[美国《每一个学生成功法》解读与思考] 每一个成功

美国《每一个学生成功法》解读与思考

一、《每一个学生成功法》的主要内容 自2008年奥巴马上任以来，奥巴马政府一直在基础教育 （K12）领域进行了全面改革，尤其是对《不让一个儿童掉 队法》中存在着经费不足，过于强调应试等问题进行了修订。“奥巴马政府认为该法存在的问题在于只提出问题却没有 从根本上解决或没有及时解决问题，因此新政府将对《不让 一个儿童掉队法》加以完善”。[3]例如，在过去的8年执政 生涯中，奥巴马政府已经对基础教育进行了更多投资，提高 了《不让一个儿童掉队法》中共同核心标准的灵活性，支持 全美的学校改革等举措。正如奥巴马所言：“在《不让一个 儿童掉队法》之下，学校有很多失败的可能，但成功的机会 屈指可数，因为不同的学校和学区在使用同样的解决办法， 无视个体需求和社会环境”，换言之，《每一个学生成功法》 的制定和出台建基于对《不让一个儿童掉队法》实施过程中 的问题的反思和审视。

（一）确立州层面的高标准目标 《每一个学生成功法》首先是建立在各州领导和创新之 上的一部教育法案。该法在领导权上允许各州自行确定目标， 设置测量学校成就的多种指标，决定如何对学校实行分层， 承认所有学生的进步，放弃过去一刀切的问责体系，其主要 目标是确保学生从高中毕业之后能够为大学和职场生活做 好充足准备。例如，要求各州对那些表现差强人意的学校、 辍学率最高的学校以及少数族裔学生落后的学校进行最低 标准的改革，其中包括要求各学区在排名末尾5%的学校和超 过三分之一学生未能毕业的中学使用基于证据的模型，以支 持对整个学校的干涉；
此外，还为这些学校提供了转向资金， 在少数族裔学生长期表现不良的学校，学区必须增加定向干涉和支持，以缩小差距和提高学生成就。如果这些学校仍难 以取得进步，那么州政府的责任就是要采取更为严格的战略。

显然，这与《不让一个儿童掉队法》在评估各州排名最 后5%的困难学生、少数族裔表现不佳的学校和高辍学率的中 学中由联邦政府实行“成绩问责，黄牌警告”完全不一样。

简单而言，以往在面对如果五年后成绩改善仍有限时，则要 解雇校长和大多数教师员工，学校必须转为特许学校，甚至 要延长学年日期或每天的在校时间，必要时甚至把学校关闭。

而在《每一个学生成功法》的基础上，在阅读和数学学科标 准等测试上，各州可以根据自身的实际情况实行符合自身条 件的测试水平，但总体要求是，各州必须确立高标准的目标， 以使高中毕业生能够为大学和职业生涯做好准备。

在问责制上，在学生学习处于落后的情况下，州政府能 够提供所需的资源，帮助学生和学校进步。《每一个学生成 功法》特别关注排名最后的5%的学校、高辍学率的中学以及 少数族裔学生表现不佳的学校。这也进一步说明，在面对学 业标准较低的学校以及学业不良处境不利的学生时，联邦政 府已经收回以往进行干涉的权力，全权交由各州自己负责。

（二）教育信息技术 在信息化时代的背景下，信息技术对教育过程中教学方 式的变革意义日渐增大，转变教学方式和为学生提供智能型 的学习环境成为教育界的努力方向。因为只有提供个性化教 育才能在瞬息万变世界中避免教育培养“千人一面”的同质性，“而个性化学习（personalized learning）的基本要 素之一是，它需要信息通讯技术作为支撑，特别是泛在学习， 需要教育云的技术与条件，……同时，个性化教育内涵了教 育公平的理想，只有通过个性化学习，让每个学生获得自己 适宜的最好发展，才是真正的教育公平”。[4]因此，为了 让教育公平的理念惠及每一个学生，《每一个学生成功法》 授权各州和学区在教育信息技术领域的资金投入和教与学 的方式与模式上实行质性的转变，主要体现从政策提升、引 导资金、新学习模式、专业发展支持等六个方面进上加以促 进。（见图1）实际上，联邦政府对教育信息技术领域的投 入已经从6年前的不到4亿美元增长至2015年的20亿美元了。

[5]而新法案在这此基础上进一步加大力度地投入。

具体而言，教育信息技术领域的提升是在废除以往49个 无效项目的基础上推进的，新法案成立了16.5亿美元新拨款 项目——学生支持和学业提升资助计划（Student Support and Academic Enrichment Grant Program），用以专门资 助教育信息技术领域，其中用高达60%资金（大约9亿美元） 用以改进创新教育技术策略，具体资金分配请见表1。该项 目的主要目的就是促进各州和学区通过有效地使用教育技 术来提升所有学生的学术成就，正如美国教育专家道格·梅 塞卡尔（Doug Mesecar）所言：“《每一个学生成功法》强 调鼓励个性化学习和混合学习（blended learning）,以及 确保每个学生能够更加公平地获得技术和数字化的经历”[5]。

（三）学前教育 自奥巴马入主白宫以后，在教育政策上就多次强调并对 学前教育进行了实质性地改进，以确保每个孩子都能享受到 学前教育，例如，斥资100亿美元的“开端计划”（Head Start）、 儿童保护发展拨款计划（Child Care Development Block Grant）、支持亲子计划等都可以看出奥巴马政府对学前教 育的重视。新法案对学前教育的支持延续了以往的支持力度， 并在拨款资助和要求上进一步强调其质量，其中最主要的体 现是成立了“学前发展拨款”（Preschool Development Grant）项目，该项目允许从《每一个学生成功法》的Title I总资金中抽取出一部分资金用来专门资助学前教育，尤其 是为中低下收入家庭的儿童建立和扩展高质量的州政府资 助的幼儿园。但是拨款是以竞争为基础的，换言之，各州需 要互相竞争才能获得拨款。

新法案要求获得拨款的州作出以下承诺：（1）对州内 已有的早期教育项目的可用性（即质量）进行扩展性需求评 估（extensive needs assessment）；
（2）设计开发一个 推动合作、协调及质量提升活动的计划；
（3）将父母选择 州内教育项目的权利最大化，并尽力提高他们对这些项目的 认识；
（4）与州内早期教育项目供应商分享成功的实践做 法；
（5）提高州内早期教育教育项目的整体质量。[6]总体 而言，《每一个学生成功法》对学前教育的加大力度支持有两个主要目的，第一，提升已有早期教育项目（从出生到入 学前）在混合传送系统——包括公立学校、家庭式儿童保育、 中心式儿童保育等——中的合作与协调；
第二，它致力于促 进儿童从早期教育项目向幼儿园的过渡。[6] （四）教师问题 教师问题是新法案中一个备受争议的问题，尤其是涉及 到教师质量的培养问题时更是如此。新法案提议允许各州动 用联邦教师质量基金来资助新的教育培训项目 （teacher-preparation program），不仅如此，新法案也 号召各州创建新的教师实习项目（Teacher Residency Program），鼓励更多经过扎实训练的教师进入高需求的地 区服务。

在教师输送渠道上，新法案规定从Title II的资金中划 出23亿美元用于独立师范学院（academies）教师培养上， 其主要目的在于提高教师的质量，尽管报告说各州能够保留 资金的2%用于学院的创建，但是这些学院并没有使用这些资 金的权力。但是我们需要注意的是，各州所分配到的资金有 95%直接划拨给了学区，而这些资金中又有很大一部分是用 于专项活动，例如缩小班级规模。总体而言，新法案在教育 问题培养上也赋予了各州在教师质量培养的更多自主权。

（五）提高州和地方基金的公平性 奥巴马政府不断强调和要求各州和学区在最需要帮助 的学校之间更加公平地分配州和地方基金，新法案内含有一个实验项目，即为学生提供加权基金（weighted funding）， 即基于学生的特点（如低收入和英语学习者）来分配加权基 金，要求各地区必须为最贫困的学校公平分配州和地方资金， 并且根据每个学生的花费进行分配，反过来，地区可以更灵 活地分配和使用I类（Title I）及其他形式的联邦资金，以 为改善需求最强烈的学生成就提供综合性计划，新法案还要 求各地区上报学校的支出，首次让公众了解联邦、州和地方 资金的去向。

（六）关于考试 消除高风险的统一标准考试是新法案最得人心的主要 举措之一，自布什政府颁布《不让一个儿童掉队法》以来， 教育界的各个利益相关者都在高风险的统一标准考试压力 下备受煎熬，因为学生高风险测试的结果与对教师和校长的 评价挂钩，进一步左右他们的发展前景，而高风险考试的目 标又是无法完成的难度。

新法案虽然没有完全取消统一考试，但是如何和何时进 行考试方面各州具有灵活性，例如，一次年度测评可以分解 为若干次小的测试；
又如，考试的类型可以不同，以求更为 准确地测评学生所学的知识[7]。《每一个学生成功法》不 但删除了较为繁重的一些考试程序，而且鼓励各州实行更为 灵活的测试项目，具体情况请见表2。随着美国学校学生考 试数量的不断增加，奥巴马政府呼吁，学校应该确保考试不 过于繁重，且更有目的性，具体而言，考试时间不应超过课堂教学时间的2%。[8] （七）其他改革 除了以上提出的改革亮点以外，《每一个学生成功法》 在提升和加强特许学校计划、投资创新项目、STEM师资力量 培养、加强移民学生的语言学习和扩大培养美国学校有效校 长的奖励等领域都有明确的规定。

二、《每一个学生成功法》的特点及未来影响 （一）特点分析 第一，强调提高弱势学生群体的教育质量。教育质量是 教育改革的生命线，而教育改革中是否能够着重提高弱势群 体的教育质量更是彰显教育的公平问题，尤其是考虑到教育 与收入有很强的关联，弱势群体学生是否能够向上流动，教 育是他们最有可能的发展路径。但是，当前“美国贫富家庭 子女的生活差异，看起来比以往任何时候都大”[9]，这在 一定程度上引起了社会的广泛关注，因为弱势群体的教育质 量问题能否得以解决不但影响到自身的发展，长期而言对社 会发展也将是不利的。正如，斯坦福大学从事贫穷和教育不 平等研究的教授肖恩·F·里尔登（Sean F. Reardon）指出：
“早期童年经历会对儿童在社会、情感和认知方面的长期发 展产生很大的影响，由于这些因素会影响教育成功，进而影 响以后的收入，因此早期童年经历会影响人的一生”。[9] 因此，对决策者来讲，这项研究的结果表明，想办法帮助孩 子们时应该考虑到弱势群体家庭，而这正是奥巴马总统签署的《每一个学生成功法》的主要特点之一，该方案不仅成立 专项资金“影响援助计划”（Impact Aid Program）对处于 风险、危难的学生进行必要的干预和提供关怀、引导，而且 在政策导向上为无家可归的孩子在注册、学习和取得成功上 提供必要的帮助；
不仅如此，新法案强调对美国印第安人、 夏威夷原住民学生项目在学习英语和跨文化上提供帮助。关 注弱势群体所接受教育的质量在法案名称上亦得到了充分 的体现，《不让一个孩子掉队》法案强调以考核提升整体教 育质量，但《每一个学生成功法》则更加重视每个学生的发 展，关注不同种族、性别、出身背景等条件下学生的受教育 权。同时，也正是在这样的视角转换之下，教育政策的正义 性和公平性得到了进一步的体现。

第二，彰显教育政策的正义性和公平性。正义和公平的 教育政策意味着对教育资源进行更为自由、公平、合理的分 配。结合奥巴马自身的出身及成长背景，他更认同孩子们的 教育不应由他们父母的社会和经济地位决定。[10]其实从新 法案上所强调的为“为危难儿童提供专项资金”“支持处于 危难中的学生群体”“提供资金使用的灵活性，加强对学生 和学校的支持”等具体举措都得以窥探《每一个学生成功法》 在政策导向上的公平性和正义性。也正因为这种教育政策上 的正义性和公平性，新法案在很多理念上才会不遗余力地强 调对弱势家庭子女的教育提供必要的帮助和资助，这对处境 不利的弱势群体改变自身的境遇和命运而言是至关重要的。可以说，在总体提高教育质量的基础上着重强调提高弱势学 生群体的教育质量是这种教育政策正义性的最淋漓尽致的 体现。

第三，强调多样化、符合地方实际情况的教育政策。美 国教育的多样性一直是为世人所称道的，但为了照顾不同州 不同群体的需求和特点，教育政策的多样性和与地方实际情 况的相符程度受到了诸多挑战和考验。《每一个学生成功 法》的最大特点是把教育权利归还给各州和地方学区，从而 终结了《不让一个儿童掉队法》所规定的以联邦为主导、一 刀切的标准测试为基础的问责制度。该法案使用综合的州设 计制度（State-designed system）来取代联邦政府统一下 的“适当的年度进步”的问责制。换言之，在新法案的基础 上，每个州可以根据自己的实际情况制定符合自身发展的问 责制和考试题型对学校进行测验。然而，在美国每个州各自 的情况都不一样，这在各自的州能够体现教育政策上的本土 性，在更大范围上能够彰显教育政策的多样化，这种多样化 的特征也完全符合美国在教育上实现地方分权督导的本质， 因为只有地方才能最了解学生的需求，也才能根据实际情况 对学校进行改进和完善。

（二）对美国未来几年教育的可能影响 《每一个学生成功法》在教育权的归属、弱势群体所接 受教育的质量及其它教育公平问题上都有了不同于上一部 法案的鲜明特点。而这些特点可以说是美国教育“钟摆式”发展的影响和结果，通过对法案的整体分析和大背景的考察， 我们有理由相信，这一法案将对美国未来几年的教育产生如 下影响。

首先，教育权力下放，重视各州政府在教育改革中的作 用。以往通过教育拨款将教育改革的权力高度集中在联邦政 府手中。给教育松绑，扩大各个教育层面的自由度，可以说 是《每一个学生成功法》的最大看点，也是美国业界讨论最 多，最值得学界称颂的主要发展趋势之一。从美国一些主流 每日报道就可以明确看出其中的显著变化。“新联邦立法将 把更多的权力还给当地学校”；
[11]《华尔街杂志》社论指 出，有两党相互妥协而产生的新法案，虽不算完美，但是它 代表着25年来联邦政府对各州控制的最大权力下放；
[12]当 谈及教育政策时，《每一个学生成功法》将赋予各州更大的 自主权[13]；
不像《不让一个儿童掉队法》，《每一个学生 成功法》把问责权利留给了各州[14]。把教育权力下放给州 与地方政府将在一定程度上体现制度安排上的灵活性和多 样性，尤其是跟以往联邦政府独揽权力，采取自上而下监督 制度相比更能体现一定的民主性，毕竟每个州的教育情况只 有自己的州最为清楚,对此，米特·罗姆尼曾经曾尖锐地批 评道：“教育应该秉持各州和地方标准，而不是联邦标准， 联邦政府无权告诉各州如何教育我们的孩子”，[15]因此， 从新法案生效开始，美国的基础教育将在监督权和问责主体 上实现180度的大转弯，赋予各州和地方政府更大的教育权力。

其次，教育投入将继续增加。基础教育是政府的生存性 事业，对其的投入与发展能够体现了国家教育的公益性和公 平性。“在美国，公共领域是为数不多的几个预算不减反增 的领域之一”[15]，奥巴马总统上任以来，一直加强对教育 领域的投入，基础教育领域更是如此，如，教育经费从2010 年的462亿美元增加到2011年的497亿美元，2012年的教育部 的预算为680亿美元，比2011年增加了38.5%。然而，《每一 个学生成功法》的正式签署将进一步加强对基础教育投入的 力度，例如，新法案的第一部分（part A）明确提出，将为 阅读项目、移民教育、干预项目和处境不利的学生的教育投 入从原先144亿美元增长到2017年的150亿美元，到2020年将 达到162亿美元[16]，以及将7%的比例用于学校提升活动 （school improvement activities）,这一比例在《2009年 美国恢复和再投资法》中的学校提升拨款项目（school improvement grant）专项拨款只占4%（30亿美元），虽然 在新法案中该项目已经被取消，但是资金的用途和目的将跟 以往一致。

除此之外，新法案还继续增加对项目的投入，例如英语 语言学习，其投入额度将从2015年的7.37亿美元提升至2020 年的8.85亿美元；
学生资助和学术卓越项目（student support and academic enrichment program）到2020年每 年投入16亿美元；
特许学校的投入将从2015年的2.53亿美元增长至2020年的3亿美元；
磁石学校的投入将从9200万美元 增长至2020年的1.09亿美元；
对无家可归儿童的资助将从 2015年的每年6500万美元从2017年开始至2020年每年增长 到8500万美元。新法案还加大对少数族裔、学前儿童教育、 21世纪社区学习中心等项目的投入。这些教育投入终极目标 是为美国劳动力市场培养高素质和高质量的劳动力人才，保 持美国继续保持竞争地位和和国际上的影响力。

三、《每一个学生成功法》的争议与思考 尽管《每一个学生成功法》已然代替《不让一个儿童掉 队法》在2017-2018学年开始付诸实施，并载入美国的教育 史册。但有趣的是，这部法案从刚公布的第一天开始就如同 推行了十几年的《不让一个儿童掉队法》一样，招来了许多 质疑与批评，当然也有不少人为之辩护，可谓说喝彩与唏嘘 并存。总体而言，批评者忧心忡忡，他们认为新法案还是无 法对弱势学生群体的学习成绩力挽狂澜，尤其是对低收入学 生群体居多的州而言更是如此。例如，玛丽·巴腾菲尔德 （Mary Battenfeld）在肯定《每一个学生成功法》在为以 往的强制性标准测试提供灵活性和废除旨在测量学生学业 水平和总目标之间差距的适当年度进步率（Adequate Yearly Progress）和为低收入家庭儿童提供学前发展资助计划 （Preschool Development Grants Program）和艺术教育基 金的基础上，指出新法案还是让弱势的学生处于不利的境遇， 玛丽举出具体的例子进一步说明，例如在北卡罗来纳州，所有获得“F”评级的学校中学生人数都有超过50%以上的学生 来自低收入家庭，那么新法案此问题的解决之道是跟《不让 一个儿童掉队法》一样，让处境不利的学生继续处于不利的 境遇。[17]而且联邦政府把监督的权利撤回将导致有些州在 改善失败学校的动力不足。[18] 甚至有的学者还尖锐地指出，新法案不但无法提供弱势 学生群体的学习成绩，甚至会使他们变得更糟糕，“虽说《不 让一个儿童掉队法》针对表现落后的学校提出了笨拙的规定 和严厉的惩罚性措施，致使了全国许许多多学生落后，并恶 化了全国各地的多元性社区教育，但《每一个学生成功法》 则更是一个谎言，该法案甚至不假装去创造一个绝大部分学 习差的学生都能获得成功的环境，更别说部分学生了。[19] 换言之，以前《不让一个儿童掉队法》还假装试图去创造一 个能够促进学习差的学生都能获得成功的环境，但是现在新 法新法案很直接很明显的不关心学习困难的学生。其实，自 《每一个学生成功法》颁布以来，是否能够提升弱势学生群 体的学习成绩确实成为学界的主要关注焦点，但也是该法案 最具争议的地方。始料未及的是，除了对新法案从学术层面 的质疑之外，甚至还有学者从政治层面上对其吹毛求疵，约 翰·理查德·施洛克（John Richard Schrock）教授认为《每 一个学生成功法》是美国政界博弈中的另一个政治灾难。

[20]这些视角不一的分析证明，《每一个学生成功法》仍存 在许多不足和值得学界进一步思考和观察的地方。然而在笔者看来，《每一个学生成功法》还是得到了不 少支持与肯定，甚至可以说，业界对新法案的欢迎程度要远 高于批评的声音。例如，新法案颁布伊始，美国教师联盟 （American Federation of Teachers）主席兰迪·温佳腾 （Randi Weingarten）就指出：“新法案开启了美国公立学 校的崭新的一天，它为家长，学生和教育者传递了这样一条 信息,即强制性的标准化考试已成为过去，让我们重新回到 快乐中学习”。[21]众议院教育和劳动力委员会（House Education and the Workforce Committee）主席约翰·克 莱恩（John Kline）则说，“新法案对基础教育推行的新方 法将帮助每所学校的每个学生获得卓越的教育”[2]。

在赞扬者欣喜若狂地赞扬与批评者忧心忡忡地质疑之 间，业界也有不少温和派的看法。“教育本来就是各州的事 情，现在把权力返还给各州自我把控，并不要求一刀切的评 价标准，光从这一点上讲，就是对我们教育释放出积极的信 号，但对于各州要制定什么标准以及根据什么标准来考察学 生，这仍然是一个值得深思的问题，没有人会说新法案是一 部完美的立法，但它至少能够体现出民主性”。[25] 从以上的分析可以看出，《每一个学生成功法》颁布以 来，业界对其的评论可谓众说纷纭，仁者见仁，智者见智。

笔者认为，新法案至少在以下两个方面能够对美国的基础教 育乃至社会提供显著的影响。第一，随着社会的快速发展， 进入劳动市场的门槛将越来越高，拥有一张高中文凭是现在成年人进入劳动力市场的最基本要求，“美国最迅速增长的 领域，四分之三的工作机会需要超过高中文凭以上的教育” [26]，但是截至目前为止，针对提升毕业率，可以说业界并 不存在一个万全的方法，但是《每一个学生成功法》所提出 的专门针对成年人在学校和生活等其他方面进行行之有效 的干预和提供实质性的帮助显然是能发挥其积极作用的，尤 其是针对弱势学生群体而言更是如此。“我们有大量的数据 证明，指导和引导是通向成功的关键因素，尤其是对学习和 个人生活上存在挑战的低收入学生而言更是如此”[27]。

第二，《每一个学生成功法》为最贫困的学校和学区成 立了专项基金，指定为最有需要的学生提供帮助。显然，新 的项目基金将帮助那些有不良生活习惯（诸如酗酒、暴力、 药物滥用等）的学生在走向毕业的路上成功规避这些障碍， 因为这些基金将使学校和社区在指导、学生家长参与项目、 暴力和心理创伤、药物滥用咨询和其他提高辍学率的服务提 供了更多选择和帮助。这是对于提高毕业率和专门关注处于 风险中的学生而言是至关重要的。即使以前有些社会和学区 也提供这类服务，但是更多的是以碎片化的形式进行服务， 并没有成立专项的基金，导致最有需要帮助的人往往难以获 得应有的帮助，而新的法案将联结学生、家长和教育者来识 别那些处于危险处境的学生，并将他们连接到社区项目，通 过本地制定的干预举措帮助他们应对职业和毕业所面临的 困难。四、结语 如果从2002年布什政府颁布的《不让一个儿童掉队法》 开始算起，过去十几年来，美国的基础教育改革可以说是在 饱受民众争议的过程中缓慢进行的。由于基础教育在政府议 程上具有优先权，它不但关乎教育的公平性问题，亦事关国 家前途命运。“一个强有力的基础教育学校系统不仅是美国 工人和中产阶级的需求，也是全国的需求”。[1]因此，强 调教育质量和促进基础教育的公平、尤其是对弱势家庭学生 群体的教育权仍然是新法案的主旨内容和主要目标。正如白 宫颁布的《每一个学生成功法：初等和中等教育进展报告》 所指出的：“新法案是我们基础教育发展历程中的关键一步， 它为脆弱的学生提供了保障，将联邦政府的资源导向了能够 推动学生学习的领域，所有的学生都应该获得平等的教育机 会，联邦政府应为之不懈奋斗”。[1]这一法案的颁布，反 映出美国主流价值观从重视绩效回归到培养良好公民这样 的转向，无疑将对美国的基础教育产生深远的影响。[28]尽 管距离法案颁布已经过去了一年半的时间，但是新法案是否 能够实现真正缩小弱势家庭学生群体的教育不平等鸿沟，提 升教育质量等初衷,对基础教育产生何种程度的影响，我们 将拭目以待。

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