中国老龄事业发展“十一五”规划纲要_

一、背景

（一）“十五”期间老龄事业的基本成就

《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》实施以来，我国的老龄事业取得了较快发展。养老保障体系逐步建立，相关政策陆续出台，企业离退休人员的基本生活得到保障；养老保险覆盖面不断扩大，基本养老金做到及时足额发放，水平不断提高，企业退休人员社会化管理服务工作进一步加强，企业离退休人员的基本生活得到保障；基本医疗保险制度在全国范围内基本建立，医疗救助制度开始探索试点；老年人的合法权益得到有效维护；老年人物质和精神文化生活日益丰富；老年福利、教育、文化、体育等事业有了较大发展，敬老、养老、助老的道德风尚进一步形成；省、地、县级老龄工作体制基本理顺；老龄工作有效开展；老龄领域的国际交流与合作不断扩大。为加快我国老龄事业的发展奠定了良好的基础。

（二）“十一五”期间人口老龄化的形势和问题

“十一五”期间，我国人口老龄化速度将进一步加快，到2010年，60岁以上老年人口将达到1.74亿，约占总人口的12.78％,年均增长537万人。和“十五”期间相比,我国人口老龄化具有增长速度加快、数量增大、高龄化更加显著、农村老龄问题突出、城乡和地区之间老龄化程度差异扩大等特点。老年人口对物质文化生活的需求同“十五”计划期间相比，更呈多样性，对社会供求的影响日益凸显。养老保障问题更加突出，劳动年龄人口对老年人赡养负担加重，社区照料服务需求迅速增加，解决老龄问题的社会压力显著加大，特别是我国第一次生育高峰的人口将陆续进入老年,他们的物质文化生活需求更趋多样化，对经济社会的全面协调发展带来的影响将会更加深刻。

（三）“十一五”期间是全面应对人口老龄化的重要战略机遇期

根据预测，从2030年到2050年的20年是我国人口老龄化发展速度最快的时期，国民经济和社会发展将面临前所未有的矛盾和压力。从现在开始，我国全面应对人口老龄化的战略准备期只有25年，时间非常紧迫，任务非常艰巨。“十一五”期间，我国老年抚养比会继续上升，但少儿抚养比将明显下降，总人口抚养比进入最低谷。这一时期既是我国发展重要战略机遇期，也是加快发展老龄事业，全面应对人口老龄化挑战最严峻时期到来的关键时期。我们必须未雨绸缪，抓住有利机遇，按照五个统筹的思想，协调处理好经济与社会、全局与局部、当前与长远等各个方面的关系，在大力促进经济发展的同时，坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，加快发展老龄事业，认真解决人口老龄化带来的各种矛盾和问题，提高老年人的生命生活质量，为平稳度过人口老龄化挑战最严峻时期打下坚实基础。

二、指导思想、总体目标和基本原则

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，落实科学发展观，深入贯彻“党政主导，社会参与，全民关怀”的老龄工作方针，从我国的基本国情出发，加快体制创新，制定应对人口老龄化的政策措施，努力完善社会保障制度，维护老年人的合法权益，充分发挥政府、社会、家庭和个人的作用，提高老年人的生活质量，按照“五个统筹”的要求，促进老龄事业和经济社会的协调发展。

（二）总体目标

到2010年，基本建立相对完善的老年政策法规体系，适应社会主义市场经济要求的城市老年社会保障体系，探索建立农村养老保障制度；建立健全适应家庭养老和社会养老相结合的为老服务体系，初步建立满足老年人特殊需求的老年用品市场，积极推进方便老年人生活的基础设施建设，健全与人口老龄化相适应的、高效规范的老龄工作体系，进一步营造“敬老、爱老、助老”和代际和谐的良好社会氛围，为实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所为、老有所学、老有所乐”的老龄工作目标创造更为有利的社会条件。

（三）基本原则

1、坚持科学发展观，促进老龄事业与社会经济协调发展。以人为本，按照“五个统筹”的要求，兼顾当前与长远，把解决当前老龄问题和应对人口老龄化挑战严峻期的战略准备结合起来，促进老龄事业与经济社会的协调发展。

2、坚持以满足老年人的物质文化生活需求为出发点，提高老年人生活质量。在巩固家庭养老，完善养老、医疗等社会保障制度的同时，重视和解决“五保”老人、“低保”老人、残疾老人、高龄老人、空巢老人和老年妇女等特殊老年人的问题，努力使老年人共享社会经济发展成果。

3、坚持国家、社会、家庭和个人相结合，走中国特色的为老服务之路。在鼓励家庭成员为老年人提供服务的同时，加快建立以居家养老为主、机构养老为辅的为老社会服务体系，完善服务功能，提高服务质量,满足老年人的服务需求。

4、坚持统筹规划，分类指导。充分考虑不同地区社会经济发展的差异，统筹兼顾，制定相应的政策措施，发挥地区优势，稳步推进城市老龄工作，切实加强农村老龄工作，因地制宜地推动老龄事业协调发展。

三、老年社会保障

老年人的社会保障是全社会共同的责任，各级党委、政府要采取有效措施，积极协调有关部门，健全、完善养老保险、医疗保险、社会救助、社区服务、住房保障、老年教育、法律援助等社会保障制度和措施，逐步扩大老年社会保障覆盖面，构筑社会保障安全网，逐步建立资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化，与我国经济发展水平以及各方面的承受能力相适应的老年社会保障体系。

（一）养老保障

在城市，要继续完善企业职工基本养老保险制度，以非公有制经济组织和城镇灵活就业人员为重点，依法扩大养老保险覆盖面，加强养老保险基金征缴工作，增加各级财政对养老保险基金的投入，建立可靠、稳定的资金筹措机制。进一步加强企业退休人员社会化管理服务工作。建立基本养老金正常调整机制，继续调整财政支出结构，确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，保证他们的基本生活。研究制定机关事业单位养老保险制度改革方案，加快事业单位养老保险制度改革步伐。落实城镇居民最低生活保障制度，并根据经济发展水平和财政承受能力合理确定、适时调整。

在农村，加强家庭成员养老和土地养老保障的基础作用。推行签订家庭赡养协议书，明确赡养责任，巩固家庭保障功能；加快完善农村计划生育家庭奖励扶助制度，在全国普遍推行；有条件的地区，积极探索建立农村最低生活保障制度、社会养老保险制度、集体养老津贴发放制度等，研究解决好城镇化过程中老年人的养老保障问题。

鼓励发展企业补充养老保险、商业养老保险，以满足老年人多层次的需求。引导老年人转变传统的养老观念，鼓励老年人积极参加养老储蓄，倡导个人储蓄养老。

（二）医疗保障

在城市，要进一步完善公费医疗管理制度，合理确定并适当扩大就诊医院，方便老年人就医。建立健全以社区卫生服务为基础的老年医疗保健服务体系，加强社区老年卫生工作，增加服务项目，改进服务措施，为老年人提供预防、医疗、护理和康复等多种服务。利用学校教育、岗位培训、继续教育等形式，加强基层全科医生和老年护理、康复队伍建设。重视老年期常见病、多发病的防治和康复研究，加强老年人疾病预防、保健知识教育，使老年健康教育普及率达到85%。

在农村，继续推进新型农村合作医疗制度建设，进一步扩大合作医疗试点范围。通过医疗救助等多种渠道帮助贫困老年人参加农村新型合作医疗。加大卫生支农、卫生扶贫力度，解决农村老年人医疗困难。完善县、乡、村三级医疗网，努力改善老年人医疗卫生条件。采取措施，提供普遍和平等的初级保健服务。健康教育普及率达到55%。

建立和完善社会医疗救助制度，着力解决好困难企业退休人员医疗保险问题，逐步建立适合不同人群特点和满足多层次医疗需求的医疗保障体系。要为无支付能力的老年人提供帮助，普遍实行老年人挂号、就诊、取药、住院等优先服务。

（三）社会救助

积极发展社会福利事业，不断提高老年社会福利水平。大力发展社会救济事业，加大社会救助力度，包括社会救助立法、资金筹措、救助方式、救助管理以及检查监督机制的建立等，努力实现法制化、制度化、规范化，救助重点向农村倾斜。

落实五保供养制度，加大农村五保供养工作力度，启动以特困户救助为主的农村救助体系建设。坚持集中和分散相结合的原则，因地制宜地探索五保户新的供养形式。有条件的地方，对五保户实行集中供养。

有条件的地方探索建立贫困救助制度，对因为特殊原因遇到困难、长期贫困、收入在贫困线之下的老年人由当地政府给予生活和医疗方面的救助。继续开展“计划生育困难家庭救助活动”，积极探索建立对独生子女病残死亡家庭、计划生育手术并发症患者家庭的补助制度。

四、老龄事业基础设施建设

以满足老年人生活、娱乐、健身需要为目的，以社区街道和基层村镇为重点，加大资金投入力度，加强老龄事业基础设施建设，为老年人的社会活动创造良好的条件，为老龄事业的发展打牢基础。

（一）公共服务建设

努力增加投入，建设好与老年人日常生活密切相关的文化、卫生、社区服务等公共设施（场所），搞好公园、展览馆、博物馆及图书馆、文化馆、图书室等文化娱乐场所的规划和建设，增加面向老年人的建设项目，并免费或者优惠对老年人开放。在社区国债项目试点的工作中，新建和扩建一批以老年人为主要对象的社区老年活动场所和设施。社区和街道都要建设能为老年人文化学习、体育健身、娱乐休闲、医疗保健提供服务的老年活动中心（站、室）和医疗服务站，为老年人提供高质量的服务，以方便老年人活动。加大对农村基层资金投入力度，西部地区的县、中东部地区的乡镇至少建一所设施齐全、功能完备、服务到位的老年活动中心。鼓励、帮助村级建立老年活动站。

（二）老年福利服务设施建设

国家加大老年福利服务设施建设投入。启动“社区为老服务工程”，解决老年人最关心、最直接、最现实的养老问题。在城镇新建或改造1500个建筑面积至少在200平米以上的街道社区为老服务中心，使其达到街道总数的90%左右；新建2000个建筑面积至少100平米以上的社区居委会为老服务站点，使其达到居委会总数的75%左右；新建和改扩建2000所建筑面积至少应在300平米以上的农村乡镇综合性老年福利服务中心，使其达到乡镇总数的75%以上。充分利用城市基层医疗机构的现有资源开展养老服务，逐步形成养老服务网络。初步建立起依托社区、为老年人提供生活照料、医疗保健、康复护理、家政服务、心理咨询、文化学习、体育健身、娱乐休闲等综合性服务的网络。积极推进公有制养老机构的多种形式改革，采取公办民营、民办公助、私营、股份制、合资经营等多种经营模式，逐步实现老年福利社会化。建立社区服务发展的财政保障体系。在公共财政预算中增设社区养老服务预算科目，并保持逐年增长。

国家增加对养老设施建设的投入，通过新建和改、扩建的办法，办好示范性的养老服务机构。开展以生活完全不能自理和半自理老年人为对象的“爱心护理工程”试点和示范工作，采取中央财政拨款50%，地方财政和福利彩票配套资金50%的办法，有计划有步骤地在省会一级城市以及中等城市试点建设200所“爱心护理院”。省、市、县（区）都要建设有一定规模、设施齐全、功能完善、能起示范作用的服务机构。城市要有老年公寓、养老院、护理院、临终关怀医院、托老所、老年活动中心。养老护理机构的床位数达到老年人总数的12‰。

（三）住房和生活环境建设

制定和完善各类老年设施的建设标准和技术标准，完善老年住宅、老年公寓、养老院、护理院、托老所等养老设施的标准规范。出台《城市和村镇老年服务设施规划设计规范》，同时制定《养老设施建筑设计标准》，逐步形成老年服务设施建设标准体系。使老龄事业基础设施的建设和管理工作有法可依。

各地新建城市道路、公共建筑和养老机构场所应严格执行《城市道路和建筑物无障碍设计规范》，在规划、设计、施工、监理、验收等各环节严格把关，新建城市道路和养老机构场所无障碍率达到100%。对已建成并投入使用的与老年人生活、工作密切相关的居住区、城市道路、公共建筑和养老机构，要制定改造计划，增补无障碍设施。到2010年养老机构（场所）无障碍改造率达到60%。

省会以上大中型城市要积极实施城市交通无障碍工程，加强道路改造和无障碍公共交通工具的研制开发及引进，在试点的基础上逐步推广，2010年公交设施无障碍率达到30%以上。

五、老龄产业

坚持“政府引导、社会兴办、市场推动、加快发展”的方针，优先发展养老服务业，辅以卫生健康服务、旅游娱乐和金融保险业，逐步培育适应人口老龄化发展的老年消费市场。到2010年老龄产业要有较快的发展。

　（一）国家扶持行业目录。出台《关于加快发展养老服务业的意见》，制定引导老龄产业发展的税收、信贷、投资等各种政策，采取税收优惠、减免费用、信贷支持、等特殊政策，大力扶植尚在起步阶段的老龄产业，积极鼓励、引导和规范个体私营和外资等非公有资本参与老龄产业的发展。

（二）加快发展养老服务业。增加对养老设施建设的投入，鼓励吸引社会力量投资兴办不同档次的养老服务机构。支持信息服务、管理咨询、人才培训等社会中介机构的发展，鼓励社会力量开展以社区为基础的老年生活照料、家政服务、康复护理、紧急救援、心理咨询等服务项目，形成为老服务网络体系，为居家老人提供优质、便捷的服务。

（三）大力开发老年用品和老年服务产品。鼓励和扶持开发老年产品，引导企业生产满足老年人各种需求的门类齐全、品种多样、经济适用的老年用品；整合各地旅游资源，推出适合老年人特点的精品旅游线路和服务产品，促进老年人出游，发展老年旅游业；拓展多种经济成分并存的老年卫生健康服务领域，为老年人提供预防、医疗、护理和康复保健等服务；积极开发适合老年人的金融、理财、保险等其他服务项目。

（四）培育老年消费市场，引导老年人消费。鼓励支持老年用品专卖店和独立核算专卖柜台发展，有条件的地方可试办针对中老年消费群体的市场或产品展示，促进流通，扩大销售。在鼓励商家生产个性化、人性化商品的同时，正确引导老年人的消费观念和消费行为，帮助老年人建立健康的消费理念，促进老年消费市场的繁荣与发展，最终带动老龄产业的可持续发展。

六、老年精神文化生活

　　丰富老年人精神文化生活，努力营造全社会尊重、理解、关心和帮助老年人的社会环境与舆论氛围。加大投入，加强引导，努力提供符合老年人特点、体现社会主义先进文化的老年精神文化产品与服务。大力发展老年教育，到2010年，老年大学和老年学校在现有基础上增加1万所。

（一）完善老年教育网络。各级政府要继续加大对老年教育的投入，同时动员社会力量，因地制宜办好老年教育。积极发展老年远程教育，开办老年电视大学、老年网上学校，倡导社区办学等多种形式的老年教育。教学内容要按照增长知识、丰富生活、陶冶情操、增进健康、服务社会的原则安排。积极发展农村老年教育，重视对老年农民的现代农业技术培训，把老年教育与老年人脱贫致富、维护权益、破除迷信和移风易俗结合起来。重视开展老年思想教育活动，帮助老年人树立科学的世界观和积极的人生观、价值观。

（二）加大老年文化宣传工作力度。广播电台、电视台办好老年文化专题节目。文学、影视、戏剧界积极创作优秀的老年题材作品。新闻出版部门办好老年报刊，出版面向老年人的图书、音像、电子出版物。公共文化和体育活动场所为老年人提供优先、优惠服务，建立健全服务公示制度，方便老年人了解、使用和监督。积极组织送文艺下乡活动，丰富包括农村老年人在内的农村精神文化生活。

（三）广泛开展老年活动。把老年文化和体育纳入全民文化和体育健身的发展规划。在统筹考虑发展老龄产业的基础上，鼓励和引导企业、社会力量共同投入老年文化体育事业。到2010年，要建成布局比较合理、设施完备，方便老年人参与的文化体育设施，满足老年人的精神文化生活需求。组织开展经常性的基层老年文体活动，发展适合老年人身体特点的体育活动和健身项目，为老年人自发的文体活动提供条件。制定相关法规政策，加强对市场提供老年精神文化产品与服务的引导和规范。有计划地组织老年文艺汇演、老年才艺展演和老年体育健身运动会。支持各类老年群众文体组织开展活动，对在开展老年教育和老年文体活动中表现突出的先进单位和个人进行表彰。

七、老年人合法权益保障

（一）提出《中华人民共和国老年人权益保障法》的修订意见，制定老年法实施办法。制定出台《社会保险法》，加快老年社会保障的法制化进程，完善巩固家庭养老的措施，制定全国性老年人优待指导意见。

（二）初步建立老年法律服务与援助体系。“十一五”期间，政府要安排适当的资金用于老年法律援助和法律服务组织建设，鼓励社会各界志愿捐款用于老年法律援助。城市社区、农村乡镇建立的法律服务机构优先为老年人提供及时、便利、高效的法律服务。继续做好签订农村家庭赡养协议书工作的组织指导，有家庭纠纷的家庭赡养协议书要做到应签尽签。

（三）加强普法宣传教育工作。把老年法的普法工作纳入“五五”普法规划，实行目标管理。推动《老年人权益保障法》的宣传进社区、进农村，把法制教育和敬老道德教育结合起来，推动形成社会主义敬老思想道德观。加强对农村的宣传教育工作，大力开展“敬老模范乡镇（村居）”的创建活动，倡导敬老养老的传统美德和文明之风。在青少年中广泛开展“敬老爱老助老主题教育活动”。

（四）认真做好老年维权工作。各级司法部门对侵害老年人合法权益的案件要做到及时受理、及时立案、及时审理、及时执行。比较突出的要及时回访，对交纳诉讼费用有困难的老年人酌情减免。各级公安部门特别是基层派出所对严重侵害老年人人身权和财产权的不法行为要及时采取措施予以制止，妥善处理。对构成犯罪的要依法严厉惩处。

八、老年人的社会参与

（一）努力营造老年人参与社会发展的社会环境。根据经济社会发展的需求和老年群体的实际情况，研究出台相关政策，各级政府机关和企事业单位、民间组织、社区居委会和村委会要为老年人参与社会创造条件，进一步发挥离退休专业技术人员的作用，为广大老年人参与物质文明、政治文明和精神文明建设营造良好的社会氛围。

（二）鼓励和支持老年人继续参与经济社会发展。按照积极老龄化的要求，充分发挥老年人在构建社会主义和谐社会中的优势和特长，鼓励、支持离退休专业技术人员和老专家参与科技发展和经济建设，发挥老年人在教育下一代中的示范和教育作用。根据经济社会发展和人才市场的需要，采取专项活动聘请、项目聘请、短期聘请等多种方式，从事青少年教育、传播科学文化知识、咨询服务、医疗卫生、科技开发应用等具有专业特点的工作。支持老年人对青少年开展社会主义、爱国主义、集体主义、中华民族精神教育，以及维护社会治安、参与社区建设等社会公益活动。在农村，鼓励低龄健康老年人从事种植、养殖和加工业等经济活动。积极倡导和支持老年人广泛开展自助互助活动。努力探索实现“老有所为”的新形式。

（三）大力开发和培育老年人才市场。要根据市场需求和老年人的志愿，积极搭建老年人才服务平台，开拓老年人特别是老年专业技术人员和老专家参与社会的渠道。老龄工作机构要积极配合有关部门定期举办各种形式的老年人才交流活动，各类人才市场、人才中介机构要积极把老年人才纳入服务范围。凡符合条件的老年人可以参加专业技术人员职业资格考试，考试合格取得证书者按照规定登记注册。要建立国家老年人才信息数据库和老年人才信息中心。有条件的地方，把老年人才的开发和利用纳入人才市场建设的总体规划之中，为老年人参与经济社会发展搭建平台，使他们继续为全面建设小康社会贡献经验、才智和力量。

九、实施《规划》的保证措施

（一）充分发挥各级党委和政府的主导作用。各级党委和政府要切实加强对老龄工作的领导，真正把老龄工作纳入工作日程。要充分发挥各级老龄工作委员会成员单位的作用，按照成员单位承担的老龄工作职能，把老龄事业纳入本部门的工作规划。各级老龄工作委员会要强化其办事机构，充分发挥其综合协调、督促检查、参谋助手作用。

（二）加大老龄事业发展的资金投入力度。“十一五”期间，根据经济社会发展水平和老年人口发展规模，逐步建立老龄事业投入的增长机制。中央和地方财政要根据老龄事业发展需要和财力可能，逐步增加对老年服务设施建设、老年文化教育、老龄科学研究和老年活动等方面的投入。在国家发行的彩票收益和上缴中央财政公益金中要有一定的比例用于老龄事业建设。要充分发挥各级老年基金会和其他基金组织的作用，积极引导民营资本和吸收国外资金投入老龄事业发展，逐步形成多元化的老龄事业投入机制。国家商业银行和政策性银行要加大对老龄事业发展的信贷支持力度。对于符合老龄事业发展方向，又有市场前景的老龄产业，需要银行信贷支持的，要按信贷规定给予支持。

（三）加强老龄工作机构和老年群众组织建设。对各级老龄工作委员会的办事机构，要加强机构建设，编制要适应“十一五”期间人口老龄化发展的需要。要把老龄工作干部的培训纳入组织部门的培训计划，不断提高政治和业务素质。“十一五”期末，根据人口快速老龄化，政府职能转变、退休人员剥离企事业单位实行社会化管理的要求，加强基层老年群众组织建设，制定出台老年群众组织的管理办法，规范老年群众组织的建设、管理和活动，充分发挥其在基层民主自治、社区建设和老龄工作中的作用。

（四）加快为老服务队伍建设。加快培养老龄产业所需的各类人才，特别要加快培养急需的老龄产业管理人员、服务人员。有计划地在普通高校和中等职业学校增设老年学、老年心理学和护理服务专业，拓宽人才培养途径，积极引进和聘用高级人才。要充分利用现有中等专业技术学校或培训机构，培养大批老年专业护理人员。有条件的社会培训机构也要适应市场需求，为老年人培训家庭服务人员，建立《养老护理员国家职业标准》培训教材体系和职级评聘体系，加强岗位职业培训，落实持证上岗制度。出台相关政策，培育老龄中介组织，逐步形成健全的覆盖全国城乡的基层为老服务体系。

（五）加强科学研究和人才队伍培养。为适应人口老龄化的要求，要进一步加大老龄科学研究的经费投入力度，改革科研体制，培养一支高水平的老龄科研队伍。“十一五”期间，要完成中国老龄事业中长期发展战略研究项目。

（六）努力扩大对外交流与合作。在人员培训、学术研究和项目合作等领域拓宽对外交流与合作，借鉴国际应对人口老龄化的经验和做法，不断提高老龄工作水平。

（七）建立督查、评估机制和激励机制。各地、各部门要按照本《规划》的要求，根据各地实际和部门职责，制定本地、本部门实施方案。对《规划》的实施情况要定期进行督查和评估，全国老龄工作委员会办公室会同有关部门对《规划》实施情况进行检查，并对各地实施情况进行督查和评审，在2010年对《规划》的执行情况进行全面评估。继续开展针对老龄工作先进单位和个人的评选表彰活动，建立推进老龄事业的激励机制。

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