[行政管理体制改革]基层行政管理体制改革

行政管理体制改革

一、我国行政体制改革回顾 行政管理体制是行政组织的一个重要组成部分，是政治体制与经济体 制的结合，参考一些学者的定义，本文这样定义：行政管理体制是指国家行政机 关为推行其政务所建立的组织结构体系、权责体系、运行机制、法规制度及其相 互关系的总称。

改革开放以来，我国分别于1982年、1988年、1993年、1998年和2003 年进行了五次较大规模的政府机构改革，并取得了显著成绩：1.机构改革取得良 好成效，机构庞大、人员臃肿的现象得到有效缓解；
2.公务员制度基本建立，干 部人事制度改革积极推进；
3.政务公开的推行，使行政管理活动逐步走向公开化、 法制化;4.行政法制建设取得很大成绩。

但也存在一些问题：机构重叠、职责交叉、政出多门的现象依然存在；

行政审批过多、不规范的问题比较突出；
行政管理成本居高不下，这些问题日益 成为影响经济和社会进一步发展的障碍。因此行政管理体制改革的持续和深化势 在必行。二、行政体制改革存在问题 (一)政府职能转变不到位 1.政府与市场关系不顺。在现代市场经济中，政府与市场是最基本的 手段，市场起着配置资源的基础性作用，但又必须通过政府宏观调控解决"市场 失灵"问题。当前存在主要问题是政府过度干预经济，直接从事或干预微观经济 活动，使得企业和个人依附于政府，缺乏独立性、自主性和创新动力，现代企业 制度难以真正建立。

2.政事不分。政府与事业单位之间职能划分模糊，政府机关通过多种 途径和手段来控制事业单位，包揽本应由事业单位行使的权力、承担的职能；
事 业单位承担了本属于政府机关行使的行政执法、监督管理等职能。政事组织不分， 政府机构与事业单位之间没有清楚的组织界限，事业单按照干部管理模式管理事 业单位工作人员，事业单位领导由政府主管部门委任，事业单位组织依照行政机 关的方式运行。政事产权不分，政府是事业单位的出资人，事业单位经费来源高 度依赖政府财政。

3.政社关系不畅。一是乡镇基层政府与村民组织的关系不融洽，在建 设社会主义新农村的过程中不能做到"还权于民”让村民自主解决自身的问题，由 引导、指导变成了直接管理，抑制农民的积极性。二是城镇基层政府与社区居民 自治组织的关系不是很顺。基层政府对于发展非政府公共组织的作用不是很重视， 政策扶持也不到位，习惯于政府直接从事社会服务或公益性事务。最后是财政预 算普遍缺乏公共社会服务预算以及激励慈善事业的税收政策。对非政府、非营利 的社会服务团体，许多地方政府未能给予必要的资助或"购买服务"。

(二）行政权力配置不科学首先，党政不分的现象依然突出。在行政权力的实际运行过程中，党 委的领导意图很可能包办或代替政府行为。其次，行政机关上下级之间分权不明， 职责不清。由于上下级政府之间在管理区域上是重叠的，随着事情本身重要性的 不同，许多属于下级政府管理范围内的事情被上级篡夺。再次，内部层次结构叠 床架屋。"多头管理、职责交叉、权责脱节相互扯皮、效率低下的状况依然存在 [2]，"造成协调成本加大。最后，在中央与地方关系上，权力过分集中于中央政 府，地方政府缺乏必要的自主权’"这一矛盾如果处置不当，可能会引发中央统一 的宏观调控政策与地方利益的冲突，要么是中央的宏观调控失效，要么就会挫伤 地方政府的积极性，不管出现哪种情况，都会影响我国改革与发展的进程。" (三）机构臃肿，人浮于事，国家财政压力大 据统计，我国财政供养比例50年代为600：1,70年代为155：1，而现 在却为40：1。2000年，全国财政供养人口4290万，按该年度党政机关10043元的 平均工资计算，一年的人头费就达4300多亿元，占当年财政收入13380亿元的32%。

在这样的情况下，财政收入的相当一部分被用来供养人员，形成了"吃饭财政"。

在这种情况下政府只能用极小一部分财政来发展公共事业，造成公用基础设备满 足不了人民群众的需求，这些问题严重地影响了我国改革开放的进程和效果。

三、推进行政体制改革的对策思路 (一)政府职能转变 政府职能的转变意味着首先要对政府职能重新进行定位，它应该以强 化和扩大政府公共服务为核心，并把建立公共服务型政府作为政府职能转变的目 标。这是因为：一，民众对公共需求的快速增长在客观上要求政府必须向公共服 务方向转变。二，政府担任公共服务的角色是我们建设和谐社会的应有之义。财政支出应逐步向义务教育、公共医疗、社会保障等方向倾斜；
扩大就业应该作为 政府的一项重要工作职责；
实现公共治理的公众参与，稳妥地培育非政府公共组 织，等等。这些都要求必须实现由传统管制型政府向服务型政府的转变。

职能转变的基本途径是实行政企分开、政事分开和政社分开，建设有 限政府。"将它们原来承担的社会服务、社会保障和社会管理等职能剥离出来， 使这些职能回归社会和社区。〃职能转变后的政府主要从事宏观调控，把政府职 能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面。

(二）政府机构改革 政府作为制度创新的主体，影响着经济和社会发展的轨迹。因此机构 改革的目标是朝着有限政府和法治政府的方向发展。因此政府机构改革必须要， 建立刚性约束法律制度，实现机构编制法制化。1982年12月10日颁布的《国务院 组织法》虽然有效，但内容过于简单。现行政府机构和人员编制所遵循的三定方 案(1998年）不具有法律约束力。虽然《地方各级人民政府机构设置和编制管理 条例》已经于2007年5月1日起施行，但措施显得过于具有原则性，不易操作，编 制立法必须尽快进行。没有刚性的法规作为机构改革坚强有力的后盾，机构改革 的成果就难以巩固。二，严格执行财政制度。在政府财政的给付制度方面，对各 级政府、部门预算进行严格的审核，严格按照编制规定进行财政拨付。三，加强 人大的监督作用。防止人大及其常委会尚未对政府预算进行审议就已经执行，最 后不得不予以追认的现象出现。

(三）行政权力结构的调整 行政体制改革的重要问题之-就是行政权力关系的重新调整。合理界 定党委与政府之间的分工，党委的领导主要是政治、思想和组织领导，而不是行 政领导，要把政府的权力还给政府。在中央与地方政府权力划分上，要在坚持中 央宏观调控权力、维护中央权威的前提下，着重下放权力，充分发挥地方政府的积极性、主动性和创造性。地方政府之间、部门之间要建立良好的协调沟通机制 和合作之间，明确职能，界定责任。

(四)人事制度的改革 政府人事制度是政府体制的重要组成部分之一，一个精干高效、运转 协调的政府必然是人事制度科学、合理的政府。改革人事制度，健全新陈代谢机 制，使进出渠道畅通、上下升降有序的人才队伍；
通过建立监控机制，实现干部 人事的依法管理和公开监督；
通过建立完善人才激励机制，培养人才、吸引人才 和用好人才，促进人才的合理流动，并加速人力资源的整体开发，造就和培养一 支优化、廉洁、精干、高效的公务员队伍，为全面建设小康社会提供重要的人力 保证。

[作者简介]王宏军，男，27岁，四川大学公共管理学院行政管理专业 2006级研究生。