反洗钱和反恐融资 [国际反扩散融资标准对我国反洗钱工作的挑战与对策分析]

国际反扩散融资标准对我国反洗钱工作的挑战与对策分析

2012 年2 月，反大规模杀伤性武器扩散融资和反洗钱、反恐怖融资首次被三位 一体吸收进FATF 通过的新《40 项建议》，这标志着反洗钱工作已超越了简单 的技术性范畴，与国际政治紧密捆绑在一起。事实上，部分国家早已把反洗钱作 为应对非传统安全领域挑战的重要工具，将反洗钱政策上升到国家战略，作为国 际政治斗争的武器。面对扩散融资对世界和平带来的威胁，反扩散融资已经成为 国际反洗钱体系的一个组成部分，今后我国反洗钱工作也必须服务和服从于国家 整体战略利益，在反扩散融资工作方面未雨绸缪，早做准备。

一、扩散融资 扩散融资指为转移、出口核生化武器及其运载工具和相关材料提供金融服 务，主要是为扩散敏感物品的交易提供融资，也包括为涉及扩散的个人或实体提 供其他金融支持。根据FATF在其犯罪类型研究报告中的定义，扩散指转移、出 口核生化武器及其运载工具和相关材料，包括技术、物品、软件、服务或专业知 识。根据联合国安理会第1540(2004)号决议，运载工具指专门设计的能够运载核 生化武器的导弹、火箭和其他无人驾驶系统;相关材料指有关多边协议和安排涵 盖的或国家管制清单载列的可用于设计、开发、生产或使用核生化武器及其运载 工具的材料、设备和技术。

大规模杀伤性武器扩散有多种形式，但主要表现为转移和出口可用于核生 化武器相关项目及其运载工具的技术、物品、软件、服务或专业知识。无论采取 哪种形式，都对全球安全造成严重威胁。若不能针对敏感材料、技术、服务和专 业知识建立和执行适当的安全保护制度，它们就容易落入不法个人和实体之手， 后者往往通过获取、转售或用于大规模杀伤性武器项目而获利。意图在恐怖活动 中使用大规模杀伤性武器的恐怖分子也会试图获取扩散敏感物品。联合国安理会 有关调查证据显示，恐怖组织正在不断追求核生化能力。恐怖融资为试图获取和 使用核生化武器的恐怖组织提供了资金支持，在本质上助推了扩散。与国际犯罪 网络类似，扩散支持网络也主要通过国际金融系统来进行交易和开展商业活动。扩散融资是扩散敏感物品流转的一大要素，进一步加剧了全球的不稳定。

案例显示，扩散网络通常在全球范围内进行运作。全球经济的一体化以及 国际旅游和贸易体量的上升，使得扩散分子在全球范围内转移敏感物资更为便利。

扩散分子通过将其活动伪装成合法贸易，在外贸总量大的国家或自由贸易区进行 运作，以使他们的非法采购和运输更易避开审查。扩散分子会通过多种渠道购买、 出售、出口或进口敏感物品。与大多数非法贩运类似，扩散网络试图隐瞒交易物 品的最终使用者、物品本身、涉及的实体和关联的金融交易。

为了确保敏感物品的最终用途不被当局发现，扩散网络可能利用中介机构 和幌子公司来安排物品的交易和出口。然而，使用中介机构这一事实本身并不能 表明交易涉及扩散融资，出口商出于合法目的也会雇佣中介机构。当在出口管制 体制健全的国家出口或转口敏感物品时，中介机构和幌子公司可能会使用伪造的 文件，比如虚假的最终用途证明、伪造的出口或转口证明，扩散分子也可能会使 用快递公司，以确保物品能够避开审查安全抵达目的地。

扩散网络通常是逐利的，并利用正规金融部门来进行全球范围内的运作。

除此之外，扩散融资还包括传统的贸易融资产品和交易。FATF 的案例还显示与 扩散相关的交易有可能会通过现金或以货易货的方式进行结算，这些交易涉及石 油、敏感军事物资等扩散敏感物品。扩散分子通过现金结算避开金融监管系统的 审查，并且这些现金还有可能是通过非法活动取得的。由于现金结算不会留下财 务(纸质/ 电子)痕迹，所以不会给识别、打击扩散活动提供有用的财务信息。扩 散网络也会使用支付体系向扩散网络外的中介及供应商支付资金，与扩散网络中 的供应商类似，金融机构通常在无意中协助了扩散，这要归结于两用品的复杂性， 以及非法中介、幌子公司和非法经纪人的介入。

二、国际反扩散融资标准 制止大规模杀伤性武器扩散，本来是一个国际间军备控制问题。但是，在 恐怖主义袭击意图不断升级，而传统恐怖手段又受到严密监控的条件下，使用大 规模杀伤性武器来实现恐怖主义的目的，已成为世界上很多恐怖主义组织的重要 选择，因此控制大规模杀伤性武器的扩散又成为控制和打击恐怖主义的重要路径。

2004 年，美国中央情报局提交美国国会的全球威胁报告明确指出：获取大规模 杀伤性武器是穆斯林的宗教义务，基地组织至今仍将获得核能力当作自己的战略 目标。2005 年4 月，鉴于世界各地一切形式和表现的恐怖主义行为不断升级的 客观事实，联合国大会通过了《制止核恐怖主义行为国际公约》(简称制止核恐 怖公约)，并于当年9 月正式开放签署。制止核恐怖公约的宗旨是防止任何非国 家的个人和团体拥有和使用任何类型的放射性武器或装置，明确要求各国将非法 拥有放射性材料、制造或拥有放射性装置的行为规定为犯罪。为了统一各国制止 核恐怖主义行为的立法和司法标准，制止核恐怖公约对这一新的犯罪的构成要件 进行了详细的规范：(1)任何人非法和故意拥有放射性材料，或制造、拥有放射 装置，目的在于致人死亡或致人严重伤害，或致使财产或环境遭受重大损害;(2) 任何人以任何方式，利用放射性材料或装置，或利用致使放射性材料外泄或有外 泄危险的方式，使用或威胁使用、破坏或威胁破坏核设施，以达到致人死亡或致 人严重伤害，致使财产或环境受到重大损害，或者迫使某人或某法人、某国际组 织或某国家实施或不实施特定的行为。

在联合国的倡议下，各国开始建立和实施了系列出口管制和安保措施，以 防止扩散分子及其支持者获取扩散所需的物品、服务、技术和专业知识。在反扩 散融资方面，安理会第1540(2004)号决议中包含的多边金融禁令是对现有反扩散 管理体制的有益补充。联合国宪章第八章下的安理会第1540 号(2004)决议于 2004 年4 月28 日得到全票通过，安理会第1673(2006)号决议重申了其目标。这 是国际上第一个关于反大规模杀伤性武器扩散，包括其运载系统和相关材料的指 导性文件，并首次提出了禁止资助扩散。决议指出，对决议中所有义务的释义不 得与现行的条约相冲突。

安理会第1540(2004)号决议规定，各国有义务采取一系列措施防止和打击 大规模杀伤性武器的扩散。一是禁止各国为试图开发、获取、制造、拥有、运输、 转移或使用核生化武器及其运载系统的非国家行为者提供任何形式的支持;二是 要求各国通过和实施适当、有效的法律，禁止任何非国家行为者，尤其是为恐怖 目的而制造、获取、拥有、开发、运输、转移或使用核生化武器及其运载系统， 以及禁止企图从事上述任何活动、作为共犯参与这些活动、协助或资助这些活动 的图谋，特别是考虑到FATF的要求，各国必须禁止资助大规模杀伤性武器扩散 的行为。三是要求各国建立和实施有效的国内管制，以防止大规模杀伤性武器的 扩散，包括对相关材料进行衡算和实物保护，建立边境管制、中介管制、出口管 制(包括转运、再出口和最终用户管制)，防止非法贩运，并要求各国管制为大规 模杀伤性武器相关材料的出口提供资金和服务，例如融资。

2012 年FATF 在其新《40 项建议》中将反大规模杀伤性武器扩散融资和反洗钱、反恐怖融资三部分内容平行列入反洗钱工作框架，随后出台了《有关联 合国安理会反大规模杀伤性武器扩散决议的实施指引》，对国际反扩散融资标准 及其实施提出了详细要求。从逻辑上说，金融行动特别工作组提出的这一新的建 议，在贯彻联合国安理会关于防范、制止、瓦解大规模杀伤性武器扩散及扩散融 资的决议的基础上，仍然沿袭反洗钱的一贯政策原则从银行金融系统的预防和监 控入手，杜绝筹集大规模杀伤性武器扩散扩资金的经济渠道和金融技术渠道。防 范、制止、瓦解大规模杀伤性武器扩散融资的主要手段是原先作用于恐怖融资的 定向金融制裁，即按照联合国安理会的决议，毫不延迟地冻结被指定的个人或实 体的资金或其他资产，并确保没有任何资金直接或间接地提供给被指定的个人或 实体。

三、国际反扩散融资标准对我国反洗钱工作的挑战 由于国际反扩散与反扩散融资问题上所表现出来的艰巨性、复杂性和不确 定性，如何落实国际反扩散融资标准，将原则立场转化成具体的政策，克服存在 的不利因素和处理好有关的具体问题，将是我国面临的巨大挑战。

(一)法律体系方面的挑战 在国际法方面，为了发现和防止扩散，各国间已缔结了包括核不扩散条约 在内的一系列多边条约。然而，传统条约并没有聚焦于扩散融资，国际法条文的 缺失必然影响包括我国在内各国推进反扩散融资工作的进度。在实践做法上，包 括我国在内的大多数国家利用共同条款，比如恐怖融资条款，来防止扩散融资。

这些国家可能会认为其反恐法律法规足以使他们充分履行禁止非国家行为者进 行扩散的义务，但现实是这些法律法规可能并不适用于所有情况。安理会1540 委 员会也提醒非国家行为者进行扩散可能并非出于恐怖目的，他们的行为也可能不 是为了协助恐怖活动。当扩散融资的资金来源合法，与犯罪收益没有关系时，反 洗钱法律法规的适用性也是一个问题。若扩散融资最终并非出于恐怖目的，反恐 怖融资的法律也未必适用。

(二)反洗钱措施运用方面的挑战 金融机构可以帮助打击扩散和扩散融资，并为持续调查提供有用的信息。

FATF 的研究表明，金融方面的信息有助于调查违反出口管制的行为。然而在通 常情况下，包括我国在内的各国金融机构对为客户办理的金融交易背后的相关商 业活动并不十分了解，特别是当交易没有使用信用证等详细文件证据时。目前，还没有国家要求金融机构必须专门针对扩散融资提交报告，这对包括我国在内的 各国金融机构履行反扩散融资义务都是一个很大的障碍。对于我国来说，即使在 法律突破的情况下，如何有效发挥反洗钱手段在反扩散融资中的作用仍是监管部 门和金融机构面临的一个共同挑战。此外，FATF 的调查显示很少有国家采取了 措施对诸如贸易公司、货运代理等贸易中介的活动进行监控。同样，目前我国的 反洗钱监控领域也未能覆盖诸如贸易公司、货运代理等贸易中介的活动，这也必 将制约我国反洗钱主管部门对扩散融资的监控、预防与打击。

(三)出口管制措施方面的挑战 出口管制的有效执行是打击扩散的关键第一步。出口管制及相应安保措施， 对防止扩散分子及其支持者获取扩散所需的物品、服务、技术和专业知识有着十 分重要的意义。但从实际情况来看，各国的管制措施并不完全一致，有些国家甚 至仍未执行国际条约的规定来发现和防止扩散敏感物品的交易。此外，贸易全球 化和技术稳步推进给维持有效的出口管制带来了全新的挑战。交易总量持续上升， 贸易模式越发难以辨识。越来越多的物品和技术除了商业应用外，还可以用于大 规模杀伤性武器及其运载系统。国际出口管制政策短板的存在以及如何指定、监 控所有相关两用品的贸易给包括我国在内的各国当局都带来了挑战。我国虽然采 取了较为严格的防扩散出口管制政策，但金融机构显然还不具备使用出口管制系 统必须的专业知识。与反扩散融资紧密相关的出口管制政策如何改进，如何与反 洗钱政策配合使用打击扩散融资，这些对我国出口管制部门和反洗钱部门来说都 是巨大挑战。

(四)合作交流方面的挑战 从包括我国在内的各国情况来看，尽管国内外的有关部门就扩散有关信息 进行过合作交流，但这种合作交流往往仅针对单个案件，而且几乎没有涉及扩散 融资。国内主管反扩散部门间以及国际反扩散论坛上往往会交换与扩散相关的机 密信息，但这些信息只限于情报部门间的交换。例如，虽然欧盟要求其成员国向 其他所有成员国提供申请两用物品出口许可被拒的信息，但通常私营部门对这些 信息并不知情。目前我国也存在合作交流上的障碍，还很难做到制造商对于出口 管制以及海关当局的示警标志和分类都可以被公众获知，还不能做到针对扩散融 资发布警示指标，国际管制体系掌握的关于管制物品的信息也难以传达到金融机 构，金融机构还没有相应的义务来筛查可能的扩散融资交易。

(五)认知与培训方面的挑战扩散网络会采取层出不穷的手段来利用无辜的第三方参与者，缺乏对扩散 和扩散网络的认识必然加剧这一问题。有关政府部门有必要向制造商、卖家、运 输公司等可能被扩散利用的第三方告知扩散与扩散融资风险。提高当局、个人、 公司和金融机构的认识对打击扩散与扩散融资意义重大，但这需要耗用大量的资 源来进行培训或开展其他合作活动。但是，从实际执行情况来看，我国相关部门 和实体的认知还相当有限，培训也难以跟上。认知与培训程度不够必将在很多方 面制约我国反扩散融资实践工作的开展。

(六)境外金融资产管理方面的挑战 随着我国改革开放的不断深入和对外经贸、金融关系的日益密切，我国在 境外存放的资产越来越多，不少国有商业银行或者国家参股银行或金融机构在美 国设立分支机构，大量中资企业登陆美国证券市场。美国财政部公布的最新数据 显示，截至2014 年11 月底，中国持有美国债券资产的总额超过了12 万亿美元。

如此巨额的金融资产是否有可能在美国突然面临被冻结的危险如何防范和化解 美国金融制裁对我国境外资产可能带来的影响和危害这是需要我们认真研究的 两个相互关联的现实问题。

四、对策建议 在制止大规模杀伤性武器扩散问题上，我国的态度是鲜明的，这就是: 中 国反对武器扩散, 也不以任何形式进行扩散。面对国际反扩散形势，我们要做到 心中有数，在坚决反对扩散的同时，反扩散融资的技术标准也不能完全跟着美国 及其主导的国际标准的调子跑，而因根据我国国情有所侧重。在技术标准方面， 我们要在符合国情的需要的基础上有的放矢地建立我国反扩散融资工作体系，同 时要有效应对潜在的金融制裁风险，坚决维护我国的核心利益。在具体技术标准 上，有效执行现有的反洗钱/ 反恐怖融资措施，特别是客户尽职调查、记录保存、 交易监控，是我国反洗钱主管当局和金融机构贯彻国际标准、降低扩散融资风险 的有效手段。我们要充分利用现有反洗钱体系，以金融机构为主体构建我国反扩 散融资防线。

(一)充分利用现有反洗钱/ 反恐怖融资制度，降低扩散融资风险 大规模杀伤性武器扩散的资金来源可以是合法的也可以是非法的，在资金 来源非法的情况下，现有反洗钱制度对打击扩散融资很有帮助。但是，资金来源合法且物品的最终使用者难以确定会给现有反洗钱制度效力的发挥带来障碍。因 此，我国反洗钱主管部门要对洗钱与扩散两者的结构差异加以深入研究，提高现 有反洗钱/ 反恐怖融资措施在打击扩散融资时的适用性。在具体措施上，金融机 构还需进一步对现有的反洗钱/ 反恐怖融资措施加以调整，以充分探查和预防扩 散融资。一是根据风险为本的原则，对所有的产品线特别是贸易融资实行反洗钱 / 反恐怖融资措施。二是有效使用贸易融资活动中国际贸易服务代表的客户尽职 调查信息，并对这些代表进行有关反洗钱/ 反恐怖融资措施的培训。三是使用贸 易融资文件中的所有信息来查证交易标的、最终目的以及交易方。

(二)强化风险管理与客户尽职调查 对于国际贸易可能带来的恐怖融资活动，金融机构应采用风险为本的方法， 来决定获取客户信息的数量和质量。金融机构应从如下方面因素入手开展国际贸 易客户尽职调查：金融机构必须遵循的法规或指引;金融机构在交易中扮演的角 色;交易引起的金融机构财务风险和声誉风险暴露;对客户母国或其经营所在国的 风险评估;对交易风险的评估(例如交易的货物、产品或服务);交易是否涉及风险 更高的所有人或中介。合理的客户尽职调查措施，是金融机构降低扩散融资风险 的关键的第一步。若金融机构对客户发放任何形式的贷款，就需要根据客户尽职 调查流程的要求获取更详细的信息，重点关注客户的财务状况、信用风险和偿债 能力。若金融机构将客户评定为高风险，则应根据监管当局的要求采取强化的客 户尽职调查。

(三)检查和监控交易 在开展国际贸易业务过程中，金融机构需要管理一系列风险，通常包括信 用风险、国家风险和经营风险，也包含洗钱风险、恐怖融资风险与扩散融资风险。

风险管理流程决定了采取何种措施来检查和监控交易。若可能存在扩散融资风险 暴露，金融机构要考察交易方是否在联合国或国内的制裁名单上、或是具有其他 风险。例如，交易是否需要出口许可审批或是受到贸易禁运。金融机构应充分利 用现行的交易监控措施来察觉扩散融资。通过将交易与联合国发布的扩散制裁名 单进行筛选排查，金融机构可以发现涉嫌扩散的个人或实体。这些名单包括根据 安理会第1737(2006)号决议制定的个人和实体名单或是本国的扩展制裁名单。金 融机构还可要求额外的证明或单据，确定交易是否要遵循出口许可证制度或受到 贸易禁运。

(四)识别报告可疑活动在贸易融资过程中，若可以从客户和政府相关部门得到充分的信息，金融 机构可以通过几个关键点来发现可疑活动。例如，客户尽职调查过程可以确认的 风险：客户是否为高风险物品或服务的买方或卖方;进行持续监控也可以识别出 那些试图掩盖最终的交易对手方或是物品最终目的地的交易。此外，鉴于金融机 构在开展贸易融资业务时察觉可疑活动的能力有限，反洗钱主管部门要尽可能地 向金融机构提供明确的指导和详细的情报，以提高金融机构察觉和识别扩散融资 的能力。此外，出口管制部门和海关当局也要尽可能帮助金融机构监督客户的出 口活动。

(五)加强信息交流 金融情报有助于反扩散调查和提起诉讼，政府各部门间的信息交流机制对 打击扩散融资非常关键。鉴于扩散融资是一个国际性问题，在与各国建立有效的 机制交换信息也相当重要。此外，信息交流也是金融机构应对扩散融资风险的关 键举措。我国反洗钱主管部门应建立与金融机构提供之间的情报交流机制，使其 更好地评估扩散融资风险，并改进客户尽职调查流程和监控系统。这些信息应涵 括：(1)经济制裁针对的实体的详细信息，这些信息对金融机构特别有用;(2)将贸 易和支付绕道第三方或第三国的具体情况;(3)出口和金融管制未达标准的国 家;(4)出口管制当局目前已公开的信息中，其中可能会包含对金融机构有用的信 息;(5)高风险个人和实体的有关信息，包括幌子公司等。