【总体国家安全观视阈下之《刑法修正案（九）》】 总体国家安全观

总体国家安全观视阈下之《刑法修正案（九）》

一、我国国家安全面临的现状 (一)我国国家安全观嬗变历程 ⒈非传统安全观的形成。受“冷战”格局的影响，长期以来我国对国家 安全的认知主要停留在传统的政治和军事领域，但随着国际经济格局和国际安全 形势的发展，“国家安全”日益超出传统概念，各种非传统安全观开始出现。1992 年党的十四大报告认为：发展和提升军队战备能力、提高国防水平的御敌于外是 国家安全战略。1997年党的十五大报告提出：国家安全不仅限于军事和政治，也 要关注经济和社会领域。2002年党的十六大报告定义“非传统安全”为：相对传统 安全问题而言的，除军事、政治和外交冲突以外的对主权国家及人类整体生存与 发展构成威胁的因素，包括经济安全、金融安全、生态环境安全、信息安全、资 源安全、恐怖主义、武器扩散、疾病蔓延、跨国犯罪、走私贩毒、非法移民、海 盗、洗钱等。2007年党的十七大报告强调：军事问题是当代国家安全的重要内容。

同时要求各级领导干部认识到各种非传统安全问题在整个国家安全系统中的重 要地位，并决定通过开展各个层面的具体工作来解决这些问题，以保障整个国家 安全。“与传统安全观相比，非传统安全观淡化了国家的主体性，强调了‘人的安 全’在国家安全中的重要性，进一步导致了国家安全外延的扩大化。尤其是随着 国际经济依存度的提升、信息技术的跃进以及国内社会发展逐步进入转型期，国 家经济安全、信息安全及由各类矛盾而产生的社会公共安全在国家安全领域中的 重要性不断得到凸显。”[1] ⒉十八大以来总体国家安全观形成。2012年党的十八大提出了集经济、 政治、文化、社会、生态五位于一体的综合安全观，主要包括三方面的内容：一 是安全本身的综合性和保障安全手段的综合性;二是国家发展和国家安全并重;三是“国内安全”和“国际安全”有机统一，前者重于后者。[2]2014年4月，习近平在 主持召开中央国家安全委员会第一次会议时首次提出了总体国家安全观，并系统 提出了“11种安全”，要求构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文 化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一 体的国家安全体系。贯彻落实总体国家安全观，必须既重视外部安全，又重视内 部安全;既重视传统安全，又重视非传统安全;既重视发展问题，又重视安全问题;
既重视自身安全，又重视共同安全。即以人民安全为宗旨，以政治安全为根本， 以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托， 走出一条中国特色国家安全道路。[3] ⒊立法层面上新安全观的确立。从我国对“国家安全”概念的认知历程 可以看出，国家安全的外延一直处于不断扩张和变化过程中。习近平指出：“当 前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何 时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。”[4]新制定的《国安法》 第二条将国家安全定义为：“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、 人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内 外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”。“国家安全”作为科学概念在外 延上既包括反间谍侦查问题，也包括军事、国防、外交等对外安全方面，还包括 社会治安、腐败犯罪等内部安全问题，甚至还涉及到一定程度的自然灾害、公共 卫生等方面的问题。显而易见，这是大的国家安全概念，体现为国家的主权、利 益和荣誉不受威胁或侵害，国家的政治制度和法制秩序以及国家尊严和人民利益 的有机统一;同时也体现了维护国家安全从重国际转变为重国内，关注重点由传 统安全领域扩展到了非传统安全领域。

(二)我国国家安全领域面临的外部威胁 当下，国际战略格局不断变化，世界秩序深度调整，特别是进入新世 纪，国际力量的对比发生了空前巨变。传统西方发达经济体总体增速放缓，而以 中国、俄罗斯、印度等国家为代表的新兴经济体迅速成长。然而作为唯一的超级 大国美国则竭力维持其主导的国际秩序，继续推行霸权主义与强权政治，拒绝新 兴大国获得更多的国际话语权，尤其针对崛起中的中国不断挑起“中国威胁论”， 高调实施“重返亚太”“战略再平衡”等政策，加强亚太军事力量布局，构筑新贸易 体系(如TPP)，极力遏制中国发展。尤其是2015年6月下旬至8月期间我国股市出 现异常波动，中国金融安全受到严重冲击，两市流通市值瞬间蒸发掉22万亿元， 相当于10次海湾战争的花费，短时间内暴露出来的问题是监管不力，其根源在于对场外配资存在着认识上误区。此外，美国“9.11”、肯尼迪“9.21”、俄罗斯“12.4”、 巴黎“11.13”等恐怖袭击事件以及“伊斯兰国”(IS)绑架杀害中国人质等惨绝人寰的 事件均充分说明国际恐怖主义与宗教极端势力长期存在，而活跃在叙利亚和伊拉 克的极端组织“伊斯兰国”异军突起，攻城略地，残害平民，已经成为全世界面临 的一大公敌。(三)我国国家安全领域面临的内部问题 随着改革开放的不断深入，中国与世界各国的联系越来越紧密，特别 是近年来中国已经上升为仅次于美国的第二大经济实体后，非传统威胁已经悄然 进入了我国的各个领域，时刻影响着我国的国家安全与人民的长远利益。

⒈国内暴恐事件时有发生。近年来，中国与世界其他国家一样时刻面 临着新恐怖主义的威胁与挑战。北京 “10·28”、昆明 “3·01”、乌鲁木齐“4·30”、 乌鲁木齐“5·22”、西藏“3·14”等多起暴力恐怖袭击案件都有明显的国外背景。境 外“东伊运”恐怖组织、“藏青会”等通过互联网络新媒体向中国境内传播宗教极端 思想、招募人员、培训暴恐袭击方法、煽动实施恐怖袭击。受境外势力的煽动， 中国新疆、西藏的一些激进青年走上了破坏祖国统一、民族分裂的道路，制造了 多起打砸抢烧恐怖袭击事件，严重危害了国家安全与社会稳定。

⒉中国特色社会主义制度长期面临西方国家的渗透、颠覆与挑战。西 方势力在政治制度、经济模式、意识形态等领域加紧对我渗透，企图达到分化或 西化的目的。中国经济崛起的意义将超出单纯的经济领域，它不仅意味着社会主 义中国在苏东剧变后牢牢地站稳了脚跟，更是以2008年中国成功抵御国际金融危 机的冲击、2010年中国经济总量超过日本跃居世界第2位、[5]2012年中国实际吸 引国际直接投资额首次超过美国等事实再次证明“中国道路”“中国模式”和社会 主义价值观将在国际社会赢得更大的公信力和发言权，但这些都是西方国家不愿 意看到的，因此，他们通过互联网等手段加紧渗透，意图制造各类内部矛盾。

⒊中国的能源资源保障压力增大。作为制造业大国，中国能源资源需 求呈现快速增长，石油、铁、铜、铝等大宗矿产的进口量大幅攀升，对外依存度 居高不下，分别为：
石油61.5%、铁矿石58.7%、铝土矿74%、铜矿81.7%、镍矿 70%。[6]同时，进口通道也存在受制风险。以石油为例，霍尔木兹海峡和马六甲 海峡是来自中东和非洲的石油必经之路。经过霍尔木兹海峡运往世界各地的石油 占海湾地区石油总出口量的90%，中国80%的能源进口需经过马六甲海峡。[7] 这些海峡一旦被封锁，中国的主要石油运输线将被切断，这将对中国经济产生巨 大的负面影响，因此，如何“保障国际海运通道安全的能力”至关重要。中国的能 源资源保障压力增大，势必影响我国经济安全，从而影响社会安定。⒋全面深化改革遇到了新的社会问题和矛盾。经过几十年的改革开放， 中国的政治经济系统里形成了一些利益集团，寻租腐败、贫富分化、缺乏正义等 社会问题无不与之相关。2013年11月在北京召开的党十八届三中全会提出“全面 深化改革”的战略决议必然触及特殊利益集团的利益，各种新的影响社会稳定的 不安定因素、各种社会矛盾也将随之产生，这也使我国国家安全领域面临着许多 可预见和不可预见的内部问题。

二、《刑(九)》涉及国家安全条款剖析 2015年8月29日，十二届全国人大常委会十六次会议表决通过《刑法 修正案(九)》。修订后的刑法自2015年11月1日开始施行。此次修正刑法的目标 和任务更为明确：贯彻总体国家安全观，统筹完善刑法的相关规定;加强反腐败 刑事法治建设，完善反腐败的相关规定。从内容上看，《刑(九)》涉及减少适用 死刑罪名、严惩恐怖主义犯罪、加强人身权利保护、维护信息网络安全、加大惩 处腐败力度、惩治失信背信行为和切实加强社会治理等七大方面。[8]本次刑法 修正体现的民主性、科学性、创新性与审慎性尤为令人关注，体现了我国刑法立 法的新思维，值得重视和研究。

(一)增设财产刑惩罚，打垮恐怖犯罪活动的经济基础 恐怖活动犯罪是非传统安全的构成因素之一。我国的恐怖活动犯罪有 其特殊的“生态环境”，表现为“境外有种子、境内有土壤、网上有市场”。境外“三 股势力”不断向我国境内派人渗透或扶植境内民族分裂、宗教极端和暴力恐怖活 动分子，利用部分少数民族群众的民族情绪或宗教生活习惯，利用互联网、手机 等通信工具散布宗教极端思想，影响和控制信教群众。[9]针对我国恐怖活动犯 罪的复杂性特征，《刑(九)》在打击恐怖主义、民族分裂主义方面最突出的立法 特点是更加关注犯罪准备阶段以及预防犯罪发生，避免了传统立法思维中重点关 注暴恐犯罪的实施阶段，这种突破能够更加有效地预防、制止暴恐犯罪的发生， 为维护国家安全与人民福祉提供全面保护。

《刑(九)》对多个罪名的法定刑部分进行了修改与调整，其中最为典 型的是财产刑部分，在打击恐怖犯罪的条款中尤为明显。虽然恐怖主义犯罪的直 接目的并不是获得经济利益，但是由于实施该犯罪需要较多的财产予以支持，比 如为恐怖活动招募人员、组织培训、购买武器装备、组织实施等犯罪行为都需要 大量的财物支持，因此该项修改有利于有效打击恐怖组织的经济基础，起到预防犯罪再次发生的作用。如第一百二十条“组织、领导、参加恐怖组织罪”，第一百 二十一条之后的新增5条中都规定了并处罚金或者没收财产的处罚。

(二)增设前置性保护，打击恐怖犯罪活动的预备行为 “文煽武扰”是我国恐怖活动的突出特点，即通过组织者煽动和利用他 人来促使暴恐活动的发生。“预防为主、标本兼治”是《国家安全法》确立的基本 原则。由于涉及境内外势力与民族宗教问题，反恐“治本”工作很难在短时间内改 变恐怖活动发展态势，反恐“治标”工作必须全面、科学、有效，要避免传统的只 注重对暴力恐怖活动事中紧急控制和临事阻断的处置方式，采取“反恐前置、全 面打击”的策略，从恐怖活动发生的源头开始治理和打击，才能有效防控暴恐活 动并为“治本”争取更多的时间。因此，将培训、运送、准备工具、煽动等行为犯 罪化是“事前”反恐的重要内容。一方面增加了资助恐怖活动罪的行为方式。在《刑 (九)》第一百二十条之一中增加“资助恐怖活动培训”“为恐怖活动组织、实施恐怖 活动或者恐怖活动培训招募、运送人员的”，按资助恐怖活动罪处理。另一方面， 按“全环节犯罪”的立法思维规制恐怖犯罪活动。增加了5条刑法条文，全面打击 恐怖犯罪活动的预备行为，以及相关的宣扬恐怖主义、极端主义或煽动实施恐怖 活动的行为。在刑法第一百二十条之一后增加5条，即将“准备实施恐怖活动 罪”(之二);“宣扬恐怖主义、极端主义罪”和“煽动实施恐怖活动罪”(之三);“利用极 端主义煽动、胁迫群众破坏法律实施罪”(之四);“强制他人穿戴宣扬恐怖主义、极 端主义服饰、标志罪”(之五);“非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪”(之六)， [10]将恐怖活动控制在犯罪预备阶段。① (三)提高犯罪刑期，控制非法间谍器材流通 近年来非法使用窃听、窃照专用器材屡禁不止，在一些电子电器市场 或者网络购物平台上购买廉价的窃听、窃照专用器材也不是难事。窃听、窃照专 用器材的流通严重侵害了国家安全、公民隐私、公众财产权益，扰乱了公共秩序 和社会公序良俗，应当予以禁止。《刑(九)》在1994年6月颁布实施的《国家安 全法实施细则》第二十条“专用间谍器材”定义的基础上，明确了窃听、窃照专用 器材的范围，规定了三部门在各自执法领域内对此类违法行为的行政处罚权限。

2014年12月，国家工商管理总局会同公安部、国家质量监督检验检疫总局出台的 《禁止非法生产销售使用窃听窃照专用器材和“伪基站”设备的规定》第三条、第 四条，把窃听、窃照专用器材规定为，以伪装或者隐蔽方式使用，经公安机关依 法进行技术检测后作出认定性结论，并就窃听窃照专用器进行了具体列举。《刑 (九)》加重了第二百八十三条非法生产、销售间谍专用器材罪的处罚力度，一是提高了刑期，将最高刑由三年以下有期徒刑，提高至“三年以上七年以下有期徒 刑”。二是增加了财产刑，“并处或者单处罚金”，“情节严重的，并处罚金”。三 是规定单位可构成非法生产、销售间谍专用器材罪。对有效禁止窃听、窃照器材 非法流入市场起到了控制作用。

(四)增加危险驾驶犯罪行为方式，以保护人民安全为宗旨 飚车、严重超员超速、违法运输危化品等行为危险性极大，极易对公 共安全和人民安全造成严重侵害。据统计，2011年至2014年间全国校车、营运客 车违法超员超速导致交通事故6649起，死亡2891人，其中，一次死亡10人以上的 重特大道路交通事故中，因校车、营运客车超速行驶导致的占53%。此外，不法 分子违反危险化学品安全管理规定，非法运输危险化学品，也极易引发群死群伤 重特大交通事故，危害特别严重，对公共安全构成了严重威胁。这些违法行为已 经成为导致道路交通事故特别是恶性群死群伤事故的主要原因，严重影响了人民 群众的出行安全，社会各界反映强烈。②本次修正案在第一百三十三条之一中增 加了两种危险驾驶罪的情形：一是从事校车业务或者旅客运输，严重超过额定乘 员载客，或者严重超过规定时速行驶的;二是违反危险化学品安全管理规定运输 危险化学品，危及公共安全的。按照新增条款的规定，校车超载、超速可入刑， 校车的所有人或管理人有责的，一并处罚。同时，违规运输危险化学品，危及公 共安全的，“不出事”也可入刑，运输危险品的机动车的所有人、管理人有责的， 一并处罚。

(五)严苛惩治腐败犯罪 影响国家安全的因素不外乎内疾和外患两个方面。从国家安全的维护 或保障的角度而论，只有免除内部因素对国家安全的威胁和危害，才有可能进一 步抵御外部因素对国家安全的威胁和危害。在过去的十多年里，很多发展中国家 和转型国家发生了激烈的政治变革，这些政治变革大多数是由于其国内的腐败问 题而导致的。腐败问题导致国家财产损失、公平公正公信公德丧失、价值观畸形、 安全感丧失，民众对立情绪形成，严重威胁着政权的稳定和国家统一。党的十八 大加大了反腐力度。据统计，从十八大到2015年3月底，全国已有99名副部级以 上官员和军级以上官员落马。①《刑(九)》对于贪污罪最大的修改是明确了数额：
5千、1万、10万改为数额较大、数额巨大、数额特别巨大，数额加情节较重、情 节严重、情节特别严重等规定。《刑(九)》对受贿罪定罪量刑标准从三个方面进 行了完善：一是确立了数额与情节并重的双重处罚标准;二是设置了相对确定的 数额标准;三是理顺了法定量刑档次的结构顺序。首次规定了对重特大贪污、受贿罪犯可以终身监禁，不得减刑假释。[11]行贿罪修改为只能从轻或者减轻处罚， 不能一律免除处罚，把行贿罪打击处理提升到与受贿罪相匹配的程度。增设对有 影响力的人行贿罪，如官员的情人、同事、战友、同学、亲戚、退休人员等“特 别关系人”。笔者赞同对行贿罪、受贿罪都予以严格惩处，从严“治本”的观点， 应当使行贿、受贿双方都不敢作为才能在反腐问题上逐步走向“治本”。

(六)维护信息网络安全 随着网络技术的日新月异和应用的迅速发展，网络信息技术广泛运用 于国家政治、经济、社会、军事等各方面管理中，各国都在加速构建各自的网络 与信息安全保护体系。一些西方国家为维护网络空间主权，很早就制定了法律法 规，并将维护网络安全纳入了国家安全战略。我国新《国家安全法》规定，国家 建设网络与信息安全保障体系，并加强网络管理，防范、制止和依法惩治网络攻 击、网络入侵、网络窃密、散布违法有害信息等网络违法犯罪行为，维护国家网 络空间主权、安全和发展利益。《刑(九)》积极适应新的《国家安全法》，修改 完善了计算机网络犯罪的规定，计算机犯罪的犯罪主体增加“单位犯罪”，并增加 三个新罪名：拒不履行信息网络安全管理义务罪、非法利用信息网络罪、帮助信 息网络犯罪活动罪。

2015年12月16日，第二届世界互联网大会在浙江省乌镇开幕，习近平 在出席开幕式发表主旨演讲时指出：保障网络安全，促进有序发展，推动制定各 方普遍接受的网络空间国际规则，共同维护网络空间和平安全。[12]这表明我国 最高领导人对于维护信息网络安全的高度重视。

三、发挥《刑法修正案(九)》构筑国家 安全体系的正向作用 (一)以社会总体安定为核心 社会的总体秩序状态，人民的安居乐业水平是衡量国家安全与否的重 要标志。社会秩序的状态取决于社会各方面的利益关系是否得到妥善协调，人民 内部矛盾和其他社会矛盾是否得到正确处理。对于转型时期的中国社会，虽然经 济得到快速发展，但与之配套的社会管理水平发展明显滞后;东西部经济发展不 平衡;社会财富分配不均的问题凸显;人民内部矛盾仍然存在;部分境外势力利用 宗教、民族等问题煽动“疆独”“藏独”“台独”，故意制造事端等等，严重危害了社会的总体秩序。2016年1月1日生效的《中华人民共和国反恐怖主义法》就是基于 当前国际与国内恐怖主义犯罪日益猖獗的现状，为了精准打击恐怖主义活动，不 仅借鉴了国际反恐怖主义立法的有益之处，还对接了《国家安全法》《刑法修正 案(九)》《刑事诉讼法》等刑事立法的相关规定。其中最为突出的是将其中的涉 恐条文与《刑法修正案(九)》相结合，发挥国家安全法律体系的综合效能，为恐 怖主义犯罪追诉效益最大化提供立法保障。然而，良好的社会秩序不仅要依靠健 全的法制，更重要的是实现国家治理体系与治理能力现代化。因此，要理顺政府、 社会与市场的关系，实现三者的协同治理，将传统安全领域与非传统安全领域齐 抓共管，以达到最佳的善治状态。

(二)以经济安全为重要基础 经济发展是国家安全的根基，没有牢固的经济基础，国家安全无从谈 起。苏东剧变以及乌克兰、西亚、北非、中东等地动乱的一个重要原因就是该国 的国民经济出了问题。改革开放以来，我国以经济建设为中心，大力发展国民经 济，以深化改革为动力，建立起了一个独立、完善、强大的国家工业体系，推动 了我国综合国力和经济实力的快速发展，维护国家安全的能力不断增强。当前， 我国经济发展处于战略转型的关键时期，因此，要牢牢把握机遇、沉着应对挑战， 坚持开放发展，主动顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，奉行互利共赢的发 展战略，立足供给侧结构性改革，建设更高层次的开放型经济，不断提高我国在 全球经济治理中的话语权，构建广泛的利益共同体，筑牢国家安全的根基。

(三)以人民安全为根本宗旨 以人民安全为宗旨是唯物史观的必然要求，是党的宗旨的重要体现。

党的根本宗旨是全心全意为人民服务。维护国家安全的根本目的就在于保障人民 的生命和财产安全，保障人民生存发展的基本条件，促进人的自由而全面发展。

以人民安全为宗旨，就要坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、 一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础。一是要将维护人民安全作为国家 安全体系的核心，在立法、执法、司法各层面充分体现人民安全至上的理念—— 严厉打击各类侵害公民人身安全的犯罪，如恐怖活动犯罪、危险驾驶犯罪等;二 是针对侵害无固定对象的犯罪行为，不应仅仅停留在《刑(九)》所规定的具体条 款上，因为法律只是社会行为的最低要求与最后救济。因此，要注重防控体系的 建立，各级机关要针对危害人民安全与利益的隐患制定应对措施，把维护人民的 生命、财产安全作为一切工作的出发点与落脚点。

总之，总体国家安全观是当前大安全时代的国家安全的总思路，从多 方面体现了唯物辩证法的思维路径，对我国国家安全工作具有战略性指导作用。国家安全在不同方面、不同领域、不同层次之间有不可分割的联系，决定了总体 国家安全观不可分割的整体性。总体国家安全观催生了《刑法修正案(九)》的相 关条款，但笔者认为，条文的丰富仅是加强国家安全工作的开端，能否有效将总 体国家安全观贯彻落实到司法层面还需实践的继续探寻，尤其是公检法院以外的 其它国家机关在国家安全意识层面的转变与深化。明确并维护国家安全不仅仅是 司法机关的职责，更是所有国家机关与社会大众共同的努力所在。面临新形势下 的总体国家安全形势，我们应当比以往任何时候都清醒地认识到，维护国家安全 与每个公民及每个社会实体都息息相关，因此，必须用总体国家安全观去指导社 会实践，以构筑坚不可摧的中国特色社会主义国家安全体系。

作者：刘黎明 刘航颖 来源：行政与法 2016年6期