_略论党的制度建设

党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，是在新的历史时期指导我们搞好党的建设的纲领性文件。《决定》指出：在党的建设尤其是坚持和健全民主集中制问题上要特别注重制度建设，要以完备的制度保障党内民主，维护中央权威，保证全党在重大问题上的统一行动。《决定》中关于制度建设的一系列论述讲得很深刻，很有针对性，需要我们在学习中深入领会，在实践中认真贯彻。

一、制度建设是党建设的重要组成部分党的建设，是一个内涵十分丰富的完整体系。它不仅包括思想建设、组织建设、作风建设，而且还包括理论建设、政治建设以及制度建设。这几个方面的建设，紧密联系，互相促进，是一个有机的整体。其中，制度建设渗透于党的建设的各个方面，而且带有根本性、全局性、稳定性和长期性。

党的十一届三中全会以来，各级党组织在政治建设、理论建设、思想建设以及组织建设和作风建设中，采取了许多行之有效的措施，取得了明显的成效。但由于认识等多方面的原因，在制度建设方面还抓得不够，显得比较薄弱，不适应深化改革和发展社会主义市场经济的需要。突出地表现在两个方面：一是我们虽然有了《党章》和《党内政治生活若干准则》等党规党法作为党的建设的总体原则和基本规定，但长期以来一直缺乏一些与之配套实施的制度和规范，因而在实际工作中常常出现一些主观随意性，影响了党规党法的正确贯彻实施。二是缺乏一些可操作的具体的规章制度，如在贯彻执行民主集中制、加强党的纪律、保障党员民主权力等方面在具体制度上还有不少空白，在工作中虽有规章可循，但其伸缩性较大，容易产生认识上的偏差，致使我们在一些党建问题上摇摆不定，工作形不成规范。这些问题，都不同程度影响和制约了党的建设。

当前，我们党正肩负着领导和团结全国各族人民建设有中国特色社会主义的历史重任。面对新的形势，必须不断加强党的自身建设，不断增强凝聚力和战斗力。而加强制度建设，对于新形势下搞好党的建设进而提高党的领导水平和执政水平，显得更为必要、更为迫切。从党的历史来看，党在漫长的革命斗争和社会主义建设中，在党的建设方面积累了许多好的做法、经验，并且成为我们党的优良传统和优良作风的重要组成部分。一般说来，优良传统和优良作风是一种无形的力量，靠影响和言传身教去传播。真正要使一种好的思想作风继承和发扬光大，就应用制度的形式固定下来，变无形为有形，使之成为稳定的因素，以更好地继承的发扬。再从我们今天改革开放和现代化建设的具体实际来看，我们党一方面在领导全国各族人民大力发展社会主义市场经济，另一方面也在积极倡导和推动社会主义民主法制建设。现在，民主法制建设步伐不断加快，经济生活和社会生活正在逐步走向法制化。这种趋势给我们党的建设特别是制度建设提出了新的更高的要求。不能设想，一方面社会生活的各个领域随着市场经济的发展在逐步走向法制化，另一方面在党内、党的自身建设却缺乏必要的完备的法规制度。这种状况长此下去，怎么可能把我们党建设好，怎么能使党肩负起历史的重任，经受住时代的考验呢？因此，党的建设的历史经验和现代化建设的现实任务，都迫切要求党的建设必须走制度化、规范化、科学化的路子，都迫切要求我们切实把制度建设作为党的建设的一个重要和突出的环节，下大力气抓紧抓好。

二、制度建设是保证党的建设各项任务顺利实现的根本保障

在我们党的历史上，老一辈无产阶级革命家都十分重视在搞好党的政治、理论、思想建设以及组织、作风建设的同时，加强制度建设。毛泽东无论是在革命战争年代，还是在社会主义革命和建设时期，都一直反复强调要坚持和健全党的民主集中制，并在这方面给我们留下了许多宝贵的理论财富。邓小平同志作为党的第二代领导集体的核心，对搞好制度建设的重要性，做了许多精辟论述。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》这篇重要文献中明确指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”小平同志还进一步指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”这里，小平同志是把制度建设作为一项关系到党和国家前途命运的长远战略问题来认识和对待的。

乌鲁木齐市委在加强党的自身建设中也常常深刻体会到，加强党的制度建设对于保证党的路线、方针、政策的正确贯彻执行，对于实现决策的民主化、科学化，对于充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、创造性的重要作用。比如，我们经常感到，中央很多方针、政策确实很好、很得人心，为什么在一些地方和单位不是得不到全面贯彻落实，就是“歪嘴和尚”念歪了“经”？为什么我们多年造成的种种损失又屡见不鲜？为什么我们党在

搞好党的建设，重在制度建设。而制度建设的完善与否，已成为衡量一个政党自身建设是否成熟的重要标志。这是因为在党的各项建设中，制度建设具有一些特殊的重要作用。第一，制度建设具有根本性和全局性。如党的建设中所形成的好作风、好经验和优良传统，一旦经过总结概括，形成了具体的制度，就具有了普遍适用性和强制性，它对每个党员和党员干部来讲就是法规性的，具有较强的约束力，党内任何人都不能随意违背，否则就要受到，党纪的处罚。第二，制度建设具有稳定性。党的各项制度都必须经过一定的程序和相应的权力机关审议批准，才能制定、颁布和修改、废止，在没有修改和废除之前，原有的制度及其条文不失去法规效用。它不会因为领导者的更迭而废止，也不会因为领导者看法的改变而改变。第三，制度建设还具有长期性和连续性。制度能够把一定时期党内政治生活中好的经验和传统以规范的形式确立下来，用以指导和规范一个时期党内的建设和党内政治生活，使后人有所继承，有所遵循。第四，制度建设具有保证制度实施的保障性。制度不仅有明确的规范，还应有使制度实现的约束保障机制，否则只能成为“写在纸上，贴在墙上”的条文，起不到任何作用。

作为党的制度建设，它既渗透于党的政治、理论、思想建设和组织、作风建设的各个方面，同时又是一个具有相对独立性的体系。从总体上看，制度建设可以分为这样几个层次：第一个层次是党的根本领导制度和组织制度，如党的民主集中制、党章所规定的“四个服从”等；第二个层次是党的基本组织制度，如党委制、党的组织设置制度等；第三个层次是体现根本领导制度和基本组织制度的一系列具体制度，如党委工作条例，议事规则、干部民主考评制度、奖惩制度等。在进行制度建设中，我们应根据这三个层次的不同特点，正确处理好继承与发展、坚持与改革、完善与创新的关系。

第一，对党的根本领导制度和组织制度必须全面地继承和毫不动摇地坚持。如民主集中制是党根本领导制度和组织制度，这是我们党的领导得以实现、党的团结得以巩固的重要基础，党的建设中的许多具体制度，都是民主集中制这个根本制度的具体体现。丢掉了这个根本制度，就丢掉了党的领导，丢掉了党的团结和统一。特别是当前，在发展社会主义市场经济的新形势下，会出现许多新情况、新问题，这就要求我们进一步加强党的组织性、纪律性，必须毫不含糊地坚持和贯彻执行党的民主集中制。党的十四届四中全会《决定》指出，党章规定的四个服从，最重要的是全党服从中央。这是坚持民主集中制的一个重大问题。否则，就会出现淡化和削弱党的领导，破坏中央的权威，就会对党领导的建设具有中国特色社会主义事业造成极大损害。

第二，对党的基本组织制度，如党的代表大会制、党的选举制度、党的组织设置制度、党内生活制度、党员教育和管理制度等，我们首先必须坚持，并随着形势的变化，要在坚持中不断地发展和完善。如党员的管理制度，基本的管理原则不能变，但具体的管理方式则应随着形势的发展而不断改进和完善。

第三，对党的建设中的许多具体制度，要根据形势和任务的需要，通过建章立制，不断进行改革和创新。如为了发展党内民主、切实保障广大党员的民主权利，我们需要制度和颁布党员权利保障条例；为了更好地坚持和完善集体领导和个人分工负责相结合的制度，我们需要在总结历史经验的基础上，制定各级党委的工作条例，进一步明确和规范党委会及其常委会的职责范围、议事规则、决策程序。这些具体制度不是一成不变的，要随着时代的发展、条件的变化而进行改革、创新，使之不断地适应新形势的要求。这些方面的制度建设是大量的、经常的，有些需要通过建章立制来填补；有些需要对现有制度进行改革、修订；有些需要在原有的基础上进行创新。这些工作，都是目前各级党委和组织部门可以着手开展的。

四、当前应着重抓好的几项制度建设

搞好党的建设中的制度建设，必须以邓小平同志建设有中国特色社会主义理论为指导，全面贯彻落实十四届四中全会《决定》，把继承和发扬优良传统与改革与创新结合起来，注意总结新鲜经验，突出重点，在建章立制上狠下功夫。结合乌鲁木齐市委的建设实际，当前的制度建设上应着重抓好以下几个方面：

（一）进一步健全各级领导班子的学习制度，不断提高各级领导干部的理论政策水平。领导班子成员要紧密结合实际，经常学习马列主义、毛泽东思想和邓小平建设有中国特色社会主义理论，学习党的路线方针政策，学习时事政治和现代科技知识，这是提高领导水平最根本的措施之一。近年来，乌鲁木齐市委反复要求全市各级领导班子加强学习，特别是坚持好中心组学习制度。市委中心组多年来一直坚持学习，从未间断，取得了较好的成效。但在个别班子和部分领导干部中，把学习当作“软任务”，重事务、轻学习的现象还比较突出。因此，必须采取措施，进一步健全各级领导班子的理论学习制度。一是首先健全和完善中心组学习制度，切实把学习落到实处；二是坚持和完善领导干部培训制度，党政领导干部在任期内都要按照规定参加理论培训；三是建立党政领导干部自学制度，在一定时期内规定领导干部自学书目，并定期检查通报；四是选拔干部要注重理论水平的考察，把领导干部平时学习理论的情况和运用理论指导实践所取得的成绩，作为选拔任用的重要条件。

（二）进一步健全民主生活制度，强化监督，不断提高领导干部自省自律的能力。健全民主生活会制度，是加强领导班子思想建设的重要途径，也是贯彻执行领导干部双重生活会制度，强化党内外监督机制的一项重要措施。近年来，乌鲁木齐市委领导班子认真坚持民主生活会制度，以高度负责的态度认真开好每次民主生活会。在生活会上，领导班子成员充分运用批评和自我批评的武器，开展积极的思想斗争。通过民主生活会，不仅增强了班子凝聚力，而且也提高了领导干部自省自律能力，大家感到心情舒畅，精神振奋。我们的体会是，要充分发挥民主生活会的实效，很重要的一条是要健全和坚持民主科学管理会的程序制度。一是会前要认真研究生活会所要解决的重点问题，并广泛征求各方面的意见，使生活会做到有的放矢；二是参加生活会的领导成员会前应认真学习有文文件、材料，同时，领导班子成员之间开展交流思想、交换意见，做到真诚坦率、思想见面，做好充分的思想准备；三是认真对照检查，切实开展批评，不回避矛盾，不和稀泥；四是根据生活会上提出的问题，制定整改措施，并以适当形式同群众见面，接受群众监督。

（三）进一步健全干部交换意见、谈心制度，不断增强领导班子的团结。领导班子成员之间经常开展谈心交心活动，是思想政治工作在领导班子建设中的一种特殊形式。通过这种形式，可以帮助班子成员及时认识工作中的成绩和问题，有助于发扬成绩，纠正错误进而增强班子的团结。近年来，我们不仅在市委、市政府领导班子成员之间深入开展谈心交心活动，收到了很好的效果。

（四）进一步健全和大力推行干部交流制度。干部交流是一项重要的干部管理任用制度，是当前干部人事改革的重要组成部分，也是培养锻炼干部的重要方式。推行干部交流制度，一是可以增强领导班子的整体功能，使领导班子成员之间达到德、识、才、学诸方面的互补，从而实现最佳领导整体功能的发挥。二是可以克服干部的部门局限性，防止干部成为部门所有制的倾向。通过干部交流，使干部在多个部门、单位、地区得到锻炼，进而培养干部识大体顾大局的全局观点。三是为培养德才兼备的领导者创造较好的外部环境，使干部摆脱各种复杂关系的困扰，推进干部的廉政建设。

（五）进一步健全坚持民主集中制的具体制度，努力实现决策的民主化、科学化。近几年来，乌鲁木齐市委在贯彻执行民族集中制过程中，制定了一些具体制度，收到了一定的效果。但总的来看，这方面的工作还有很多不足之处。因此，按照十四届四中全会的《决定》精神，当前我们在贯彻执行民主集中制过程中，应重点建立和健全四个方面的具体制度：一是建立和健全党委工作制度，对党委会及其常委会的职权、议事内容、工作范围、决策程序、表决方式、督促检查等应作出明确和具体规定，对原有的一些方法或规定，要根据新形势的要求进行修订、补充和完善。二是建立健全常委会制度、全委会制度，坚持常委会定期向全委会报告工作的制度，充分发挥党委委员的作用，切实把党的集体领导制度落到实处。三是建立健全党委领导经济工作的制度，对党在市场经济条件下领导经济建设的职责和任务，要作出明确的规定，切实坚持党对经济工作的领导，确保党在涉及全局利益的重大问题上进行有效的决策。四是进一步健全和完善民主协商制度，凡属重大问题，应征求人大、政协以及民主党派的意见，征求离退休干部和有关专家的意见；涉及国计民生的大事还要在更大的范围内进行讨论，广泛征求社会各界的意见，使党委的重大决策建立在广泛的群众基础之上，逐步实现决策的民主化、科学化。