行政管理_关于清代高等教育行政管理嬗变述评

关于清代高等教育行政管理嬗变述评

一 清朝前期的高等教育机构包括太学和书院。太学又称国子监,是清代 管理全国学校的最高机构,同又是办理大学的教育机关。就是说,国子监既是行政 管理机构,又是办学实体。应该注意,在科举度的强大影响下,国子监对府、州、县 学并没有直接管理责任,它仅是高等教育的行政管理机构。

国子监的管理体制,清承明制。《清史稿·学校志》记载:“世祖定鼎燕 京,修明北监为太学。顺元年,置祭酒、司业及监丞、博士、助教、学正、学录、 典籍、典簿等官。设六堂为讲肄之所,曰性、修道、诚心、正义、崇志、广业,一 仍明旧。”①国子监管理人员的具体情况,如下所示: 管理监事大臣于雍正三年(1725)始设,由大学士、尚书侍郎内特简,这 与明朝不同。但在实际操作中,国子监仍由祭酒、司业全面负责。国子监隶属于 礼部,是清政府的二级管理机构。1905年学部成立,国子监并入学部,这时它的作用 已大大衰微,基本上不再是高等教育机构了。

书院是清代重要的高等教育机构。清代以前,书院是民间办学机构,但 清代的书院则直接由各级官府管理。雍正十一年的谕旨明确规定了各级书院的管 理体制:“书院师长,由督抚学臣,不分本省邻省已仕未仕,择经明行修足为多士模范 者,以礼聘请。其余各府、州、县书院,或绅士捐资倡立,或地方官拨款经理,俱申报 该管官查核。”②根据规定,省会书院由督抚主管,学臣协助之,各府、州、县书院 则由地方官管理,经费由官府供给。通过控制书院的师长、经费等,清政府大大促 进了书院官学化的进程,这是清代书院管理的特色。

1862年京师同文馆创立,此后洋务派陆续创办了一些近代高等专科性 质的学校,其中著名的除京师同文馆外,还有上海广方言馆、广州同文馆、福建船政学堂、天津水师学堂、福州电气学塾、天津电报学堂、南京铁路学堂等,共30 多所。这些新式学堂构成了高等教育的重要力量。对于这些学堂的管理,清政府 没有设立专门机构,一般由主办人负责或由总督管理,学校内则设监督、总教习负 责领导工作,总教习大都聘请外国传教士担任。例如,京师同文馆名义上由总理衙 门的大臣负责,实际上由两位提调和两位副提调管理学生和教职员,总教习总理一 切学术活动。因此,京师同文馆校内的管理已开始分化,与国子监、书院不同。

甲午中日战争后,维新运动兴起,维新派领导人在各地创办了一些新式 学堂,如康有为在广州设立“万木草堂”,梁启超、谭嗣同在长沙主办“时务学堂”,张 元济、陈昭常在北京创办“通艺学堂”等。这些学堂与书院不同,已具备近代高等 教育的性质。维新派创办的学堂一般由创办人负责,和洋务派办的学堂相似。

维新运动中创办的最大的学堂是京师大学堂。1898年7月3日,光绪帝 颁布上谕,“即着照所拟办理,派孙家鼐管理大学堂事务,办事各员,由该大臣慎选奏 派。至总教习总习功课,尤须选择学赅中外之士,奏请简派。其分教习各员,亦一体 精选,中西并用。……”③据此上谕,京师大学堂由皇帝直接派大臣管理。其具体的 管理人员,在《总理衙门筹议京师大学堂章程》中有详细的规定。该章程第六章“设 官例”规定如下: 第一节:设管学大臣一员,以大学士、尚书侍郎为之,略如管理国子监事 务大臣之职。

第二节:设总教习一员,不拘资格。由特旨擢用,略如国子监祭酒、司业 之职。

第三节:设分教习汉人二十四员,由总教习奏调,略如翰林院五经博士、 国子监助教之职。其西人为分教习者不以官论。

第四节:设总办一人,以小九卿及各部院司员充。

第五节:设提调八人,以各部院司员充。—一人管支应,五人分股稽查学 生功课,二人管堂中杂务。……”④在筹办京师大学堂的同时,光绪帝又颁布上谕, 要求各省广设学堂。随着学堂的普遍设置,国子监陈旧的管理已不适应需要,其作 用逐渐衰微。京师大学堂创立后,其总纲规定:“各省近多设立学堂,然其章程功课 皆未尽善,且体例不能划一,声气不能相通。今京师既设大学堂,则各省学堂皆当归 大学堂统辖,一气呵成;一切章程功课、皆当遵依此次规定,务使脉络贯注,纲举目张。”⑤可见,京师大学堂既是一所大学,同时又有全国最高教育行政机构的职能, 即京师大学堂代理了中央教育行政管理。

1905年学部的成立标志着高等教育行政管理进入了新阶段。实际上, 1905年以前,学部已初露端倪。1903年,张之洞奏请特设总理学务大臣,统辖全国学 务。原京师大学堂另设总监督,专司大学堂事务,其地位下降一格,受总理学务大臣 节制。张之洞认为,管学大臣既管理京师大学堂,又兼管外省各学堂事务,在新式学 堂纷纷设立时,其任务繁重,恐难完成使命。再者,京师大学堂也只是一所大学,其经 验不一定适用于外省各级各类学校,因此,有必要专设总理学务大臣,以统辖全国 学务。同年,张百熙、张之洞、荣庆上《学务纲要》,规定总理学务大臣 不再管理 大学堂,其下设属官,分为六处:专门处、普通处、实业处、审订处、游学处、会计 处。从学务大臣的管理权限看,他虽不再管理京师大学堂,但仍设专门处负责管理 专门学科事务,可见仍管理一部分高等教育。由于京师大学堂是当时全国唯一一 所近代正式大学,故另派总监督管理。从此,京师大学堂不再是教育管理机构,而仅 仅是一所大学了。

学务大臣设置不久, 1905年10月8日,山西学政宝熙奏请速设学部,并请 将礼部、国子监并入学部。宝熙的奏折说:窃谓此后普及之教育,日推日广,则学堂 之统系,愈重愈繁,欲令全国学制,画一整齐,断非补苴罅漏之计所能为,一手一足之 力所能济。且当变更伊始,造端宏大,各处学务之待考核统治者,条绪极纷,必须有一 总汇之区,始足以期日臻进步。拟请饬下政务处,公议速行设立学部,上师三代建学 之深意,近仿日本文部之成规,遴选通才,分研教育行政之法,总持一切,纲举目张,实 于全国学务大有裨益。⑥12月6日,清政府谕令设立学部,下设五司一厅十二科,如 下所示。

学部的成立,标志着我国近代第一个正式的中央教育行政专门管理机 关的诞生,同时也标志着高等教育行政管理与普通教育行政管理的分离。高等教 育由专门司专门教务科管理,该科掌管核办大学堂、高等学部及凡属文学、政法、 学术、技艺、音乐各种专门学堂一切事务,并稽核私立专门学堂教科设备是否合 度及应否允准与官立学堂有一律权利或颁公款补助等事。从此,学部专门司专门 教务科成为我国第一个主管全国范围内高等教育事务的行政管理机构。

二 综观清代高等教育的行政管理,其发展表现出以下三个趋势:第一,中央集权化的趋势加强。在明代,书院是民间办学机构,政府不干 预书院的日常管理。书院设山长一人,主持书院的全部工作。书院订有学规,师生 共同遵守,利用学规来管理书院的日常工作。清朝初年统治者不重视书院,而且还 抑制书院的发展。直至雍正十一年(1733),清政府才下令在各省省会设立书院。书 院的师长由督抚学官聘请,学生由驻省道员专司稽察,各州县秉公选择。师生的生 活费用一律由清政府拨给学田以学田租金及所赐帑金供给。这样,通过控制经费、 师生,清政府实际上把书院办成了省立大学。可见,清代的书院和明代有本质的不 同,它不再是自由讲学的场所,而是官学系统的一部分,其管理受清政府的约束。

自1862年起,洋务派官僚陆续创办了30多所新式学堂。由于创办人如 奕讠斤、李鸿章、左宗棠等人都是清政府重要的大臣,清政府对新式学堂的管理 又缺乏经验,因此,这些学堂就由创办人或总督负责,清政府没有设立统一的管理 机构。从国家高等教育系统层次上看,洋务学堂的管理是很松的。但1898年创办 的京师大学堂则不同,它既是中央政府直接创办的新式大学,又是中央政府教育行 政管理机构,这表明清政府加强了对高等教育的管理。

总之,清政府一方面促使书院官学化,另一方面逐步加强对新式学堂的 管理,高等教育的行政管理从分散的形态逐步走向中央集权的型式。

第二,呈现出专门化的发展趋势。国子监和京师大学堂都具有双重角 色:既是办学实体,又是教育行政管理机构。1903年学务大臣设置后,京师大学堂成 为单纯的教育机关,不再具有行政管理职能,这标志着办学机构与管理机构的分离。

同时,国子监、京师大学堂是全国最高的教育行政管理机构,不仅要管理高等教育 事务,对中小学堂也负有领导责任。教育行政管理呈现出未分化的原始样态。从 1903年学务大臣设置到1905年学部成立,京师大学堂不再是行政管理机关,学部内 又分设了专门司与普通司,这样,高等教育行政管理机构与普通教育行政管理机构 终于分离。教育功能与管理功能的分离,高等教育行政管理与普通教育行政管理 的分离,标志着高等教育行政管理逐步走向专门化。

第三,逐步走向系统化。学部成立以前,高等教育的行政管理实行个人 负责制。国子监的管理监事大臣、祭酒、司业、京师大学堂的学务大臣、总教习, 都负有管理高等教育事务的职责,但其下并没有设置专门管理教育事务的机构。

1903年学务大臣设置后,下设有专门处,这可以说是专门的高等教育行政管理机构 的雏型,然而京师大学堂不属于学务大臣管辖。1905年学部成立,其中的专门司专 门教务科标志着第一个专门的高等教育行政管理机构诞生。机构的逐步健全表明 高等教育行政管理系统性的加强,也意味着行政管理功能逐步得到强化。国子监、京师大学堂名义上是全国最高的教育行政管理机构,实际上对地方高等教育机构 如书院,并没有实行直接的领导。学部专门司设置后,全国范围内有了一个统一的 高等教育行政管理专门机构,这样,从中央到地方,高等教育行政管理向系统化迈 出了一大步。在普通教育行政管理与高等教育行政管理未分化以前,清朝的官学 系统虽然分为高等教育与普通中小学教育不同的阶段,但行政管理没有形成具有 不同阶段而又相互衔接的体系。学部成立后,其下分设专门司、普通司、实业司 等,这不仅标志着普通教育行政管理与高等教育行政管理的分离,也表明教育行政 管理体系的正式形成,在一定意义上也意味着高等教育行政管理逐步走向系统化。

三 清代高等教育行政管理的发展表现出集权化、专门化、系统化的趋势, 造成这些趋势的动因是复杂的,其中以下三点尤为突出: 首先是实践的需要。清朝前期,清政府除加强了对书院的控制外,高等 教育行政管理体制与明朝没有大的区别。1862年后,新式学堂陆续出现并成为高 等教育的重要力量,同时原有的高等教育机构也在发生变化。1898年7月10日,光绪 帝谕令将书院改办学校:“……即将各省府厅州县现有之大小书院,一律改为兼习 中学西学之学校。至于学校等级,自应以省会之大书院为高等学,郡城之书院为中 等学,州县之书院为小等学。”⑦此后,各省会书院陆续改为高等学堂。新式学堂的 推广要求设置新的行政管理机构,采用适合新式学堂的管理方法,这必然会促进高 等教育行政管理的变化。

对高等教育的发展产生深刻影响的另一事件是科举制的废除。科举制 自隋朝建立以来,便成为封建教育的核心。在清代,书院的官学化使科举制更成为 高等教育的重心。戊戌变法后,科举制成为阻碍新式学堂发展的严重障碍。光绪 三十一年(1905),袁世凯、赵尔巽、张之洞等人奏请停止科举,兴办学堂。他们认 为科举不停止,学堂就不可能获得大发展。同年八月,光绪帝下令停止科举:“著自 丙午科为始,所有乡会试一律停止,各省岁科考试亦即停止。”⑧科举制的废除标志 着封建时代的旧教育制度在形式上完全结束,新的教育制度得以建立。以此为契 机,高等教育进一步走向近代化。经过兴办新式学堂,改革书院,废除科举,近代化的 高等教育体系逐步形成。为适应这一变革,高等教育行政管理体制也必然要抛弃 国子监时代的模式,逐步走向专门化、系统化。

其次,高等教育行政管理的发展是高教系统变革的一部分,在清代特定 的历史条件下,深受当时政治改革的制约。鸦片战争以后,清政府面临着西方列强的侵略,洋务派官僚认识到列强船坚炮利,为了维护清政府的统治,主张取“西艺” 以补“中学”的不足。在“中体西用”原则的指导下,洋务派创办了30多所新式学堂, 对传统的高等教育产生了强烈的冲击。甲午中日战争后,清政府的危机进一步加 深,在“救亡图存”的口号下,维新派发动了“戊戌变法”。变法失败后,京师大学堂得 以保存,其它有关高等教育的改革措施也陆续实行。尤其是科举制度废除后,高等 教育获得了较快的发展,清廷也逐渐把其管理权限收归中央政府。可见,高等教育 行政管理的变革与当时的社会政治改革是一致的,并受后者的制约。这与欧洲高 等教育行政管理的早期发展具有质的不同。西欧中世纪,大学都是民间办学团体, 拥有自治权,行政管理不受当地政府及教会的干预,这在相当长时期内是西欧高等 教育行政管理的一个显著特点。而我国清代的高等教育机构都是官学系统的一部 分,受清廷的控制,其行政管理也受清政府左右。出于政治上的需要,清政府必然会 重视并控制高等教育的发展,因而高等教育行政管理的发展表现出集权化的趋向。

最后,高等教育行政管理的变化深受传统文化的影响。清代高等教育 行政管理具有鲜明的政治化的特点。无论是传统的国子监,或是新式的京师大学 堂,或是学部,其管理人员均由清廷委派大臣充任,具有明确的官职品级。尽管高等 教育行政管理几经变化,这一特点却始终未变。西学的输入,新式学堂的创办,比较 彻底地改变了高等教育的形式、结构、教学内容及方法,然而对行政管理的影响 较弱。学部成立标志着新的行政管理机构的诞生,但行政管理新思维和新方法的 到来则迟缓得多。由此可见,高等教育行政管理的变革深受传统文化的制约。

注释: ①赵尔巽等撰:《清史稿》,第十二册,中华书局, 1976年,第3102页。

②转引自刘秀生著:《中国清代教育史》,人民出版社, 1993年,第60页。

③⑦汤志钧、陈祖恩编:《中国近代教育史资料汇编·戊戌时期教育》, 上海教育出版社, 1993年,第136、55—56页。

④⑥陈学恂主编:《中国近代教育史教学参考资料》,上册,人民教育出 版社, 1986年,第44页、581页。

⑤朱有王献主编:《中国近代学制史料》,第一辑,下册,华东师范大学出 版社, 1986年,第654页。

⑧舒新城编:《中国近代教育史资料》,上册,人民教育出版社, 1961年,第66页。