义务教育的主体 多元利益主体视角下的流动儿童义务教育问题

多元利益主体视角下的流动儿童义务教育问题

随着外出务工人员在流入地生活状况的逐渐稳定和改善，以 及留守儿童在家庭缺失、隔代教育环境下出现的心理、学习 和行为问题被人们普遍觉察，流动儿童数量还有可能继续急 剧增加。根据城镇化、工业化进程和城乡人口变动趋势预测， 到2020 年，我国流动迁移人口将逐步增长到2.91 亿，流动 儿童规模不断增长，流动人口子女在现居住地出生的比例不 断上升[2] 。然而，流动儿童与城市儿童相比呈现出的辍学 率高和上学年龄偏大等问题，很可能隐含着农村人力资源开 发的低效性或在底层家庭出现贫困的代际继承等影响长远 发展的问题。

因此，揭示、解释和解决流动儿童教育问题有强烈的现 实紧迫性。

一、两难：流动儿童义务教育问题的多元纠结 家庭成员的流动改变了家庭原有生存模式和儿童接受 教育的基本格局，造成留守儿童在教育上的不完整和不适应，儿童伴随父母流动是应对上述问题的一种可能策略并制造 了越来越多的流动儿童，与流动儿童义务教育相关的问题也 随之出现。流动儿童教育问题如果得不到及时有效解决，不 仅严重影响流动儿童身心发展，而且可能威胁社会和谐与国 家稳定。因为这一问题实际上裹挟着众多利益和利益相关者， 包含诸多“两难问题”。

（一）教育供需两难的缠绕 面对数量如此庞大的流动儿童，国家在不断完善相关政 策规定基础上，出台了“以流入地政府管理为主，以全日制 公办中小学为主”的“两为主”政策。但新政策也存在某些 不足，正如葛新斌指出的，“两为主”政策所凸显的财权与 事权的严重不对称性，构成了流入地政府无意认真落实中央 政策的制度诱因[3]。因为流入地政府在义务教育问题上普 遍容易陷入如下尴尬境地：如果流动儿童教育问题解决得好， 必然面临更多外来流动儿童前来就学从而导致更大财政压 力[4]的问题。如何实现地方政府之间的政策协同和行动协 同变得十分重要，但条块分割的政府管理机制使政府间实现 协同并非易事。而对公办学校而言，它们接纳流动儿童入学 是政府强制性要求所导引的，如果让大量流动儿童无控制地 涌入不仅没有任何利益可言，还很难避免对原有生源的学习 机会带来负面冲击（甚至可能导致该学区原有优质生源流 失）。2012 年广东省义务教育阶段随迁子女在校生300. 6 万 人，比2008 年增长52%，占全省义务教育在校生的24%，占全国随迁子女在校生的21. 6%，与北京、上海、天津、江苏、 浙江5 省市随迁子女的总和相当，其中省外迁入者占54%。

对流入地政府而言，既要对户籍在其辖区内的儿童义务 教育经费承担80%左右的财政义务，又要对流动儿童义务教 育经费承担主要责任，对流动儿童集中的大城市而言财政负 担过重[5]。与此同时，儿童流动产生了义务教育的双重“洼 地现象”[6]：对流入地而言，流动儿童无限制的涌入和学 区原有优质生源的流失容易导致公办学校生源整体质量下 滑；
对流出地而言，因为生源减少客观上引发了已有教育资 源的低效使用甚至浪费。

（二）收费政策废立两难的纠结 在免费义务教育实施前，存在各种名义的借读费，这种 不合理收费其实有其存在的现实土壤，它实际上是试图运用 经济杠杆来减少或阻断随迁子女上学和城市学生跨区域上 学等行为，在一定程度上缓解教育资源配置不均可能引发的 问题。但收取借读费实际上饱受诟病，它不但加重了流动儿 童家庭的经济负担，而且使差异性收费行为在一定程度上甚 至异化为区分学校优劣的标签（即收费越高的学校越被认为 优质）。事实上，高额收费形成的经济优势能够帮助学校通 过更好待遇了吸引优秀师资，进而使原本失衡的教育资源配 置出现更大偏差。

有鉴于此，2010 年国家取消了这项收费，但新政也带 出新隐忧。正如法国行政学家夏尔·德巴什所言：“如果决策与他们期望的东西不相符或在他看来无法实施时，他将反 对这种毫无活力的东西或者试图改变措施的内容”[7]。没 有了金钱这个敲门砖，让我们不得不直面如下问题：优质教 育资源会不会离草根阶级越来越远？原来的游戏规则被打 破，学校是否会巧立名目打擦边球？超前收的借读费能否退 还给本就经济拮据的流动儿童家庭？以武汉市洪山区某中 学为例，该校566 名学生中近70%为流动儿童，政府按照生 均800元的标准拨款根本不够学校日常开支。由于流动儿童 学习成绩和生活习惯往往都不理想，学校收取每生每月100 元的补课费来实施全员补课以弥补办学经费不足并提高学 生成绩和确保教学质量。即便如此，经费压力和教学压力仍 使得该校不愿接受流动儿童[8]。

然而在事实层面，流入地政府往往只能对收费问题含糊 其辞，因为收费政策存废两难：公办学校是非营利性教育机 构，其教育工作的开展依赖政府财政支撑，面对流动儿童带 来的经济压力，如果不收费，公办学校的财政状况可能恶 化；
但实施收费又明显违背国家政策。在教育资源供给有限 时，如何给学区原有生源与最大限度给流动儿童提供充足和 优质教育资源，这二者之间常常难以平衡。

（三）公民办学校平衡的两难考量 现阶段流动儿童数量众多且呈增长趋势，而流动儿童受 教育水平则达不到全国平均水平。如果流动儿童的教育问题 不能得到及时有效解决，可以预见，在不久的将来，这些在城市边缘社会长大的流动儿童容易成为城市新生的“二等公 民”，甚至给社会良性发展带来隐患。

然而事实上，在相当长一段时间，很多流动儿童只能在 打工子弟学校等民办学校就读。而打工子弟学校是流动儿童 教育问题解决过程中出现的特殊事物，它曾经在很大程度上 缓解了流动儿童入学难问题，并为流入地政府减轻了教育财 政压力。但打工子弟学校的补充性和营利性特征决定了它们 在硬件投入、师资水平、课程设置和安全保障等方面与公办 学校存在明显差距，下面以师资这个最重要因素为例予以说 明（见表1）。

从上表可以看出，专任教师方面，实验小学数量远超其 他三所小学；
教师职称方面，公办的实验小学和奉城一小拥 有小学高级及以上职称教师人数分别达56%和36%，而民办的 厚才小学与蒲公英小学仅分别为12%和8%，四所学校差距颇 大；
教师学历方面，实验小学与奉城一小差距较小，分别为 73%和66%，两所名办小学分别为33%和13%，公民办小学之间 差距十分明显。

为保障流动儿童接受有起码质量的教育，政府在对不合 格打工子弟学校实施管制、限制甚至取缔等方面做了许多努 力，但不断增加的财政支出和人们教育需求特别是优质教育 需求的快速增长的双重压力常常使政府在公办与民办教育 之间很难做出大家都满意的取舍。

二、溯因：流动儿童教育背后的利益失调围绕流动儿童受教育问题已经形成了必须合理平衡流 出地政府、流入地政府、流入地公办学校、打工子弟学校以 及流动儿童及其家庭等多个主体的利益关系格局。事实上， 流动儿童义务教育问题正是多元利益主体在教育供给和需 求上利益失衡的反映。

（一）义务教育投入体制影响政府利益权衡 我国在义务教育阶段实行“分级办学，分级管理”的管 理体制和“以县为主”的投入体制，从体制上明确了县级政 府对义务教育在财政和管理上的主体地位和相应权责，它也 意味着适龄儿童应在户籍所在地接受九年义务教育。在这种 体制下，农民工缴纳的教育统筹费用并不会因受教育者的空 间流动而自动划转到流入地政府财政收入中，流入地政府也 没有为流动儿童的教育预留足够空间。如果流入地政府按照 “两为主”政策为流动儿童提供相应的义务教育，必然导致 政府财政负担的额外增加和学区原有生源教育机遭受侵蚀。

流动儿童义务教育体制原则上规定了流入地政府只对 当地适龄儿童的义务教育负责，而国家为解决流动儿童义务 教育问题所提出的“以流入地政府为主，以公办学校为主” 政策又勒令流入地政府及公办学校无条件地承担流动儿童 的义务教育，二者实际上存在操作难的问题。“两为主”政 策要求流入地政府负责，财政部门要安排必要的保障经费， 但并未说明由哪一级财政来保障[9]。财政投入不足和转移 支付不畅等问题导致流入地政府权衡政策规定和自身利益后，在较长一段时间普遍通过收取“借读费”等形式转嫁流 动儿童义务教育财政支出的成本和压力就不奇怪了。这在客 观上造成农民工不但在流出地缴纳教育附加费，还要在流入 地缴纳工商费和暂住费等系列费用，承受着城乡分割的义务 教育体制所造成的双重负担[10]。如果不对义务教育管理和 投入体制做出改革，从根本上解决流动儿童义务教育经费不 足问题，流入地政府难以落实有关政策的局面就很难得到根 本性改善。

（二）教育经费投入不足导致公办学校角色异变 作为义务教育实施主体的公办学校是流入地义务教育 政策落地的实际贯彻者。公办学校作为非营利性教育组织， 其教育教学活动的开展必须依赖政府财政支持。然而，长期 以来我国教育经费的GDP 占比远低于世界平均水平并且对高 等教育实施倾斜，基础教育经费水平很难满足义务教育发展 的需求。加上我国义务教育经费县级财政占大头，省级财政 负担占小头，中央财政占零头；
换句话说，实力雄厚的中央 财政只承担很小一部分义务教育经费，其余大部分经费则由 发展水平极不平衡的地方财政承担，这容易造成经济落后地 区因为人口流失而发展更加困难，而经济发达地区则面临巨 大的额外财政压力。站在流动儿童立场上，公办学校对其包 容接纳是努力实现教育公平的重要体现，但转换立场，将公 办学校作为流动儿童教育问题的利益主体来看待，流动儿童 的大量涌入容易对其生存和发展带来诸多挑战。由于流入地政府对义务教育的财政供给有限，必然引发 不同公办学校对教育资源的各种层面和形式的竞争。因为通 过获取教育资源寻求自身发展、提升办学质量是影响公办学 校长远发展的重要因素；
而流入地政府或教育主管部门在分 配有限的教育资源时，往往采用优先支持重点并努力兼顾所 有学校的方式来平衡追求义务教育公平和提升教育质量的 关系。为了自身生存和发展，公办学校在生源选择和教育供 给上既保持一定独立性和自主性，又不得不积极竞争。然而， 正是竞争中的逐利性导致其作为义务教育供给主体的角色 发生异变。

（三）地位尴尬牵制打工子弟学校的方向选择 打工子弟学校是农村成年劳动力涌入城市寻求工作机 会、城市公立学校教学资源难以满足农民工随迁子女教育需 求的情况下，社会资源自发投入形成的一种体制外教育供给 形式。尽管打工子弟学校在基础设施、师资力量、教学规范 与管理等方面往往存在某些问题，但其较低的收费标准、灵 活的办学方式和对学生地缘特征的适切性使其更贴近部分 城市流动人口家庭的收入水平或经济状况，从而能够为部分 流动儿童提供教育服务并满足其基本的义务教育需求[6]。

除此之外，打工子弟学校内流动儿童高度一致的家庭社会经 济状况和文化背景容易缓解公办学校中常常存在的流动儿 童心理不适问题。有鉴于此，地方政府管理部门在权衡各方 利益的基础上并没有简单取缔它们，而是采用选择性限制或管制等手段实施管理。

毋庸讳言，打工子弟学校具有高度不确定的发展预期。

打工子弟学校不同于政府财政支持的公办学校，它是社会资 本的营利性需求与流动儿童教育需求共同作用的产物。资本 对投资回报的追求和打工子弟学校地位合法性存疑的双重 尴尬决定其容易在短期利益和长期利益权衡中，偏向选择更 稳妥的短期回报，导致对基础设施、师资力量和教学管理规 范等方面的投资积极性不足，忽视办学质量的提高和自身的 长远发展。

（四）市场偏好与质量偏好间存在不易调和的紧张 与公办学校不同，民办学校因为主要依靠学费来维持日 常运转，它偏向于根据市场来调节自身的办学行为，即通过 课程设置、收费方式和学籍管理等方面的灵活性等手段来迅 速调整办学形式以此获得生存发展资源。比如，很多民办学 校针对农民工收入少且不稳定、文化程度偏低、工作强度大 等特点，在流动儿童饮食起居、课外辅导和教育费用等方面 定制人性化的服务以供农民工家庭选择，比如提供免费午餐、 实施分期付款、按学时收费以及定期的家长沟通等，以此充 分满足流动儿童及其家庭的教育需求。

此外，因为进城务工人员地缘广泛，生活和文化背景千 差万别，其随迁子女在语言、口音、知识背景和行为习惯等 方面与城市儿童存在较大差异。为了寻求文化认同和心理上 的共鸣，避免公办学校学区儿童和教师的歧视，很多流动人口特别是滞留时间短、收入低的家庭更倾向于把孩子送到具 有“文化亲和力”的学校就读[3]。民办学校灵活的教育服 务对流动儿童多元教育需求的满足也培育了部分农民工家 庭对义务教育的市场偏好。

然而，中国的教育一直裹挟着“知识改变命运”的价值 偏好，社会地位相对较低的流动人口同样甚至更加寄希望于 通过随迁子女的良好教育来改善家庭未来的经济状况和命 运，而高质量教育是公认的改善命运的敲门砖。追求高质量 教育催生了流动儿童及其家庭的质量偏好。与流动儿童教育 问题相关联的市场偏好和质量偏好产生了难以调和的紧张。

三、纾困：流动儿童教育处境优化的可能路径 流动儿童义务教育存在诸多两难问题，深层原因是城乡 二元社会格局没有根本改变，其直接表现则是教育供给不足 和区域性失衡。目前可行的办法是，除了持续加大财政投入 外，需要着力理顺流动儿童教育问题相关主体间的关系并满 足其合理的利益诉求，以便通过调整教育结构来优化流动儿 童教育处境、实现更高水平的教育公平。

（一）打破户籍制度窠臼，推进制度公正 制度公正首先应体现为制度本身的公正，即形式的公正 [10]。因为制度不仅是一种整合机制，也是一种行为引导机 制。然而，制度公正的实现常常需要通过突破既定社会结构 来表达，而户籍制是造成流动儿童在城市中无法和城市儿童 享受同等法定义务教育权利的社会结构性因素[11]，以户籍人口为统计口径的义务教育经费投入办法意味着政府教育 财政投入只能滞留于流动儿童户籍所在地，流入地政府也无 法及时有效地得到中央政府相应的教育财政补偿。这种教育 投入机制容易使流动儿童教育经费落实滞后甚至困难，且容 易造成流入地政府权责不对等。

其次，制度公正强调公正的制度化，即公正理念与要求 具体化为特定制度。为流动儿童创造平等接受义务教育的机 会，这是政府的责任。国家应当主动担负起统筹全民义务教 育的职责，处于弱势地位的流动儿童理应受到同等教育对待 并达到同样的学业标准。为此，中央政府应当加大财政投入 尤其是对流动儿童的倾斜性投入，并调动流入地政府解决流 动儿童义务教育问题的积极性并使之与就近入学政策相结 合；
与此同时，积极稳妥推进和创新财政转移支付制度来缓 解随迁子女教育财政拨付中的困难，提高教育资源配置效率。

（二）完善公共财政体制，增强基础教育的供给 政府财政支出不足是流动儿童教育问题难以得到根本 改善的重要原因。因为流动儿童家庭收入水平总体偏低，尽 管其可以求助于信贷市场，但信贷需要抵押，且教育投资收 益的滞后性和长期性特征意味着教育信贷存在巨大风险，商 业银行为了规避风险往往不愿介入[4]。而流入地政府已经 承担了义务教育经费的大头，故最根本、最有效的措施是中 央政府对义务教育财政投入的增加，从而有效保障义务教育 的供给，具体而言，可以从以下两个方面着力。首先，要增加公办学校的结构弹性。落实好“以公办学 校为主”的流动儿童入学政策要充分挖掘公办学校潜力，具 体从两方面着力：一方面要加大投入，创造更多就学机会。

适当调整基础教育与高等教育间的拨款比例，设立专项资金 优先扩建公办中小学校以扩大生源接收规模，通过简化入学 条件和将流动儿童所需经费纳入公共财政预算等措施来提 高义务教育供给。此外，根据实际需求预留教育发展用地、 将闲置校舍充分利用起来，在条件允许的情况下对规模较小 的公办学校进行扩充或合并，利用已有校舍资源专门招收流 动儿童就学，通过购买服务等方式成立惠民性农民工子弟学 校，以此进一步扩充义务教育资源。另一方面要实施管理手 段创新，提高义务教育资源的综合利用水平。依托全国联网 的中小学生学籍信息管理系统，动态跟踪学生流动，全面及 时准确地掌握学生实际就学情况[12]，逐步形成完善的、以 公办学校为主的流动儿童义务教育发展格局。

其次，要全面规范和引导，促进民办学校有序发展。对 已经形成一定规模的打工子弟学校，流入地教育主管部门可 将其纳入当地义务教育体系实施管理，积极探索政府与市场 共同出资的打工子弟学校运营模式，为民办打工子弟学校提 供必要的经费支持并形成相应补贴机制，降低流动儿童家庭 负担并改善打工子弟学校办学条件。与此同时，还应该对其 提供师资方面的支持，积极推动公办学校通过支教、培训和 交流等方式，加强对民办学校的帮扶；
此外，可以通过落实“公办学校到民办学校支教制度”和特岗教师计划，提高民 办学校师资水平；
再者，还应该进行其他政策性配套，比如 规范和细化民办打工子弟学校的设立标准，加强对打工子弟 学校在办学条件、招生收费、经费使用、学籍管理和安全规 范等方面的指导和监督，充分利用社会资源解决流动儿童教 育问题。

（三）优化教育供给结构，满足流动儿童差异性教育需 求 对流动儿童及其家庭的教育需求要充分考虑体制偏好、 质量偏好和文化偏好的影响。从其实际效果看，则可以从质 量维度（即学校实际上被分为低质量学校和高质量学校）和 需求维度（基本型教育需求和选择型教育需求）把学生的就 学选择偏好归为四类教育需求组合：第一类是低质量学校与 基本型教育需求组合，旨在解决流动儿童有学可上的问题。

第二类是高质量学校和基本型需求组合，通过以点带面谋求 优质。尽管高质量与基本需求两者在理论上似乎矛盾，但在 现实中它们完全可以并行不悖。比如个别流动儿童因成绩优 异、个人素质出众而受到重点学校的特殊照顾。第三类是低 质量学校与选择型教育需求组合，这种组合多出现在办学形 式灵活的打工子弟学校，这是流动儿童迫于经济压力和基于 文化偏好而做出的常见选择。第四类是高质量学校与选择型 需求组合，谋求这类需求组合并具有支付能力的主要是流动 人口中的富裕阶层，这种需求组合多由“贵族学校”和公办示范性学校来满足。

就流入地政府的权责而言，它应该是满足第一类教育需 求组合的主要责任承担者，这种教育需求组合由政府主导的 学校来实现教育供给；
第二类教育需求组合虽不在政府供给 责任范围内，但也应该鼓励示范性学校积极接纳流动儿童；

第三类教育需求组合在现阶段仍然存在其价值和发展潜力， 政府需要规范和引导民间资本介入并促进其健康发展；
第四 类教育需求组合因为其选择者有能力承担和城市儿童一样 甚至更高的教育成本，政府不需、也不应为其买单。

———— 注: [1]国家卫生计生委.中国流动人口发展报告2014[M]. 中国人口出版社.2014. [2]国家卫生计生委.中国流动人口发展报告2015[M]. 中国人口出版社.2015. [3]葛新斌.”两个为主”政策:演进.问题和对策[J].教 育理论与实践,2007,(8). [4]雷万鹏.从多元需求看流动儿童教育政策选择[J]. 华中师范大学学报(人文社会科学版),2005（5）. [5] 李小健.义务教育经费保障“盼”升级[J].中国人 大，2013，(23)． [6]刘鸿渊.多元利益格局下的城市流动儿童教育问题 研究[J].社会科学研究,2007(6).[7] [法]夏尔·德巴什.行政科学[M].上海:上海译文出 版社.2000. [8] 康添.流动儿童义务教育财政问题研究[D].武汉:华 中师范大学硕士学位论文.2013. [9] 范先佐,彭湃.农民工子女义务教育经费保障机制构 想[J].中国教育学刊,2009, (3). [10]宋艳.城市流动儿童教育问题研究——从教育公平 的视角[J],长春教育学院学报,2005（12）. [11]邱建新.影响流动儿童少年教育的制度因素及对策 [J] .广西社会科学, 2004（3）. [12]白月娥.财政”心系”随迁子女[N].中国财政 报,2014-08-05.