行政公益诉讼原告是谁 [环境行政公益诉讼原告资格研究]

环境行政公益诉讼原告资格研究

【关键词】环境行政诉讼；
原告资格 Researchonplaintiffqualificationofenvironmentaladministrativepublicinterestlitigation Linan BeijingNormalUniversity，Beijing，100875 Abstract：
Environmentaladministrativepublicinterestlitigationisspecialinlitigationframework.Th ekeytotheproblemisplaintiffqualification.Butthelawdoesnotprescribefortheproblem.To solvethisproblem， wecomparetheresearchfindingsofthispaperwiththerelatedresearchabroad.Thenthepaper putsforwardaseriesofreasonablesuggestionsandstrategiesfortheconstructionofplaintiffq ualificationbasedontheconclusionsabove. Keyword：Environmentaladministrativepublicinterestlitigation；

plaintiffqualification 一、環境行政公益诉讼及其原告适格问题概述 1环境行政公益诉讼 面对经济发展过程之中难以避免产生的环境污染以及生态破坏问题， 我国也逐步构建了相对完善的环境保护制度，并进行了较为系统的立法工作。但 我国当前环境污染的严重程度并没有得到有效缓解，生态恶化的趋势并未从根本 上得到改变。几乎在所有环境污染事件的背后，均有行政机关不作为、乱作为的 身影。一方面，行政机关在面对企业等环境污染主体时，存在行政不作为现象。

这种不作为使得相关环保法律法规形同虚设，环境保护制度难以发挥自身作用。

另一反面，在现实生活之中，本应作为环境保护的监督者与执法者的行政机关却 出于经济利益、政治利益的考量，在实施行政行为的过程之中造成了环境污染与环境侵权。然而关于环境行政公益诉讼，我国相关诉讼体制的立法工作仍旧处于 滞后状态，其最主要表现即为适格原告范围的认定困难问题。面对以“直接利害 关系原则”为基础发展而来的当事人适格理论，原告适格问题无疑将使环境行政 公益诉讼难以提起。

2环境行政公益诉讼中的适格原告 原告资格，同时也可称之为起诉资格，主要是指在社会争端或问题发 生之后，法律主体所拥有的将该争端诉诸于司法程序进行解决的权利资格问题。

环境行政公益诉讼的原告资格问题关系到法院对环境侵权案件的司法审查范围， 与法院管辖权的确认有着同等重要的意义。原告适格范围问题的解决，同时也是 环境行政公益诉讼制度的基础与保障，是法院履行自身审判职责的基础与前提。

其次，原告资格认定的宽严与否，在一定程度上决定着环境行政公益诉讼提起的 难易程度，进而能够反映行政诉讼制度中私权参与制约公权力的程度。环境行政 公益诉讼不同于其它类型的行政诉讼，其根本原因即为行政相对人难以确定，能 否突破“实际利益联系原则”确立环境行政公益诉讼原告适格确认制度，对于环境 行政公益前提下的诉讼体制建设有着十分重要的现实价值。

二、环境行政公益诉讼适格原告立法的国内外对比与借鉴 1美国环境行政公益诉讼适格原告范围的相关立法 美国是环境公益诉讼的发源地，同时也对我国生态及环境保护领域立 法拥有巨大影响。在对待环境行政公益诉讼中原告适格这一问题时，美国基本采 取的是较为宽松的认定制度。立法机关为确保环境得到妥善保护，甚至可以在一 定条件下赋予政府首长、公民环境行政公益诉讼的原告资格。然而这种对原告资 格的宽松认定体制并非绝对。在诸多环保领域之内，美国对于公民提起环境行政 公益诉讼，仍旧坚持其原告资格的取得必须符合“实际侵害发生原则”。

因此总体来看，美国在对待原告资格这一问题时相关的立法限制相对 宽松，无论社会团体组织、公民均可取得原告资格。与此同时，在一些特殊领域， 例如《水体污染防治法》之中，美国行政诉讼体制又对公民在环境行政诉讼中原 告资格的取得进行了一定限制，主要遵循的原则为“实际侵害原则”。从宪法层面 来看，美国宪法对公民原告资格的取得规定相对而言较为模糊，即仅抽象规定了 相应权利，但未明确做出进一步规定。因此在司法实践之中，拥有法律解释权的 法院受法官自由裁量权的影响，对环境行政公益诉讼中原告资格的认定往往存有较大偏差。

2欧盟范围内各国环境行政公益诉讼适格原告范围的相关立法 欧洲范围内各主权国家的环境行政公益诉讼制度发展起步较晚。但自 《奥胡斯公约》的签订以来，欧洲主要国家均在尝试通过不同方式扩大环境行政 公益诉讼之中适格原告的认定范围。与此同时，欧洲法院也普遍存在着扩大原告 适格的倾向。

首先除少数国家外，欧盟各国普遍未将普通公民列如适格原告的认定 范围。但这种对公民原告资格的限制并不完全绝对。以葡萄牙为例，包括其宪法 在内的多部法律就明确了公民于环境行政公益诉讼中具备原告资格。

与此同时，欧盟各主权国家在对待原告资格这一问题上，普遍遵循“权 利实际侵害”原则。原告自身权益是否收到侵害、自身程序性权利或实体性权利 是否受到侵害均可影响到相关诉讼主体原告资格的取得。虽然欧盟各国对于利益 标准的界定各不相同，但是不可否认的一点是，如符合“权利实际侵害原则”，普 通公民也可在欧盟范围内取得环境行政公益诉讼的原告资格。

其次，不同于在民众原告资格取得方面的严格限制，欧洲各国普遍构 建了较为完善的环境行政公益团体诉讼制度。第一，欧盟各国在确定适格原告范 围的过程之中，普遍以是否专门性从事环保事业为衡量标准。这一限制的设置， 主要考虑在于限制私权利用公益诉讼掩盖其诉讼目的，进而影响司法公正与合法 行政。第二，一些欧盟成员国要求相关社会团体必须具备法人资格，并以存续一 定年限作为资格取得的衡量标准之一。此两点限制一方面是由于歐洲诉讼制度规 定败诉方承担相应的诉讼费用，因此此项规定主要在于确保环境行政公益诉讼的 正常进行。另一方面，则是为避免环境诉讼大量涌向法院，浪费司法资源。第三， 包括德国在内的少数欧洲国家，对于社会团体原告资格的赋予采取了相对严格的 认定标准。

三、对我国环境行政公益诉讼中原告资格的立法建议 1允许公民在特定环保领域拥有环境公益诉讼适格原告身份 首先，纵观世界范围内，扩大环境行政公益诉讼中适格原告的范围已 经成为了当今法律界的普遍共识。如前文所述，包括西方发达国家在内的诸多国 家也在不遗余力的扩大原告适格的认定范围。无论是环境公益诉讼制度的创设者美国，亦或是后来居上的欧盟各主权国家，虽然未完全允许公民个体成为环境公 益诉讼的适格原告，但绝大多数国家均已经赋予了公民在特定环保领域的诉权。

其次，当前法学家诸多学者对公民取得环境行政公益诉讼领域适格原告资格这一 问题存在反对意见。反对观点主要认为，环境公益诉讼之中的取证工作一般需要 有举证方具有较强的专业能力与水准，因此基于现有行政诉讼制度而言，即便赋 予公民适格原告的身份，公民也很难承担起自身举证责任。但众所周知，引入私 权参与对公权的监督与制约，是确保公权良好运行的最佳手段。对于任何一种行 政行为，任何公民均有参与权与监督权。为有效利用司法资源，而限制公民正当 诉讼权利与行政监督权利无疑是一种本末倒置的行为。

综上所述，我国有必要将公民纳入环境行政公益诉讼的适格原告范围。

同时，出于节约司法资源，保障行政效率的现实考虑，我国同时也可以在立法过 程之中对公民原告资格的取得进行一定限制。例如可以参照欧盟各国相关立法， 以实际利益侵害原则作为公民提起环境行政公益诉讼的前提与基础，辅之以地理 性审查制度的限制。

2通过立法保障检察机关在环境行政公益诉讼案件中的原告资格地位 监督法律允许，维护社会公平正义本就是监察机关自身的法定职责与 存在意义。事实上，在我国当前相对有限的环境行政公益诉讼司法实践之中，唯 有检察院能够良好的履行原告诉权。因此，在相关立法活动不断推进的过程之中， 有必要通过立法进一步完善相关制度，进一步保障检察机关诉权的行使。环境行 政公益诉讼的诉讼对抗方之一必然为政府行政机关。依据我国行政诉讼法的相关 规定以及环境污染的地域限定性，对相应的环境侵权案件具备管辖权的法院必然 与作为被告的行政机关具有一定的地理关联性。因此，无论对于公民个人亦或是 相关环保社会团体而言，进行环境公益诉讼都必然存在着立案难、取证难的现实 问题。而检察院作为我国司法监察机关与公诉机关，独立与行政机关与法院体系 之外，无疑是环境公益诉讼中原告的不二人选。

因此，我国应通过立法明确检察院具有提起环境行政公益诉讼的原告 资格，并对相关诉讼程序、检察院相关权限进行立法规定。同时这种原告资格的 赋予与确认也不应将监督权与公诉权二者相分裂。其次，在赋予检察院环境行政 诉讼原告资格的同时，立法者也应充分予以配套制度方面的保障。例如，通过立 法手段规定，在检察院作为原告时，受案法院应与检察院处于同一级别，且法院 不得拒绝环境行政公益类别案件的立案。3通过立法明确特定社会团、体组织在环境公益诉讼中的原告资格 如前文所述，欧盟各国均构建了相对高效的社会团体环境行政公益诉 讼制度。与此同时，我国《民诉法》等相关法律法规也已经对社会团体的原告资 格问题进行了相应立法。该领域的立法规定无疑对于我国环境行政公益诉讼领域 社会团体原告资格的立法具有指导意义。

首先，我国应通过立法手段明确社会团体具有环境公益诉讼原告资格， 并进行相应的制度配套建设。如通过立法为社会团体组织明确适格原告的范围， 助力于社会团体组织诉权的行使。其次，基于我国环境行政公益诉讼制度仍旧处 于起步阶段的现实考量，为确保司法资源的高效利用，我国仍旧需要对社会团体 在环境行政公益诉讼之中的原告资格取得进行一定限制。其具体做法可以综合参 考欧盟各国的立法，以及当前我国在环境民事公益诉讼领域的相关立法规定。例 如比照民事诉法相关规定，规定相关社会团体需满足依法在设区的市级以上人民 政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动5年以上且5年内无违法记录、不 得通过环境行政公益诉讼谋取经济利益等条件，方能够取得环境行政公益诉讼的 原告资格。

结论 当前我国虽已构建了相对完善的环境保护法律体系及相关制度，但是 无论是法律法规的落实亦或是相关环保政策的落实都存有巨大问题。究其根本原 因，很大一部分原因就在于环保相关领域的行政机关未能起到本应起到的积极作 用，甚至起到了反向的破坏作用。因此，构建环境行政公益诉讼体制，解决原告 适格范围认定问题，已经成为我国当前立法工作的当务之急。通过相关立法工作， 确定环境行政公益诉讼中适格原告的法定范围，明确公民、检察机关、社会团体 组织的法定原告资格，无疑将成为我国环境行政公益诉讼制度的发展方向。