禁飞区制度的国际法探析|国际法在中国的适用制度

禁飞区制度的国际法探析

禁飞区，又被称为禁航区，是指交战方在其领土或敌方领土划定的禁 止或限制飞行的特定三维空间。从目前来看，普遍认为存在两种形式的禁飞区形 态：一种是主权国家为了保护本国的国家主权和国防安全，避免出现空中飞行的 危险在本属于自己国家的领空范围内划定的区域范围;第二种情况则是在特殊时 期，国家或国际组织在联合国授权下在他国领空范围内设立的区域范围，这种设 立主要是基于人道主义因素的考量。笔者此文主要探讨的即是第二种情况。

一、 设立禁飞区之国际法依据 二战以后，经禁飞区的三次实践后，这个词语成为安理会授权使用武 力的形式之一被使用。需要明确的一点是设立禁飞区与国家之间的“经济制裁” 大不相同，禁飞区是运用武力的方式，使一国对特定国家运用现代军事力量进行 空中打击。

国家主权平等原则是国际法的基本原则，特别是二战后，国家主权原 则逐渐被认为是国际关系的支柱，因此运用武力解决国际关系被国际社会所禁止。

然而，“主权”与“人权”在国际组织尤其联合国，并不完全相协调，甚至会发生冲 突。与这一原则相伴产生的就是“世界公民”思想。其实在中世纪末这一阶段，世 界公民思想就被提出，其主张人首先是一个人，首先有“人权”，其次才是某国家 的公民，也就是其次才有一个国家的“主权”。其实不难看出，以“人道主义”或“人 权”为由进行的国际干涉屡见不鲜。早在1860年，法国为首的欧洲多国部队对黎 巴嫩教派进纷争进行了为期近半年的武力干涉。尽管联合国宪章明确了在国际关 系中不得使用武力的条款，但第42条有关授权安理会在必要情况下可采取必要的 陆海空军行动的规定仍为大国出兵提供了可依赖的依据。

一般我们将国际人道主义干涉的类型划分以冷战为界，冷战以前出于 保护本国在外民众的对关系利害国的干涉未得到联合国的授权。这与冷战之后的 情况有着明显的不同，这不单单是干涉实践的简单数量增加，其实践大多数获得了联合国的同意和授权，在法律上取得了合法性，干涉的目的也逐渐从基于对本 国在外民众的安全考量过渡到对内乱国民众的安全人道保护。到目前为止的设立 禁飞区的三次实践体现出了禁飞区适用的四个条件：首先，禁飞区的设立一定要 得到联合国安全理事会的授权，从上文笔者对主权原则的简要说明可知《联合国 宪章》没有认可国家主权的绝对性，《宪章》中也并没有明确禁止在国家相互关 系中不得使用威力，不仅如此第42条还明确指明了一些可以干涉的例外形式。而 这些例外情况就要求此使用武力的决定必须有联合国安理会来最终授权，否则使 用武力是被禁止的。当然，在现实中，不乏出现直接经联合国授权遂使用武力之 现象。其次，在得到联合国的授权完成禁飞区的建立后需要国际组织和大国以自 身军事实力为保障和威慑对禁飞区进行实际掌握，执行联合国的禁飞区的决策。

这里所说的大国即为军事强国。由于只有军事强国或国际组织运用优势兵力才可 压制住当事方的武装力量，否则就会伤到国家的军力财力，同时也损害联合国及 安理会的权威。再者，禁飞区设立的客体只能是军事实力弱小，在遭受侵略时无 法也无能力捍卫自己国家主权的国家的领土范围。最后，禁飞区只能设立于军事 实力弱小的国家存在内乱之时。一个弱小国家设立禁飞区，必须是由于即使该弱 小国家无力侵犯别国主权，但其内部的混乱威胁到了国际的和平与安全。在此种 情形下长期严重的动乱在某种程度上很容易进一步蔓延发展为一场人道主义灾 难。当此情形出现时，安理会就会以其对国际和平与安全造成了威胁为由，对其 进行人道主义干涉——设立禁飞区来保护弱势一方。最后一点是设立禁飞区的国 家拥有令某大国难以拒绝的资源。事实证明，尽管西方国家倡导人道主义法，但 是只有在涉及其国的利益之时才会强力介入。卢旺达和布隆迪酿成了巨大的人道 主义灾难却无大国伸出援手相救就是铁证。而且索马里事件也证明了，哪怕某些 大国进行了“适当”的干涉也很快退缩。

二、 禁飞区的实践 截止目前，安理会授权设立禁飞区的协议有伊拉克禁飞区所依据的第 678号决议、波黑禁飞区所依据的第718号决议、利比亚禁飞区所依据的第1973 号决议等三个协议。随着“安全区”的不断实行，联合国对“禁飞区”的授权也愈加 大胆。

(一) 伊拉克禁飞区 伊拉克国内的问题长久以来比较复杂，主要集中体现在民族和宗教两 个大方面，从民族问题上来看伊拉克的国民70%多是阿拉伯人，在剩余人口中， 20%多是其国内的最大少数民族库尔德人，很长一段以来作为少数派的库尔德人一直试图开展民族独立运动。与此同时，作为一个主要信仰伊斯兰教的穆斯林国 家，在伊斯兰教派的内部又出现了什叶派与逊尼派的纷争，使得伊拉克国家内部 矛盾频发，斗争不断。在中东地区举足轻重的石油大国伊拉克占据着世界资源的 富庶区和军事战略要地，种种的内外原因不由使得西方大国纷纷对其表现出了极 大的兴趣。1991年初，美国及其盟国在安理会678号决议的授权下，从科威特逐 出了伊拉克的入侵军队。也正值此时，库尔德民族由于长期受萨达姆政权压迫， 在美国的极力煽动下，最后揭竿而起。库尔德人相继控制了伊拉克北部及南部的 大片区域。在此期间，萨达姆政权为镇压反叛军不惜用凝固汽油弹及化学武器等 违反国际人道法的武器伤害大量无辜平民，造成许多平明流离失所。

萨达姆违背人道主义的做法无疑为美英等国在伊设立禁飞区提供了 便利的时机。1991年4月联合国安全理事会通过了第688号决议，大量难民流向并 越过国际疆界的事实严重威胁了该区域的国际和平与安全，联合国要求伊当局允 许国际救援机构将救济物资直接送到需要援助之人的手中。英美法看准此时机， 设立了不准伊军进入，保护库尔德人及什叶派的“安全区”。“安全区”建立后，安 理会并未出面阻止。由此可知，该“安全区”是间接的受到安理会许可的。

(二) 利比亚禁飞区 2010年因为卡扎菲政权并未依照安理会第1970号决议，继续使用武力 行动镇压无辜平民。安理会通过了1973号决议。在利比亚设立“禁飞区”以“保护 平民”、“保障运送人道主义救援的安全”、“促进在利比亚境内停止敌对行动”。

联合国在此明确了除了用于人道主义救援或者帮助撤出侨民的飞机可以飞行之 外，在禁飞区内禁止任何飞机飞行。为了防止联合国允许的派驻国借口维护禁飞 区而实际侵犯利比亚国家的行为，决议不允许派驻国在利比亚任何区域派驻其占 领军并没有将主动开展军事行动的权利在决议中为派驻国所明确。虽然，派驻国 很有可能会对授权作出随意解释。最后，联合国对派驻国规范自身的行为提出希 望。各国执行决议需要在一个适当的机制下进行，不难看出安理会设立禁飞区的 初衷在于限制违反国际人道主义法的行为以维护国际社会安全稳定。而西方国家 实际上对设立禁飞区的希望只是为了满足各自利益，使卡扎菲政权下台。从实践 上看，西方的军事行动远远超出了执行禁飞令的范围，甚至出现了西方国家对民 用机场空袭的现象。

三、 禁飞区制度的局限性 (一) 某些实践违反了“武力相称性原则”从上述实践中即可得知。武装冲突法中明确限制了作战手段和方法， 不得对所有武器任意使用。《空战和导弹战国际法手册及评注》也指出“禁止将 某些区域标明为空战或导弹战无限制攻击区域”、“施加的措施不得超过军事需要 的合理所需”。其设立禁飞区首先应基于国际人道主义保护。

(二) 安理会的话语缺乏力度 安全理事会的决议通常以建议的形式出现，由于安理会本身没有约束 力和强制力，导致某些国家在执行起来时变相改变原规则。可能是由于对外交方 面的考量，安理会常用灵活的语句对规则加以规定，这就相对造成了法律的不确 定。

(三) 决议的规定仍不够具体 决议并未规定禁飞区设立及撤出的时间等。这就会造成伊拉克禁飞区 设立了12年等的类似情况，造成了被设立禁飞区国家的不稳定因素和平民的灾难。

(四) 欠缺一种有效可行的监督机制 这种机制层面的缺乏是让禁飞区混乱局面产生的重要原因之一。

四、 中国对于禁飞区的态度 当“人权高于主权的”口号越来越响之时，当国际社会拥有设立禁飞区 的三次实践之后，出现了反对禁飞区设立的声音逐渐减少而支持的国家逐渐增多 的现实情况。目前已有许多中小国家对设立禁飞区和执行禁飞令持支持的态度。

例如，利比亚禁飞区就是在阿拉伯国家联盟的邀请下和非盟的支持下设立的，并 在打击政府军的过程中充当先锋。而中国作为国际干涉的中间国家，在支持声越 来越多的今天，却在其他许多国家的眼中显得格格不入。作为联合国常任理事国 的中国不会以其为借口干涉他国内政，会在符合联合国宪章精神条件下和平解决 国家争端。

五、结语 以目前的趋势来看，“禁飞区”合法化的趋势越来越明显。这是新的国 际关系体系发展的结果。这种趋势和几次成功实践让一些大国尝到了通过合法的 方式对他国进行改造的甜头。不难发现一些大国正在试图运用禁飞区这种新形势为了自身利益的需要在将干预别国内政和侵犯别国主权合法化的道路上渐行渐 远。但是，从本质上来讲，这是不符合联合国宪章精神的，是不符合国际人道主 义法的。若想改变这一局面，则要强大我国国家整体实力，从而掌握国际社会更 大话语权，信守国家主权和内政不容侵犯原则，促进世界的和平与发展。

作者：刘矜希 来源：法制与社会 2016年13期