国家与集体间的农村矿产资源产权纠纷难题分析:矿产资源

国家与集体间的农村矿产资源产权纠纷难题分析

一、我国现行矿产资源产权制度的基本内容与内在缺陷 长期以来，我国的矿产资源产权制度是在传统的计划经济体制背景下建立 起来的，矿产资源归国家所有。改革开放以来，在市场经济体制基本确立并逐步 得到完善后，为充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，提高矿产资源的开发 利用效率，在坚持矿产资源国家产权的前提下，推进矿产资源产权制度变革，逐 步构建成熟完善的矿产产权交易市场己成必然趋势。

1.现行矿产资源产权制度的内容 改革开放以前，我国矿产资源的所有权和使用权都归国家，开采企业在国 家计划安排下对矿产进行无偿开采。20世纪80年代初，国家开始尝试建立矿产资 源有偿使用制度，并开征矿区使用费，通过实施矿产资源勘探和开采许可证制度、 有偿开采制度、税费制度和矿产资源开发监督管理制度，逐步建立起一套矿产资 源有偿使用和勘探开采权有偿取得的制度体系。1996年，国家颁布《矿产资源法》 修正案，将国务院确定为矿产资源国家所有权的行使主体，完善矿产产权管理制 度，调整矿业权的审批年限，进一步强化了矿业权的排他性，允许矿山在一定条 件下以拍卖、出租或转让的形式进行产权流转。1998年之后，国家相继出台《矿 产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权、采矿权转让管理办法》等三个关于矿产资源勘探、开采的行政法规，并自2000年起 陆续出台一系列关于矿产资源产权流转的规范性文件，明确矿业权市场由一级出 让市场和二级转让市场构成，逐渐打破了过去矿产资源勘探权和开采权单纯依靠 行政许可和禁止流转的僵化机制，极大地提高了市场对矿产资源的配置能力和矿 产资源的勘探、开采效率。

2.现行矿产资源产权制度的内在缺陷 我国矿产资源产权制度的变革经历了一个由国家和政府主导到市场开始 发挥作用的渐进过程，而且让市场配置矿产资源必将成为矿产资源产权制度变革 的方向。然而，市场机制能否成为矿产资源配置的主要方式，还取决于能否建立 起明晰的矿产资源产权制度，即能否保证矿产资源的国家产权在实际操作层面得 到切实贯彻或此种贯彻所面临的制度障碍和现实制约能够得到消除。实际上，现 行矿产资源产权制度安排与市场机制的矛盾虽然随着矿产资源产权流转体制的 建立而有所缓解，但冲突却仍然存在。由于矿产资源国家产权虚置和产权的实现 受集体土地产权制约，所以在矿产资源勘探权和开采权流转中，交易费用居高不 下、资源配置效率不高、农村生态环境破坏补偿机制不健全等问题一直存在。这 说明，现行的矿产资源产权制度仍然存在市场化改革的空间，其制度设计的内在 弊端主要有以下几个: 一是矿产资源产权主体虚置，国有产权难以实现。在我国矿产资源的制度 设计中，产权主体的制度界定相当明确，即矿产资源归国家和全民所有。从这样 的制度设计来理解，矿产资源作为国家的公共财产，理论上只能由国有企业代表 国家对矿产资源进行勘探和开采。然而，在现实中，从事矿产资源开采的不仅有 国有企业，还有集体企业和民营企业。如此，矿产资源的制度规定与现实操作便 出现了脱节。国务院作为矿产资源的所有者和管理者，因全面实施直接管理的成 本过高，故在现实中往往将所有权和管理权以委托代理的形式层层下放，于是就 形成了层级管理和委托经营的局面。然而，因我国尚未建立起对此类代理主体进 行有效监督管理的长效机制，所以国务院的矿产资源所有权往往在各级代理主体 的经营中处于失效状态，使得矿产资源的产权主体事实上出现虚置，国有产权有 名无实。

二是矿产资源产权流转成本高，使得矿产开发成为权力寻租的温床。我国 矿产资源产权制度设计中理论与现实的脱节造成矿产资源产权结构的不完整，妨 碍了产权交易制度的建立。同时，矿产资源产权管理中存在严重的市场与政府错 位、部分职能和管理范围条块分割以及配套政策、法规不健全等问题，使得政府在行使矿产资源产权时失去了市场机制的约束而处于绝对优势地位。对矿产资源 的勘探、开采企业而言，矿产资源产权国有及国务院通过委托一代理关系构建起 来的分级管理体制实际上造成了权力的单向流动，矿业企业在产权交易中往往处 于不利地位，因缺乏市场竞争机制，只能接受各级政府管理部门的定价而付出高 昂的交易成本。国务院将矿产资源产权分解为各级政府管理部门的勘探权和采矿 权，并通过许可证制度将这些权利具体化，其缺乏弹性的制度设计本身为相关管 理部门的权利寻租提供了条件。相关企业为获得勘探权和采矿权，只能向相关管 理部门送礼行贿，大大提高了经营成本，而且催生了权钱交易、权色交易等各种 腐败行为，恶化了社会风气，败坏了党和政府的形象。与此同时，相关管理部门 在接受了企业的钱款或美色后，又会利用自己掌握的权力把勘探权和采矿权低价 转让给行贿企业，导致国有资产的严重流失。

三是矿产资源产权流转不畅，交易市场不健全。我国现行的《矿产资源法》 及相关的产权交易法规对矿业产权交易做出了过多限制，在一定程度上制约了矿 业产权的市场流转。如探矿权获得者必须在划定区域中勘探，勘探完后必须经相 关部门审批才能将勘探权转让出去。再如采矿权获得者因企业合并、改组、分立、 合作合资或出售企业需要流转矿业产权的，必须经相关部门批准。这说明，在现 行矿业产权制度下，矿产资源产权的流转完全由政府主导，处于政府的严格管控 之下，而矿产资源的配置主要通过政府的行政许可来实现，市场对矿产资源的配 置能力受到政府行政权力的极大削弱。在矿产资源的产权管理中，政府不仅代表 国家行使产权所有者的权力，而且对矿业开发中的安全生产、环境保护等负有行 政责任，使得市场对矿业生产的监督作用大为削弱。

二、农村矿产资源开发中国家与集体发生产权纠纷的根源 科学有效地界定产权从来都是市场经济的一个显著标志，清晰的产权界定 也是保障市场交易顺利实现的基本条件②。这是因为在产权清晰的制度环境中， 可以非常明确地解决各个权力主体的利益分配问题，从而尽量减少制度环境和利 益分配问题对生产过程的制约，保证市场参与主体充分调动各种资源提升生产效 率，降低生产成本。矿产资源作为一种耗竭性、稀缺性的不可再生资源，其产权 制度设计将直接影响到权力主体的利益和矿产资源的可持续开发利用效率。虽然 我国《宪法》《矿产资源法》和《土地管理法》等法律法规都规定矿产资源归国 家所有，土地所有权归国家和集体所有，但在矿产资源开发利用的实践中，因矿 产资源必须附着于土地之上，所以矿产产权与农村土地的集体产权之间存在难以 割舍的必然关联，使得矿产资源国家产权的实现往往受到农村土地产权的制约，从而在矿产开发中引起国家与农村集体组织的法律纠纷和经济纠纷。

1.农村矿业产权和土地产权分属不同的法律主体 矿产资源必须附存于地表或地下，其与土地存在天然的关联，因而基于矿 产和土地的产权配置制度也必然与其存在难以割舍的关联。传统物权理论认为， 矿产资源既然必须依存于土地，那么土地产权中也必然应当包含矿业产权。在此 理论指导下，西方国家如美国的矿业产权与土地产权融为一体，因而并不存在矿 业产权制度与实际操作的冲突。然而，我国农村的矿业产权和土地产权却分属不 同的法律主体。我国宪法规定，农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所 有的外，属于集体所有。此外，农村的宅基地、自留地、自留山等也属于集体所 有。同时，对于农村的矿产资源产权，我国《宪法》明确规定无论城市矿产资源 还是农村矿产资源，其产权都属于国家《物权法》《民法通则》和《矿产资源法》 等基本法也对农村矿产资源的国家产权加以确认。因城市土地产权属于国家，故 城市矿产资源并不存在矿产产权与土地产权的分离问题。可是，对农村来说，矿 产产权属于国家，而矿产所附着的土地产权则全部归属集体。农村矿业产权与土 地产权分属国家和集体两个不同的法律主体是造成国家和集体之间的矿业产权 纠纷的主要原因。

2.农村矿产资源产权流转与土地产权流转不同步 我国法律允许农村土地所有权和矿产资源产权流转。然而，因矿业权和农 村土地产权分属国家和村集体所有，所以在现实中往往发生矿业企业经由国家或 其他企业的矿业权流转获得矿产资源产权后，却无法获得农村土地产权的情况。

因矿产资源必须附着于农村土地而存在，矿业企业即便获得了矿产资源产权，但 若无法在现实操作中取得相应的农村土地产权，依然无法进行开采。因此，在农 村地区的矿产资源开发中，代表国家产权的矿业企业与农村集体经济组织之间的 产权纠纷便由此产生。在理论上，我国的矿业权与土地权是相依而生，不可分割 的，矿业企业获得采矿权也应获得农村的土地产权。然而，在现实中，我国对矿 业权与农村土地产权采取两套不同的分级管理模式，矿业权一般由国务院委托代 理的各级机构管理，如煤炭产权一般归各级煤炭管理局管理，地方政府一般无权 过问。同样，农村土地产权归村集体所有，受各级政府及其土地管理部门管理， 煤炭管理局一般也无权过问。因此，一旦国家矿业产权流转后，农村土地产权不 流转或流转滞后都将导致矿业企业与村集体的矛盾纠纷。

3.农村矿业开发中采矿权与土地使用权的时间期限不一致现行《矿产资源开采登记管理办法》第7条规定，采矿许可证的有效期限 要依据矿山规模来确定，大型以上矿山的开采年限最长不超过30年，中型矿山的 开采年限不超过20年，小型矿山的开采年限不超过10年。若采矿许可证登记期限 届满仍然需要继续开采的，矿产产权持有者应当在许可证有效期届满的30日内到 登记管理机关办理延长开采期限的相关手续。我国农村集体土地使用权的流转同 样存在期限限制。现行《土地管理法》第57条第3款规定，临时使用农村土地的 期限一般不超过两年。同时，现行相关法规还规定，农村建设用地的使用期限为 70年，可自动延期。显然，依据我国现行法律规定，矿山开采权和农村土地使用 权的许可期限并不一致，且矿山采矿权的许可期限一般长于农村集体土地不超过 两年的临时使用期限。这就意味着，矿业企业取得农村地区的矿产产权后，需要 每隔两年重新申请一次农村土地使用权，而且需要重新与土地所有者即村集体协 调因土地产权而生的利益关系。矿山开采权与土地使用权时限的不一致，也为村 集体每隔几年要求重新调整补偿价格提供了机会，也是导致矿业企业与村集体矛 盾纠纷的重要原因。

三、农村矿业资源开发中国家与集体产权纠纷的解决之策 从世界范围来看，任何一个国家的发展都离不开对矿产资源的消耗，且工 业化和现代化水平越高，其对矿产资源的依赖也会越强。同时，世界上也有不少 发展中国家自身的经济发展水平不高，资源消费能力有限，但其矿产资源出口却 占据本国生产总值相当大的比重，如中东地区产油国的石油出口收入往往成为本 国财政收入的主要来源，进而全面影响到本国居民的社会福利。在经济全球化背 景下，各国工业化进程的快速推进加剧了世界范围内的矿产资源竞争。当前，中 国作为正处于快速工业化和城镇化进程中的世界第一人口大国，对诸多矿产资源 消耗的规模己居世界第一位。矿产资源能否满足经济发展和社会进步的有效需求 己经成为影响国家安全的重大问题。为此，在进口国外矿产资源的同时，加强对 国内矿产资源的勘探和储备，提高对国内矿产资源的开发利用效率，己成为关乎 经济发展、社会进步乃至国家安全的战略问题。当前，要提升农村矿产资源的开 发利用效率，缓解国家和集体间的产权纠纷，关键在于在矿产资源的市场化改革 中协调处理好国有采矿权与农村土地集体产权之间的关系，通过产权制度的调整 来理顺矿产资源开发中国家、政府、企业、村集体乃至农户之间的利益关系。为 此，提出以下对策。

1.加快矿产资源产权制度的变革，推进矿业产权和农村土地产权的市场流 转目前，我国农村集体土地产权流转市场正在逐步完善;同时，矿产资源产 权制度的变革也在进行。两套体制变革的目标都在于通过相关产权的流通，构建 起成熟完善的产权交易市场，以推进土地和矿产资源所有权与经营权的分离，充 分发挥市场高效公平的配置优势，以市场机制实现对农村集体土地资源和矿产资 源的合理配置和利益分配①。对此，国家要把农村集体土地产权制度变革和矿产 资源产权制度变革结合起来，以农村土地制度的市场化流转加强农村土地产权与 矿业开采权的结合能力。显然，让市场充当两种资源配置的主要角色，国家对矿 产资源开发的干预要相应减少。为保证国家的矿业产权收益，可以变通矿业权的 利益实现方式，建立完善的矿产资源税费制度，构建以市场机制为基础的从价计 征方式。另外，在两个市场的构建中，还要引入竞争机制，比如在矿产资源的产 权流转竞拍中，要将当地土地产权的补偿价格纳入拍卖底价。

2.坚持矿业权优先原则，探索矿产资源国家产权的实现路径 矿产资源作为重要的自然资源，其开采和使用关乎国计民生，尤其是那些 对国民经济发展和社会进步关系重大的矿产资源，必须坚持矿业权优先的原则。

对此，国家有关部门应当结合国民经济发展的现实需要和长远规划，依据矿产资 源的重要性将其划分为几个层次。比如，黄金矿藏的开采关乎国家的金融稳定， 就应当将其列为战略性矿产资源，在勘探和开采中坚持矿业权优先的原则。对于 此类矿产资源，国务院可以在矿产勘探权和开采权的转移中变通国家产权的实现 方式，委托国家发改委及其各级机构在确定农村某类矿产资源具有重大开发价值 后出面完成对农村集体土地的国有化转变，即通过农村集体土地的产权流转，以 合理的价格获得农村集体土地的使用权，在采矿权与农村土地使用权期限一致的 范围内实现采矿权与农村集体产权的结合。在此基础上，国家再以委托代理关系 将农村矿产资源的产权与农村集体土地产权并流转给有开发意愿的矿业企业，当 然可以采取公开竞拍的方式。

3.在农村集体土地国有化过程中要切实保障土地产权人的利益 在农村地区的矿产资源开发中，在一定年限内取得农村集体土地的使用权 是无法逾越的必经环节。农村土地集体产权也是制约国家矿产资源所有权实现的 主要因素。农村矿产资源开发中国家与集体之间的产权纠纷大多由此而起，其中 的关键问题在于一些地方在农村集体土地产权的国有化过程中没有很好地解决 农村集体土地产权的利益分配问题。对此，国家在农村的矿产资源开发中对一些 一般性的矿产资源要坚持土地产权优先的原则，即不要盲目追求矿产资源开发企业的开采效率和经济效益，而应在农村矿产资源国家产权的流转中尽量选取经济 实力强、社会信誉好的优质企业，在农村集体产权的国有化流转中采取适当提高 补偿标准的做法，并建立起补偿标准与土地价格升值互动的长效机制，每隔几年 结合土地价格增长情况，相应提高补偿标准。补偿标准的确定要坚持公平合理和 适当浮动的原则，即对于经济发达地区的农村，建议以土地市场价格进行补偿， 而对于那些农业收入占家庭比重较高的偏远农村地区，可在市场价格的基础上适 当提高补偿标准。

4.促进矿业企业与农村经济发展的良性互动，带动当地农村经济发展 农村矿业开发中之所以出现国家与集体间的产权纠纷，很大程度上在于农 村地区经济发展相对落后，其也想将埋藏于低下的矿产资源转化为经济利益。如 陕北地区拥有丰富的煤气资源，作为国家产权代表的长庆石油局与当地农村的油 气产权之争由来己久长庆石油局拥有国家矿业管理部门颁发的开采许可证，认为 油气资源属国家资产，理应由其独自开采，而当地农村拥有当地政府土地管理部 门颁发的经营许可证，认为油气埋于自家地下，不应该只由长庆石油局一家开采。

陕北农村与国有油气开采企业的资源之争虽然在法律制度上站不住脚，但在现实 中却情有可原，因为正是当地农村的相对落后加剧了这种资源之争。对此，矿业 开发企业要改变矿产资源开发中对当地农村集体和农民的防范意识，增强企业的 社会责任感，在有偿获得农村土地产权的同时，必须注意加强对当地农村经济发 展的反哺工作，如矿业企业要以招聘使用当地农民就业为主，矿产开发中的运输 业务要以承包给当地农民为主。同时，还要发挥矿业企业的资金优势、人才优势、 市场优势和信息优势，引导农民发展非农产业，形成矿业企业与农村经济发展的 良性互动。

5.将生态环境纳入农村土地产权范畴，构建完善的保护、防范和补偿机制 当前，我国矿业开发中国家与集体之间的产权纠纷集中表现为对农村土地 的价格补偿问题。然而在现实中，矿业企业对农村土地的使用还会产生一些环境 污染、水土流失等生态问题，而现有机制中并没有在农村土地的产权让渡中形成 有效的补偿机制，主要原因是生态问题很难在矿产开发前作出预期评估，并确定 价格。实际上，生态污染、水土流失等生态问题理应是土地价格的构成要素，这 是因为农村土地在矿产资源开发中一旦遭遇污染，或发生水土流失，其使用价值 必然下降。近年来，南方数地农村频频传来锅污染事件，如2005年广东北江韶关 段的锅严重超标事件、2006年湖南株洲段的锅污染事件，其对当地农村土地的负 面影响一直存在。直到2014年11月份，广西某废弃锅矿污染的耕地因所产大米可能导致人的关节变形而一直被荒废。对此，矿业企业除要在生产过程中加强生产 管理，严格落实国家环保法规外，还应在取得农村土地所有权时对矿业生产给当 地生态环境造成的必然损害作出评估，并将相应的补偿纳入农村土地集体产权流 转的补偿机制。同时，矿业企业无论是在产还是停产，相关部门都要建立对当地 农村生产环境的长效监督机制。