行政法治视野中的事业单位改革:法治视野

行政法治视野中的事业单位改革

作者简介：何峥嵘(1968—)，女，湖南邵阳人，广西政法管理干部学 院教授，研究方向为行政法学。

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“行政法治视野中的事业单 位改革研究”的阶段性成果，项目编号：
13XFX007。

我国的事业单位改革是在经济体制转型、政府职能转变以及社会管理 体制创新、公共服务供给体制改革的背景下展开的。在上述背景下展开的事业单 位改革，必须重点关注和着重解决以下问题：市场经济体制下事业单位存在的必 要性、事业单位的性质及范围界定;通过事业单位改革依法确立新的政事关系、 建立新的事业体制，以改善公共服务质量，提升政府公共服务能力等。

从上个世纪90年代大规模展开的事业单位改革情况来看，由于指导思 想不明确，政府“甩包袱”的意图很明显，某些公益服务过度市场化，如医疗、教 育等领域就因过度市场化而产生了诸如上学难、看病难等一系列民生问题。目前， 事业单位功能定位不准确，政府对事业单位的管理体制不顺，公共服务供给效率 低下、资源浪费、成本高昂、服务意识欠缺等问题仍然没有得到解决。本文就上 述问题进行探讨。

一、事业单位改革的指导思想：服务型政府 笔者认同“行政法上的‘服务型政府’应当主要将其作为一种指导理念 来运用”，[1]在服务型政府理念指导下，明确事业单位的功能定位，强化其公益 属性，建立现代事业组织制度以便更好地履行政府的公共服务职能。同样，应当 遵循服务型政府的指导理念，围绕提升公共服务能力和优化公共服务质量这一中 心，理顺政府与事业单位之间的关系。尽管“行政法上的所有‘政府’都应当是服务型的，”[2]服务是任何时期 的政府都应有的职能之一，但不同历史时期的政府职能是有差别的，这种差别主 要体现在政府提供的社会公共服务方面。随着现代社会给付行政的发展，给付行 政范围的日益扩大，提供各种公共服务以满足社会需求是现代社会政府的主要职 能，因此，尽管服务型政府内涵的“服务”内容十分广泛，但完善公共服务供给体 制仍是“服务型政府”建设的核心内容。

在我国，政府主要通过举办事业单位来提供公共服务。现阶段，事业 单位仍是我国公共服务体制中的基础性部门，事业单位改革的目标和意义也在于 完善公共服务体制，有效地提供公共服务。因此，事业单位改革是服务型政府建 设最重要的实践之一。

在实践中，虽然各地服务型政府建设实践活动已蓬勃开展，但有关服 务型政府建设的内容则更多地关注秩序行政的服务理念和服务方式，以及更多地 出台招商引资措施，着重改善投资环境，为企业发展服务、为经济发展服务，而 没有将事业单位改革以改善公共服务的供给作为服务型政府建设的重要内容或 主要内容，事关每个公民生老病死的公共卫生事业、教育就业等社会事业没有得 到应有的关注，地方政府对此的投入也远远不够，上学难、看病难、就业难等民 生问题普遍存在，社会对事业单位职能的履行提出了新要求。

我国事业单位改革的大规模展开始于上个世纪90年代。在政府财政拮 据的大背景下，基于市场经济体制改革取得的部分成功经验，国务院关于事业单 位改革的主要设想是，“除教育单位和极少数需要财政拨款的以外，其他事业单 位每年减少财政拨款1/3，争取三年基本达到自负盈亏”。

[3]这种基于财政压力的改革动因势必以缩减事业单位编制，减少事 业单位财政拨款为主要目标，允许事业单位自主创收等措施激发了事业单位的逐 利动机，使事业单位从公益性逐步转向如企业一样营利，其中医疗卫生服务的过 度市场化直接导致了“看病难，看病贵”的严重社会问题。改革指导思想的错误导 致事业单位严重偏离了公益性质。

以服务型政府为指导理念，事业单位改革显然不应该是政府减轻财政 压力、“甩包袱”的过程，而是如何构建新的事业体制，公平而有效地提供更多、 更好的公共服务，以满足公众日益增长的公共服务需求。

由于长期以来我国事业单位改革缺乏明确的指导思想，事业单位功能定位不准确，以及事业单位作为政府的附属机构存在，公共服务质量对社会需求 的回应性差、效率低、资源浪费等现象不同程度地存在，因此，一方面，应在服 务型政府理念的指导下，对目前的事业单位进行分类，明确事业单位的功能定位， 强化其公益属性，围绕提升公共服务能力和优化公共服务质量这一中心，理顺政 府与事业单位之间的关系。另一方面，事业单位要去行政化，建立和完善不同于 政府机构的事业组织制度。

二、政府的公共服务职能与事业单位 从现代社会公共服务供给机制的发展趋势来看，已呈现出供给主体多 元化、供给方式多样化的现象。在我国，随着改革开放政策的实施，“尽管国家 仍然控制着大部分公共服务的生产和提供，但已经开始在某些领域引入市场机制， 吸引多种市场主体参与公共服务的供给”。[4]实际上，目前我国包括公共部门(政 府)、私人部门(民营企业)、社会组织(民办非企业组织)等提供公共服务已成为公 共服务供给的现实状况。

从宪法及相关法律法规的表述来看，事业单位是政府举办的提供公共 服务的组织，是履行国家(政府)事业职能的组织，事业单位是中国特有的政府提 供公共服务的一种组织形式。换句话说，事业单位是颇具中国特色的概念。事业 单位存在的前提是某些公共服务必须由政府提供，而政府提供公共服务必须通过 举办事业单位来完成(一)事业单位存在的前提 ⒈事业单位能够实现政府的公共服务职能。事业单位改革实际上涉及 到国家(政府)的职能界限，“转轨国家的改革则涉及到从根本上重新界定国家的职 能边界”。[5]“事业单位体制改革的首要前提就是合理定位政府在公共服务中的角 色”，[6]需要解决的问题是在市场经济体制下，提供哪些公共服务是政府的职责。

笔者认为，只有存在市场不能提供或公共服务供给市场失灵的情况，政府的干预 才成为必要，市场不能或市场失灵既是政府干预的理由也是政府干预的边界。

⒉事业单位是政府履行公共服务职能的组织形式。这既涉及到事业单 位存在的必要性，更重要的是涉及当下事业单位分类改革中的关键问题，即事业 单位范围的确定。需要政府提供的公共服务，政府可以通过付费、监管、直接提 供等方式实现公共服务职能，也可以设立公用企业或鼓励民间组织志愿提供。

(二)政府提供公共服务的形式目前，政府主要通过举办事业单位的形式提供公共服务：
⒈政府存在的合法性之一在于：基于公民平等的生存和发展权，为每 一位公民提供普惠制公共服务，如最低生活支持、基础教育、基本医疗保障等。

行政的首要目的在于实现社会公平，与市场机制追求效率、市场主体追求利润最 大化的价值诉求是冲突的。因此，在任何国家，都有一些基本公共服务不能或不 宜由市场主体和市场机制提供而需借助政府组织与国家机制。

⒉公共服务领域存在市场失灵需要政府干预。某些公共服务的提供因 不能迎合市场主体的逐利动机，市场主体不愿提供或不能持续提供。如各地虽有 民办学校，但由于民办学校从投资回报的角度出发不得不考虑办学规模。①如湖 南省在各级政府撤点并校的政策支持下，某些村镇小学被撤销归并，导致学生上 学远、交通费用上升以及存在安全等问题;还有一些民办学校对尚处于义务教育 阶段的学生进行管理时，从升学率以及方便管理出发，将违规学生开除了事;也 有不少民办养老机构因为不能营利而关停，不能持续提供公共服务。

⒊我国目前的民间社会组织力量弱小，还不能大规模承接政府的公共 服务职能。比如我国民办教育虽已有20多年的发展历程，但目前提供的教育服务 在国民教育中只占少数。据统计，2012年全国民办高中学校数量只占全国高中学 校总数的17.6%，学生数量则只占9.5%;民办小学数量则为2.3%，学生人数比例为 6.2%。[7]2013年医疗卫生发展统计数据显示，民营医院只占全国医院总数的约 10%。

[8]目前，民间社会组织提供的公共服务仅作为政府公共服务的有益 补充，更多的是为满足公众的个性化需求而存在。

⒋由于公共服务中的专业技术问题，或出于效率，或出于保持文化精 神自由的考虑，需要在政府机构以外设立具有独立法律地位的组织，以“避免一 般行政上的官僚主义习气、僵化手续和保持一定程度的精神自由。” [9]此外，市场经济体制确立以后，国家出于限制政府规模的考虑而 举办事业单位，目前有不少事业单位就是在政府精简的背景下设立的，虽然设立 的初衷并不是为了提供公共服务，但这一现实问题也是事业单位改革必须考虑的。

综上，出于提供必要的公共服务之考虑，我国现阶段事业单位这一组 织形式的存在是必要的，也因事业单位具有与其他公共服务供给组织的不同特点，使得事业单位在目前具有不可替代性。

三、公共服务供给体制中事业单位的定位 如前文所述，事业单位是在政府机构之外设立的履行政府服务职能的 组织，从组织形式和运行机制来看，属于政府组织与国家机制，[10]但又不完全 对应国家机制。

(一)事业单位是履行公共服务职能的社会组织，区别于行政机构 “事业单位是政府职能扩张和‘技术性行政分权’的产物，是政府履行社 会职能的一种有效制度安排。”[11]随着给付行政的发展，政府社会职能的主要内 容之一是向社会提供公共服务，尤其是在我国服务型政府建设实践中，政府在经 济领域的职能有所收缩，而社会服务职能呈现扩张的趋势，这部分职能主要由事 业单位来履行。

如前文所述，举办事业单位主要基于考虑公共服务的专业技术性、政 府规模控制以及行政官僚制的弊端，如缺乏服务意识，缺乏改善服务、提高效率 的动力和压力机制等。此外，需要考虑公共服务供给中强调服务提供者积极、灵 活回应社会公众的需求，强调与服务对象之间的平等关系，不同于行政管理、行 政执法的单方性和强制性，需遵循不同的规则。

因此，赋予事业单位独立于政府机构之外的法律地位是必要的。事业 单位管理体制也因此应当不同于行政机构的官僚科层体制，根源于官僚科层体制 的行政机构官僚习气也应得到遏制。事业单位是专业技术人才集中的地方，对专 业技术人员的管理应不同于公务员管理。

(二)事业单位是提供公益服务的非营利组织，区别于公用企业等营利 组织 “公益”，是指有关社会公众的福祉和利益。社会公益组织，则是指那 些非政府的、不把利润最大化当作首要目标，且以社会公益事业为主要追求目标 的社会组织。公益的核心是非营利性，这是相对营利性市场主体而言的。事业单 位的公益性主要体现在事业单位的设立不以营利为直接目的，事业单位提供公共 服务不以市场供求关系变化来定价，其资源配置来源于国家或公益捐赠等方面。

事业单位的工作成果往往表现为教育、科技、文化娱乐、敬老扶幼、伤残扶助、医疗卫生等公益服务。事业单位的绩效考核标准主要不是经济指标， 而是包括服务对象满意度在内的较为复杂的社会效益指标。需要指出的是：第一， 事业单位的公益性并不意味着一切公共服务都是免费的，也不表明事业单位不盈 利;第二，事业单位的公益性不意味着提供公共服务可以不计成本，不需要进行 成本效益考核。

“公益事业体制的本质是国家事业体制，即以公共权力为基础实现的 国家事业职能以及其组织实施的制度和机制的总称，通过公益事业组织来具体实 现。”[12]因此，一方面，事业单位提供公共服务的资源获取渠道主要来自于政府 的财政拨款，强调政府职责。

上个世纪90年代的事业单位改革源于财政困难而采取的“甩包袱”做 法，在客观上促使甚至放纵事业单位逐利、营利，偏离了公益属性，致使上学贵、 因病致贫等一系列问题由此而产生。另一方面，政府需要加强监管职责，以确保 事业单位的公益性。

此外，需要解决的问题还包括：如何避免政府配置资源的弊端，如不 计效率、权力寻租、社会公平丧失及“锦上添花式”配置资源等行政权力滥用现象;
能否引入竞争机制以防止因公共服务垄断供给滋生的服务态度蛮横和服务低效， 以及在引入竞争机制时防止事业单位的逐利倾向等等。这方面需要有关公共财政 法和事业组织法的约束，事关公共权力的行使和公共资源的配置，宜纳入行政法 治轨道。

(三)事业单位是履行政府公共服务职能的行政组织，区别于提供公共 服务的民间组织 “从理论上说，事业单位承担的职能是政府职能，政府为履行向社会 提供公共服务的职能，依据技术分权原则将直接提供公共服务的活动转移到国家 举办的事业单位，由其按照专业化的原则相对独立地组织事业服务与产品的提 供。”[13]近年来，随着基本公共服务领域民营资本的进入，民间组织的兴起，在 一定程度上满足了部分社会公共需求。

但目前我国社会组织力量弱小，还不能大规模地承接政府转移的社会 服务职能，事业单位仍然是政府向社会提供公共服务的主渠道。同为提供公共服 务的社会组织，事业单位属于公共服务的体制内供给组织形式，其运行遵循国家 机制，即政府配置资源;民间组织则属于公共服务的社会化供给组织形式，遵循社会机制。政府对事业单位和民间组织的管理是不同的。

对事业单位，政府负有财政责任，兼有对这些组织的人事、财务、国 有资产等监管责任;而民间组织更强调其民间性、志愿性、独立性，对志愿组织 而言，政府没有直接的财政责任，更多地是积极引导、鼓励、规范其提供公共服 务。

四、重构我国事业单位体制的建议 我国的事业单位体制产生于计划经济时期，事业单位改革与经济体制 改革几乎同步开展，但成就并不显著，重要原因之一要归结到政府建设，归结到 中国行政法治的状况。目前事业单位体制中存在的诸多问题，如政府转型不到位、 政府与事业单位之间的关系没有理顺、行政法治意识欠缺等等，都与政府对事业 单位的管理体制密切相关。“ 政府转型不到位是事业单位改革难以全面推进的主要因素。”[14]事业 单位改革的实质是国家事业体制的改革，重构事业单位体制涉及两个关键问题：
一是区分政府、市场、社会在公共服务供给体制中的作用;二是在公共服务供给 的行政体制内明确政府与事业单位的法律地位，理顺政事关系。既然事业单位存 在的必要性之一是为克服因公共服务供给中的官僚主义习气、僵化体制而导致的 效率低下，而目前我国事业单位的行政化现象又十分严重，因此，事业单位去行 政化就成为理顺政事关系的首要任务。

(一)事业单位去行政化 事业单位行政化的主要表现是政府对事业单位的管理行政化。行政级 别既决定了事业单位在资源配置方面的待遇，影响了事业单位的现实利益，也使 得等级森严的“官本位”文化侵蚀了专业技术机构和专业技术人员的精神自由，严 重影响了公共服务供给的效率，进而吞蚀了社会公平。

因此， 去行政化首先要取消事业单位的行政级别，这也是党的十八 大提出的事业单位改革的主要内容之一。更为关键的是要改变按照行政级别配置 资源的做法，减少行政权力配置资源的随意性，以及构建事业单位内部治理结构 以取代现行的行政化管理体制。

事业单位去行政化应包括以下几个方面：一是改变事业单位附属于政 府机构的现状，赋予事业单位独立的地位，这也是由公共服务的服务本质所决定的。为保证服务的有效性，应强调事业单位的服务意识和积极回应公众需求的特 点，让直接面对服务对象的事业单位有更大的自主性和灵活性，以应对公众十分 复杂且不断变化的服务需求。

二是赋予事业单位内部事务的自治权，避免主管行政机关对事业单位 技术事务以及微观事务的直接干预。三是完善事业单位内部治理结构，减少事业 单位内部行政管理对学术或技术的压制。事业单位去行政化的目的是改变目前事 业单位的行政附属状况，重构政府与事业单位的关系。

(二)重构政府与事业单位之间的关系 ⒈公共服务供给体制中的合作伙伴关系。政府是事业单位的出资人、 设立人，这里强调的是政府作为事业单位举办者的财政保障责任和国有资产管理 者的责任。政府应根据财政状况出资设立、举办各种事业单位以满足公众对公共 服务的需求。政府是公共服务的规划者、决策者，承担财政保障责任以及对所投 入的国有资产进行管理;事业单位则是规划和决策的执行者，直接面向公众提供 公共服务。

因此，在公共服务供给体制中，事业单位与政府是一种合作伙伴关系， 而不是目前的事业单位属于政府或其职能部门的属性关系。应解除政府与事业单 位的属性关系，赋予事业单位独立的公共服务主体资格。即政府作为公共服务供 给体制中的决策主体和投资主体，事业单位作为公共服务的执行主体而不是行政 体制的附属，政府与事业单位分离，各自独立，同时亦存在分工合作关系。

⒉公共服务体制中的监管与被监管关系。事业单位是政府设立的提供 公共服务的公益性组织，从确保公共服务质量与效率、维护公共利益以及国有资 产管理等角度出发，政府对事业单位应负有管理责任。那么，在事业单位去行政 化后，政府如何管理事业单位笔者认为，确立政府是事业单位的监管者，强化其 对公共服务供给的监管较为妥当，这也是公共服务供给体制中政府最重要的工作 内容之一。

这种监管包括公共服务的规划、服务质量标准及其价格的制定、公共 服务绩效评估等。监管的目的在于确保事业单位不偏离公益属性以及公共服务供 给的质量和效率。需要指出的是政府对事业单位的监管，是指在解除政府与事业 单位的属性关系以后对所有事业单位一视同仁的监管，这种监管不是基于行政隶 属关系，而是针对所有提供公共服务的事业单位，其中公共服务规划、服务质量标准及其价格的制定还涉及提供公共服务的民间组织。

因此，从公共服务监管制度来看，政府与事业单位之间是一种管理与 被管理的行政法律关系，应由相关行政法确认各自的权利、义务以及职责、范围， 由相关行政法予以调整，以减少管理的随意性，防止政府或其主管部门权力滥用。

五、有关事业单位改革的立法建议 从行政法治视角来看，事业单位改革涉及的问题应包括：第一，在市 场经济体制下，依法建构现代事业体制，界定政府、社会、市场在公共服务供给 体制中的职责、地位，即政府公共服务职能法定。第二，重构政府与事业单位之 间的行政法律关系，促进政事关系法治化。

第三，依据公法设立事业法人即公法人制度。第四，依法建构事业单 位内部治理结构。为此，需要加强以下几个方面的立法：一是有关事业单位设立 的依据。事业单位是政府为公共行政目的而设立，作为公法主体，其设立依据包 括宪法、组织法或其他相关行政实体法。二是有关事业法人制度。

事业单位的主体是事业法人，作为公法主体，事业单位的权利、义务 应由公法规定。1986年的《民法通则》中有事业法人的分类，但有学者认为“事 业单位是公权力的产物，不宜确定为民法上的法人”。

[15]笔者认为，事业单位在从事民事活动的情况下作为民法法人并无 不妥，但更倾向于以下学者的观点：“事业单位是相对独立承担公共服务职能的 公共机构，对于事业单位的法律规制主要是一个行政法问题”，[16]以及“事业单 位要回归公益属性，首先必须回归公法属性”。

[17]三是规范事业单位提供公共服务。可以制定统一的《公共事业法》 或《公共服务法》，或修订现有单行的行业法律规范，规范事业单位提供公共服 务。四是加强政府对事业单位的监管，包括财务监管、税收优惠、绩效考核等。

需要特别指出：一是服务型政府建设应当纳入行政法治轨道，事业单位改革也要 改变政策依赖的路径，体制机制创新不能以突破甚至牺牲法治为代价。二是从行 政法治实践来看，服务型政府的行政应该主要体现在行政执法层面，有关公共服 务的立法事关社会公共资源的配置以及事业单位的法律地位，应当主要通过民意 机构来立法而不是行政立法。

如果由行政机关主导事业单位的立法，有关事业单位的立法被视为行政领域的事务，势必会带来行政立法无法超脱的自身利益倾向从而加剧事业单位 泛行政化现象，以及因行政立法位阶低而产生的权威性不够的问题。

作者：何峥嵘 来源：行政与法 2015年1期