农村村干部职权 明确政府职权改进农村教育服务

明确政府职权改进农村教育服务

一、中央政府与农村教育服务 中央政府为公共服务提供全国性政策设定目标，并且通 过直接或间接的措施来决定公共服务提供中其他关键利益 相关者的职能及相互关系。中央政府与地方政府有着直接的 问责关系，而且建立了服务提供者和民众在农村教育服务提 供中应履行的职责的管理框架。

（一）农村教育服务提供的框架 为了执行全国性政策，我国建立了一个广泛的权力和职 责的授权制度。中央政府授权给省级政府，省级政府授权给 地市政府，这样依此按等级向下授权。如果能够对下级政府 的绩效进行有效的管理，这种分权制的行政管理对于提供高 效的服务是优势，但是，目前中央和省级政府、省和地方政 府，地方政府和服务提供者、服务提供者和公民这四个关键 的利益相关者之间的管理关系非常薄弱。中央政府在制定国家发展计划上起着关键作用。为了完成全国的发展计划和保 证服务提供的一致性，中央政府为农村教育服务的提供制定 了政策框架，并为农村教育服务项目设定最低服务标准，如 普及九年义务教育。我国政府的行政结构高度分权，将权力 和职责广泛地授予不同级别的政府。这个庞大的授权系统由 中央机关来管理，但中央机构设置非常小，其核心部门只有 约有5万公务员，他们处于拥有超过3200万公共部门雇员的 金字塔机构的塔顶。中央政府向省级政府授权并布置任务， 依靠各省来完成全国性的指标，农村教育服务就是在这样的 情况下授予各县市区职责来进行管理的。

（二）农村教育服务的资金来源 尽管中央政府没有对大多数农村教育服务直接提供资 金，但它可以对资源的流动产生巨大的影响。中央政府主要 是通过法律或监管来要求地方政府为农村教育服务提供资 金，同时通过收入分配和向地方政府的转移支付来间接支付 农村教育服务。即如《义务教育法》第42条所规定：“国家 将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院 和地方各级人民政府依照规定予以保障。”地方政府可支配 的资源之一是地方税收。我国全部地方税收种类都由中央政 府指定，地方政府没有制定税率和税基的权力。1994年的分 税制改革将收入重新集中，地方收入占总收入的比例开始下 降，中央政府遂将自有收入的绝大部分通过转移支付提供给 地方政府，作为地方财政的一个来源。农村教育服务是中央政府转移支付中的主要对象之一，地方依靠中央政府的转移 支付来填补地方财政以及服务提供中的具体缺口。由于中央 政府的指令加上不断增加的转移支付，农村教育服务的预算 急剧上升。1998-2004年，对农村义务教育的全部预算拨款 从325亿增长到1326亿元，所占该阶段全部教育资金比重从 20世纪90年代中期不足53%增加到2004年的80%以上。对所有 教育的全部预算拨款从1998年的1340亿增加到2005年的近 4000亿元。而在增加的2630亿元中，仅有120亿元来自中央 政府，其余都是来自地方政府的预算。规定地方政府要增加 支出，并通过具体的农村教育服务项目来填补服务部门之间 的差距，这种方法还是存在一定局限性。尽管最近的两个五 年计划都将加强教育作为重点，但从1998年到2005年，中央 政府自己预算中对教育的投入占全部支出的比重却是逐年 下降的，从将近4%下降到不足3%。

二、地方政府与农村教育服务 地方县一级政府负担着农村发展和减贫的重任，这些工 作是建设社会主义新农村的关键。为了可以顺利执行这重要 的职责，强化县级政府的管理是加强农村服务的关键。

（一）农村教育服务的分配 以县为主的改革，加上农村税费改革，从2001年开始农 村基础教育的责任也从乡镇一级转移到县一级。还有许多职 能部门的“垂直化管理”正在进行中，将农村教育服务从乡 镇归到县级政府管理。自农村税费改革以来，乡镇和行政村开始大幅合并。尽管这些改革有助于减少农村教育经常性开 支，但在短期内却可能对服务的供给产生不利影响。县一级 政府对农村教育服务起着决定作用，主要负责制订计划和预 算，对学校的日常工作、校长的任命和评估、教师的聘任及 晋职进行监督，还有学校设施的维护和建设，监督义务教育 入学率目标是否达到等。当然，具体的实施执行，不同的地 区有不同的做法，取决于上一级政府如何对下一级政府进行 职能分配。在农村教育服务方面，地方政府可以根据自己的 收入能力来调整服务的供给。但随着“约束性”转移支付的 依赖程度的增加，农民对农村教育的投入的减少，将预算外 资源纳入预算，实施更加严格的提供农村教育服务的标准和 规定，这些都限制了县政府根据本地情况进行决策的能力。

（二）农村教育服务政策的执行 很长时间以来，中央政策难以在基层得到全面执行。最 近几年由于财政收入集中到中央政府，地方政府的财政开支 责任远远超过了其收入能力，也出现了人们对地方政府不可 能完成所有任务的认同。资金不足是许多县和乡镇执行中央 农村教育政策的巨大障碍。充足的财政收入是有效补助项目 的前提条件，但目前我国的大多数农村教育项目都没有达到 这个条件，中央转移支付所给的资金远低于农村教育服务项 目所需的费用。因此，地方都有强烈的增加收入的兴趣，而 且地方政府可以自由支配自有收入。由于税收结构过分重视 工业和商业，特别是自农业税取消后，要增加当地财政收入，就意味着政府应致力于促进有益于增长的基础设施建设，吸 引工商业到本地发展。完成中央提供农村教育服务的任务与 基础设施投资在共同争夺稀缺的财政资源，与自身利益的强 烈冲突导致地方执行中央政策的意愿降低。

三、农村教育服务提供者与公民 （一）农村教育服务提供者 农村教育服务提供者即学校，是中央农村教育政策和执 行之间的关键层级。教育是事业单位中最大的一块，它与政 府的联系也最紧密。40万所正规学校和10万个“教学点”为 1.43亿名1-9年级农村学生提供义务教育。除了少数独立管 理的村级学校以外，这些学校几乎都属于事业单位。但同时 发现，地方政府与农村教育服务提供者之间的管理关系存在 着缺陷，而造成这些缺陷的原因是职责分配不清、公共服务 的资金不足、事业单位缺乏财务公信力、绩效管理不严等。

缺乏竞争使这些情况变得更加恶化，造成的后果是农村地区 教育服务的匮乏。

（二）农村教育对象 农村教育服务属于一种公共服务，是以政府为主导的一 种行为，农村公民是该项服务的接受者。政府方面应该提供 相应的公共服务信息和对农村地区的教育服务情况进行调 查并及时反馈到农村居民当中，而且要引导农村公民积极监 督和评估农村教育服务工作，做到政务信息公开，广泛开展 不同方式、不同目的的公开磋商。目前，这种公民参与的评估和磋商是非常有限的。信息提供的城乡差别依旧巨大，对 农村教育服务的积极参与和评估还处于萌芽阶段。村民的教 育观念不到位，地方政府和服务提供者对此也缺乏兴趣。

四、建议 （一）简化目标，明确各级政府责任 中央政府应该利用不断增加的财政能力加强农村教育 服务，中央制定的目标应该采取绩效成果形式。各级政府要 承担更多的财政责任。明确每一级政府的责任并将其规范化， 是各级政府之间稳固管理关系的前提条件之一。为了让地方 政府能够履行分配给它们的责任，必须确保提供适当的资金， 这可以通过地方的自有收入和改善转移支付来完成。中央可 以让地方政府掌握更多的税收，或者在税率方面赋予地方一 定的自主权，并允许它们对所得税征收附加税。当然，赋予 更多的收入自主权并不能解决所有地方的问题，特别是中西 部的贫困地区。为了缩小还继续存在的地方财政差距，中央 还需要通过转移支付系统向地方提供更多的资金，以促进地 方教育服务平衡发展。

（二）建立全国范围的监督评估系统 首先，中央政府应该根据采集的信息制定成果绩效指标， 而信息采集应该改变目前以投入和产出为重点的做法。然后， 通过分享和协调各职能机构的数据，让公众了解这些数据， 使监督系统变得更加透明。最后，通过数据报告和定期系统 评估（最好由第三方进行）来监督政策干预。总之，我国农村教育服务的提供系统正处于转型期，农 村地区对教育服务的需求正在迅速变化。进一步加强教育服 务提供系统，政府有很多机遇，也面临巨大挑战。当务之急 是协调好各方利益相关者，改善农村教育服务水平。