公有域_全球公域：不均衡全球化世界中的治理与权力

全球公域：不均衡全球化世界中的治理与权力

一 导言 全球治理逐渐成为一个研究热点，具有一定的现实需要。随着全球化进程 的深入，全球性问题与日俱增，凭一国之力难以应对。与以往相比，全球化背景 下的安全内涵表现出更多的非传统性。冷战结束后，以信息技术为代表的各类科 学技术得以迅猛发展。人与人、国家与国家之间的交往打破了原有地理位置的限 制。在某种意义上，世界变小了。但是，全球化也带来了负面性，各类非传统安 全问题肆虐 ：全球恐怖主义活动、全球金融动荡、全球环境污染、全球流行病 的传播等问题频发。

二 理论概述 ：治理与权力 正如诸多制度主义者所说，笔者认为治理全球化需要完善的制度。全球性 问题不断涌现的今天，需要协调、促进各行为体一致努力、提供全球公共产品。

(一)不均衡全球化的世界 各行为体共同参与全球新议程的设定、新机制的创设是形成合力的必要保 障。然而，现有治理秩序、制度安排下无法有效应对全球性问题的挑战，主要是 因为现行治理机制设计与现有权力结构不适应，需要做出相应调整。调整的对象正是两类基本的不均衡 ：既包括富国与穷国之间的不均衡，也包括国家行为体 与非国家行为体之间的不均衡。两种不均衡构成了局部全球化世界的主要制度特 征。

(二)治理非均衡全球化世界 罗伯特基欧汉(Robert Keohane)在《非均衡全球化世界中的治理》一文中 援引曼瑟尔奥尔森(Mancur Olson)的集体行动逻辑来理解治理全球化世界的制度 安排。首先，不能保证各类全球治理的制度安排可以保障全球主义的实现。其次， 只有对比制度存在与早期无制度的情景，才能更深入地理解制度的变化。治理安 排以制度的形式被创设出来，在一个侧面体现了现实世界的权力结构。权力博弈 并没有在全球治理中消亡，反而具备了新的内涵和表现形式。因此，基欧汉认为 在一个不均衡的世界里，人们应该对制度既要支持，又要保持客观谨慎 ：我们 支持制度，是因为我们知道没有健全的政治制度，生活必然是肮脏、野蛮与短暂 的。我们怀疑制度，是因为我们认识到，自私的经营会利用制度进行盗窃和压迫。

在一个局部全球化的世界上，我们需要更宽泛的制度。

三 案例分析 全球公域作为一个非均衡治理的典型案例，成为本节的分析焦点。全球公 域(Global Commons)也被译为全球公地。之所以强调公有是因为这一概念主要指 地球上为全人类所共有的地球资源，应该由全人类所共治。因此，这一概念在自 然纬度上所包含的主要内容是平等的、没有分门别类的地球资源。例如联合国将 全球公域定义为超出各国管辖范围之外的地球自然资产，主要包括海洋、太空、 南极等。这些地球资源是人类的共同遗产，应该由人类共同支配，本代人的使用 要以不影响下一代人的使用为前提，任何个人、组织、国家对这些自然资产都不 享有排他性权力。

(一)案例选择与分析框架 随着全球公域的战略重要性日益被提上日程，公地的色彩逐渐变淡了。在 美国国防部 2010 年发布的《四年防务评估报告》中，全球公域是指不受单个国 家控制，同时又为各国所拥有的领域或区域，但是这一定义中没有强调全球公域 的全球公有性，而是使用了国际体系这一词汇，具体来说它们共同构成了国际体 系的网络状结构，主要包括海洋、航空、太空和网络空间。兹比格纽布热津斯基 (Zbigniew Kazimierz Brzezinski)将全球公域分为战略类和环境类两大类。2010 年美国新安全中心(CNAS)也发表了《被争夺的公地 ：多极世界中美国权力的未来》 的报告，全球公域的战略意义可见一斑。在一些问题领域内，美国将重点放在参 与全球战略公域治理中的权力博弈，却不愿意承担环境类公域治理的治理费用。

这一区分，就为全球公域的治理增添了大国政治的色彩。全球治理安排中的制度 性权力成为各行为体争夺的核心。因此，全球公域面临着局部全球化的问题，存 在着两种权力结构的不均衡。

(二)全球公域治理案例分析 本文之所以选取全球公域中的几个典型案例，而非集中深入探讨某一案例 的内在逻辑，目的是为了在比较分析中找到共性。作为相对较新的问题领域，治 理全球公域的国际制度安排都相对不完善。发达国家围绕制度性权力的争夺较为 明显，可能会加剧全球公域治理中的不均衡现象。中性非国家行为体(例如非政 府组织和特定专家群体)的参与有待加强，以便为全球公域的治理提供更为公正 的规则依据与治理平台。在一些领域(如推动《国际海洋法公约》的通过、保护 环境与防止海平面上升等)的治理行动中，一些小国与新兴国家一道，借助一些 非政府组织平台发出自己的声音，为改变不均衡的治理现状做出了自己的努力。

(三)妨碍全球公域治理有效性的原因分析 为了确保治理的有效性，通过激励措施使治理全球公域所需的公共物品得 以充分提供，在治理安排中不可避免地存在着制度非中性的问题，重要的利益攸 关国家凭借制度偏好可能引导治理走向。掌握制度也是权力的重要体现。正如汉 斯摩根索(Hans Morgenthau)所说，权力是外交的必要手段，但是权力的形态绝非 是单一的，对权力追求也是形态各异，其特点部分取决于施加影响时的具体情景。

在一个全球治理的时代，世界政治被各式各样的制度安排所覆盖。制度安排通过 降低交易成本、防止搭便车行为、为公共物品融资者提供选择性激励等方式，使 治理的集体行动变得可行、有效。在这种情况下，制度性权力作为国家权力的主 要输出方式发挥作用，且重要性与日俱增，美国积极谋求在非传统安全的新兴战 略领域内成为制度先行者，通过为这些新兴领域制定国际通行的治理制度系统， 谋求先行者优势，美国积极打造全球公域的概念内涵，为偏向维护本国利益的非 中性治理安排进行理念造势，争当全球公域的定规立制的先行者，从而把持全球 公域治理中的核心制度性权力，为其未来的国家战略进行部署，前瞻性地维护其 未来的国家利益的实现。

四 结论全球公域作为一个相对较新的战略增长领域为各国、国际社会所重视。虽 然全球公地安全治理取得了一定进展，但不均衡问题仍然明显。太空治理规则有 待进一步完善 ;网络安全治理的国际法框架仍处于空白状态 ;全球公海的概念模 糊不清。治理安排的议题偏好常常为部分大国所左右，阻碍了治理目标的实现。

例如美国强调海洋治理的自由航行权，并企图渲染全球公域原则适用南海问题， 为其重返亚太的战略安排提供必要的理论支持。但是，真正该予以治理的海盗痼 疾却迟迟没有被排列在优先议题的清单中。

国家间权力政治塑造了全球公域治理安排的秩序，而相关国际组织等非国 家行为体也是各国参与治理的主要平台，并独立为维护治理活动的权威发挥作用。

网络、太空、公海、极地等领域的治理还处于相对不完善的阶段。基本概念仍然 不清晰，给治理的制度安排带来一定的难度。就治理的前景来说，一方面，各国 要警惕这些新兴领域内的无序竞争，避免战略误判 ;另一方面，各治理行为体也 需要更多地从学理、法理上进行论证，积极消除治理中的模糊地带，推动全球治 理向民主化、公平化转型。中立的国际组织应该在今后的治理中发挥更多的作用， 防止权责不一致的现象发生，防止大国之间恶性的战略竞争在全球公域内再次爆 发。

中国参与全球公域安全治理是全球化时代的必然要求。随着中国经济实力 的增强，世界对中国有了更多的期待。西方国家的态度也极其矛盾，一方面，希 望中国能够提供公共产品，为全球公地安全治理埋单 ;另一方面，又担心中国参 与会挑战其传统的主导权。中国的应对也需要从两个不均衡出发，需要谨慎判断 全球公域的概念内涵与外延，防止部分国家以全球公域为理论基础，利用话语、 技术优势引导全球偏好，绑架全球治理的议程。