重妨碍调查)而承担败诉的不利结果。同时，对“严重”妨碍调查 的认定问题。没有明确一个相对客观的标准，也没有明确认定的机关。究竟是由 人民法院认定，还是由实施反倾销调查程序的有关行政部门认定 “反倾销规定”的出台意在为人民法院审理反倾销行政案件提供具体 规则，但由于缺乏必要的经历和实践经验，将会致使在实际审理与WTO有关的 行政案件中难以应对可能出现的新问题。为此，相关部门应尽快予以救济。诚然 针对当前反倾销司法审查制度中存在的问题，我国应借鉴欧共体、美国等国家和 地区反倾销审查的司法经验，通过完善反倾销司法审查技术层面上的具体规定， 对将来可能出现的问题采取相应的补救措施，以使我国反倾销行政案件的审理程 序和实体规定符合WTO反倾销审查的原则和要求。