大陆架制度 [二百海里外大陆架开发的收益缴付制度探讨]

二百海里外大陆架开发的收益缴付制度探讨

( 一) 收益缴付制度不是税收制度 税收是国家或其他公法团体为财政收入或其他附带目的，对满足法定构成 要件的人强制课予的无对价金钱给付义务。单从外观上来看，收益缴付制度与税 收具有相同之处: 都表现为一种由符合条件的缴费主体上缴一部分款项给某一 特定机关的无对价给付义务。然而，二者的差别也显而易见。首先，税收紧密地 依附于国家主权，税收征收行为是行使国家主权的表现，在国际法上，税权就是 税收管辖权，它被公认为国家主权的重要组成部分而在国际社会中，不存在高于 国家主权的公共权力，作为国际组织的管理局并不对负有缴付义务的沿海国享有 主权，更谈不上税收管辖权。其次，在税法上，国家身兼税收执行者、支配者与 受益者三重角色;
反观公约，它既没有赋予管理局强制执行第82 条收益缴付制 度的权力，也不允许管理局自行决策如何使用所缴付的收益( 管理局应当将收益 分配给缔约国) ，更没有把它列为这项费用的受益人( 受益人是各缔约国) 。可 见，公约第82条的收益缴付制度不是一项税收制度，它不能被包含在税法乃至国 际税法的体系内。告中将第82 条的收益缴付制度界定为国际性特许使用费 ( international royalty) ，却没有这一绝无仅有的概念作出任何解释，笔者认为这 是非常不严谨的。

二、收益缴付制度的内容及其解释 公约对第82 条收益缴付制度的义务履行方式、费用计算、豁免条件、管 理局职权等问题都做了笼统的规定，但其中很多用语及表述都存在潜在的争议， 这就需要通过条约法规则对其进行系统的解释，使这一制度真正具有可操作性。

《维也纳条约法公约》第三节对条约解释的一般规则作了详细的规定，其中第31 条第1 款开宗明义地指出: 条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗 旨所具有之通常意义，善意解释之。其中上下文包含了连同弁言及附件在内之约 文。可见，在善意解释的基础上，条约解释一方面要联系上下文，把条约视为一 个整体，另一方面也要注重对条约目的和宗旨的发掘。第32条接着对解释的补充资料作了规定，条约之准备工作及缔约之情况被包含在内。就海洋法公约第82 条 收益缴付制度的解释而言，联系海洋法公约的序言和全部条文显得尤为重要，同 时也要结合第82 条协商过程中的准备资料、谈判记录等相关情况。首先，公约 的序言点明了公约总的目的和宗旨，其中海洋资源的公平而有效的利用、发展中 国家的特殊利益和需要等语句能对第82 条的解释起到重要的指导作用。其次， 作为一揽子交易( package deal) 而出台的海洋法公约，其全部条款之间存在的密 切联系是不言而喻的。例如，公约第300 条写道: 缔约国应诚意履行根据本公约 承担的义务并应以不致构成滥用权利的方式，行使本公约所承认的权利、管辖权 和自由。本条适用于缔约国履行公约义务的所有情况，收益缴付义务的履行当然 也必须遵守诚信原则和不得滥用权利原则。鉴于第82 条的模糊性，这些原则在 该条解释中的作用也随之凸显。最后，公约的缔约情况也是不可忽视的补充资料， 因为词语的使用在另一些场合也有背离自然意义的情况，这时候就有必要求助补 充资料。

( 一) 管理局的职权和作用 收益缴付制度的主要权利义务关系发生在沿海国与管理局之间，管理局在 收益缴付制度中发挥着独特的作用。公约第82 条第4 款是收益缴付制度中唯一 涉及管理局的条款，它指出费用或实物应通过管理局缴付。一些代表团曾在2002 年的国际海底管理局大会上提出，第82 条为管理局规定的职责严格限于第82 条 第4 款列出的职能。按照这种观点，由于第4 款没有任何授予管理局职权的表述， 那么管理局在收益缴付制度中的职能只能是消极被动的。笔者认为，这种观点显 然是站不住脚的。公约第157 条第2 款规定: 管理局应具有本公约明示授予的权 力和职务。而在规定管理局机构职权的第160 条第2 款第f 项与第162 条第2 款 第o 项中，都授予了管理局处理与第82 条有关事务的职权。由此可见，管理局 在第82 条收益缴付制度下职能的认定应当在整个公约框架内讨论，没有理由局 限在第82 条本身。结合公约第160 条第2 款第f 项与第162 条第2 款第o 项的 条文来看，管理局理事会具有向大会建议依据第82 条所缴的费用和实物的规则、 规章和程序的职权，而大会有权对这些建议进行审议，决定是否核准。

也就是说，管理局具有制定与第82 条之执行有关的实施细则的权力。至 于实施细则可能包含什么内容，则潜藏着巨大的争议。有人认为，管理局将需要 核实向其递交的生产数字的方法。奥尔多教授分析道，管理局将需要被告知扩展 大陆架上符合条件的活动的种类( nature) 和规模，但是宽大陆架国家在这点上并 没有明确的通知义务。另外，管理局监控扩展大陆架上的活动，或甚至更深层面上，审计产品以确保或证实费用或实物的完整范围也没有明确的授权。笔者认为， 对待这个问题必须谨慎，实施细则本质上是公约授权管理局创设的一个次级规范， 因此实施细则中所包含的权力必须能与公约的解释相一致。例如奥尔多教授所举 的知情权，由于公约只规定不要求缔约国在履行义务时提供如经泄露即违反该国 基本安全利益的情报，那么可见公约不禁止为管理局执行第82 条职务所必须、 要求沿海国披露不违反该国国家安全的生产种类和规模的行为;
再如审计权，公 约第162 条第2 款第p 项赋予了管理局理事会审核向( to) 其缴付的款项的权力， 而公约第82 条第4 款的用语是通过( through) 管理局缴付而非向( to) ，那么一 个相反解释就是公约未授权管理局审核依据第82 条所缴的费用和实物。

本文篇幅有限，无法将管理局可能在实施细则中规定的职权一一列举并分 析，但无论如何，第82 条实施细则除包含公约明示授予的权力外( 如公平分享 收益的权力) ，其它的内容也应满足不超出公约解释框架的标准，否则实施细则 就会成为管理局在公约之外任意扩展权力的温床。公约第82 条第4 款使用了通 过一词，这就表明管理局扮演着沿海国与各缔约国的中间人角色。管理局不得到 沿海国特许使用费的好处，而仅仅是对它进行收集和分配的实体，从而构成了沟 通收益缴付制度与收益分享制度的桥梁。但是需要注意的是，此处管理局的地位 并不像一些观点认为的那样，可以界定为一种受托人( trustee) 。受托人是信托法 上的概念，是指由委托人那里取得财产权，以该财产权名义上的所有人的身份， 按照信托文件规定的目的，为受益人的利益管理和处分信托财产的人。《国际海 底管理局财务条例》第5 条建立起多种管理局管控的基金，包含一般行政基金、 周转基金、信托基金等，但第7 条又明确将管理局依据公约第82 条接收的费用 归入杂项收入( miscellaneous income) ，进而计入一般行政基金，而非信托基金。

可见，第82 条收益并不构成管理局的信托财产，收益缴付制度不被认为是一种 信托法律关系，所以管理局也就不享有信托法上受托人的权利。

三、收益缴付制度的争端解决 ( 一) 公约争端解决机制的不可适用性 任何制度都需要有相应的争端解决规则。公约的争端解决规则主要规定在 第十一部分第五节、第十五部分及附件六之中。公约的争端解决机制是用来解决 有关本公约的解释或适用的争端的。在收益缴付制度的运行过程中，可能发生沿 海国拒绝履行或无理由延迟履行义务，或管理局不作为、逾越职权或滥用权力的 情况，乃至上文提到的豁免标准争议等等，这些都应属于有关本公约的解释或适 用的争端。基于收益缴付制度的法律关系，沿海国并不负有直接向各缔约国缴付收益的义务，因此在此并不会产生国家之间关于收益缴付的争端，换言之，收益 缴付制度运行过程中产生的争端只可能是以沿海国作为一方、以管理局作为另一 方的争端。然而，公约并没有对收益缴付制度的争端解决提供可适用的规则。一 方面，公约第187 条将海底争端分庭的管辖权限制在了有关区域内活动的争端， 如前文所述，200 海里以外的大陆架开发与区域无关，这就排除了海底争端分庭 对有关第82 条的争端的管辖权。虽然管理局的大会或理事会仍可以依据公约191 条就收益缴付制度产生的争端请求海底争端分庭发表咨询意见，但无论如何，咨 询意见通常具有权威性但又没有正式的拘束力。

另一方面，以管理局作为争端方能否适用公约第十五部分争端解决程序也 成问题。第十五部分第一节的第285 条规定: 本节适用于依据第十一部分第五节 应按照本部分规定的程序解决的任何争端。缔约国以外的实体如为这种争端的一 方，本节比照适用。可见，公约并不禁止管理局这样的缔约国以外的实体适用第 十五部分第一节的程序，但前提是涉及的争端为依据第十一部分第五节应按照本 部分规定的程序解决的任何争端。追溯到公约第十一部分第五节，能够依据第188 条第1 款提交到国际海洋法法庭特别分庭和海底争端分庭专案分庭的争端被限 制在第一百八十七条( a) 项所指各缔约国间的争端，结合第187 条( a) 项的表述， 实际上就是指缔约国之间有关区域内活动的解释或适用的争端。可见，公约第285 条虽然允许缔约国以外的实体参与第十五部分第一节的适用，但是要求缔约国以 外的实体参与的争端是有关区域内活动的争端。因此，具体到收益缴付制度上， 以管理局作为一方、沿海国作为另一方的争端解决方式是无法适用公约第十五部 分第一节的。由于适用第十五部分第二节的前提条件之一是有关本公约的解释或 适用的任何争端，如已诉诸第一节而仍未得到解决，既然这种争端解决方式连第 一节都无法适用，那么当然也就无法适用第二节强制性争端解决程序了。

事实上，早在第三次联合国海洋法会议上，内陆国与地理不利国工作组就 考虑过沿海国可能违反缴付义务的问题。该工作组在文本中建议在这种情况下授 予管理局采取与其在公约授权下的职权和功能相一致的适当措施的权力，包括决 定何时构成一项对义务的违反，但是这项建议最终没能出现在公约的最终文本中， 这也证实了当有关收益缴付制度的争端发生时，公约并不倾向于让管理局在公约 框架内发挥太大的作用，导致沿海国与管理局很可能需要利用国际法允许的其它 方式解决这种争端。

结论 公约第82 条的收益缴付制度是一个独特性与复杂性并存的制度。一方面，它是公约中唯一一个对处于一国管辖内活动进行收费的制度，称得上是前所未有 的创新;
另一方面，理论定位的争议、概念用语的模糊和争端解决的困难都给该 制度的解释带来了很大的不确定性，从而增加了其在适用上的难度。从根源上来 说，收益缴付制度的这种独特性与复杂性又是宽大陆架沿海国与其它缔约国利益 妥协的产物。作为一种妥协，它选择为沿海国确立一项分享它从至少是开发200 海里以外矿物资源中所得收益的义务。

本文的研究表明，收益缴付制度是不同于以往国内法或国际法上有关收费 制度的新制度，它的主要特征认定、管理局在其中的地位、义务的履行与豁免等 问题在公约现有框架下尚能较好的得到解决，而它的争端解决可能更依赖于超出 公约的某些措施。目前，鉴于200 海里以外的大陆架尚未出现商业收益，因此对 收益缴付制度的研究更多的是学理上的探讨，其实施的有效性仍有待未来实践的 检验。但可以肯定的是，随着科学技术的进步，收益缴付制度的重要作用将日益 凸显。我国拥有广阔的200 海里以外的大陆架，其中蕴含了丰富的自然资源和经 济价值，因此应当尤其重视对第82 条收益缴付制度的研究。在最初的阶段就应 考虑第82 条的特许使用费义务，包括勘探许可证的授予，和甚至是国内特许使 用费的规划。如何依据第82 条制定符合国情的资源开采制度、是否需要向生产 企业收取额外费用以保证收益缴付的来源、如何与管理局协商处理潜在的争端等 等，这些问题应当成为下一阶段国内学界研究的重点课题，这是中国海洋法治建 设的必然要求。