[关于行政法的定义与特点探析] 行政法的定义

关于行政法的定义与特点探析

一、关于行政法定义的分析 有学者认为:行政法就是规定和调整行政权的法律;也有学者认为:行 政法是以一定层次的公共利益与个人利益关系为调整对象的法律规范的总称;台 湾学者认为:行政法是关于行政组织及作用的国内公法的总称;日本学者提出:行 政法是行政所固有的法，并认为它不拘泥于公法和私法的区别。

对诸多的行政法定义表述进行分析，有关行政法的定义可概括三类: 第一，认为行政法是关于行政法的法。此累及了行政法的涵义，在它只是停留在 对事物本质把握的表面层次上，没有进一步深刻揭示行政法的内涵和外延，失于 笼统、模糊。第二，认为行政法是调整行政关系的法律规范的总称，或是有关行 政权的设定、行使作用的法律规范的总称。此类定义明确把行政法所调整的基本 社会关系限于或主要限于行政主体对相对方的管理关系，忽略或轻视了监督行政 关系亦是行政法调整的基本领域，从而极易在逻辑上引出行政法以行政法为中心， 是关于行政主体的特权法这一管理主义的结论。第三，认为行政法是控制行政的 法。此类定义弥补了上述第二类定义的缺陷，承认监督行政行为是行政法应有的 基本内容。它的欠缺在于以监督行为为行政法的主要或唯一内容，以司法审查为 行政权在经济与社会生活中积极能动作用，似及社会对积极行政的要求。

下定义的基本要求是把握对象的特征，鉴于法律是国家对社会关系的 调整和规范，因此，根据法律所调整的社会关系(即其调整对象)给其下定义，才 能把握住该部门法律区别与其它部门法律的本质特征。部门法区别的最主要依据 就是调整对象的特殊性。矛盾的特殊性是一事物区别于其他事物的根据。可以认为:以下定义比较全面完整、恰当地把握了行政法调整对象的特殊性，是一种比 较合理的科学界定，即行政法是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关 系的法律规范和规则的总称。这个定义有两层含义:第一，行政法是国家一类法 律规范和规则的总称。第二，这一系列法律规范和原则调整的对象是行政关系和 监督行政关系，就是规定行政关系和监督行政关系的各方当事人之间的权利义务 关系。

行政是行政法的一个重要概念。行政是国家行政机关对国家与公共事 务的决策、组织、管理和调控。这个定义包含以下几个含义:①行政活动的主体 是行政机关;②行政活动的范围逐步扩大，现代行政已不限于管理事物;③行政活 动的目的是为了实现对国家事务和公共事务的组织和管理;④行政活动的方法和 手段是决策、组织、管理和调控。正是在这些方面，行政和立法、司法、检察存 在着原则的区别。

二、行政法的特点 行政法作为一个部门法，无论在形式上还是在内容上都有区别于其他 部门法的特征。

(一)行政法在形式上的特点 1、行政法没有统一、完整的法典。由于行政涉及的社会生活领域十 分广泛，内容纷繁复杂，又有较强的技术性、专业性，再加上行政关系变动较快， 因此，制定一部系统、完整的行政法典几乎是不可能的。比如民法、刑法、婚姻 法均有各自法典，而行政法却很难有行政法典。虽然有一些国家和学者曾努力促 使行政的法典化，但他们最终不是遭到失败，就是只能在学术上起作用。我国从 来没有一部系统、完整的行政法典。我认为，今后我国是可以从这方面进行不懈 的探索和尝试，尤其是法学界和理论界。

2、行政法规范赖以存在的法律形式、法律文件的数量特别多，属各 部门法之首。行政与民法、刑法不同。民法、刑法通常只能由最高权力或专门的 立法机关制定，法律形式单一、法律文件有限，数量不多。而行政法有多种多级 的立法者，不仅最高权力机关或地方权力机关可以规定，而且有一定权限的行政 机关也可以制定。这就使得行政法的表现形式繁多、种类各异，即具有多种法律 渊源，包括宪法、法律、行政法规与部门规章、地方性法规、地方规章、自治条 例、单行条例等。行政法的这种多头、多渠道立法体制，是由行政法内容的广泛性、技术的复杂性、专业的细致性决定的，是为了适应行政管理生活的现实需要 而产生的。

(二)行政法在内容上的特点 1、行政法的内容广泛。行政法的内容从行政组织、行政管理体制到 行政救济，从民政管理、卫生管理到教育文化管理，包罗万象。这是由现代行政 发展的现象决定的。现代行政已不象18、19世纪的行政那样仅限于治安、国防、 税收、外交等领域，而且还扩展到包括工商、卫生保障、环境绿化及保护、劳动 保护、妇女儿童保障、社会福利等在内的社会生活各个领域，触及社会的每一个 角落。西方学者形容其为“从摇篮到坟墓”的全方位管理。作为上层建筑的法律， 不可能不反映这一现实。因此，行政法内容呈现出了广泛性。

2、以行政法规、规章形式表现的行政法规易于变动。一般来说，法 律规范都具有一定的稳定性。在行政法规中，以宪法、法律形式表现的那部分法 律规范和民事、刑事等其他法律规范一样具有相当的稳定性，而数量较多、地位 重要的以行政法、规章形式表现的具体、规范的稳定性就相差甚大。这是因为， 虽然以宪法、法律为渊源的行政规范也涉及较多领域，但他们规定的最基本的内 容，具有很强的原则性、指导性、抽象性以及适应性，故变动不频。而以行政法 规、规章为渊源的行政法规涉及的内容太多，太具体，面对日新月异、变化快速 的社会经济运作，如果不及时作调整，就会产生消极的后果。尤其在我国改革开 放形势下，管理关系正在进一步理顺，日臻完善，行政活动也在适应形势的发展。

因此，以行政法规、规章形式表现的具体行政的法规易于变动这一特征是可以理 解的。

3、行政程序保障的非独立性。行政法的实体性规范与程序性规范总 是交织在一起，并往往只存在于一个法律文件中。

民法与民事诉讼法、刑法与刑事诉讼法通常都是分别作为实体法与程 序法而分不开的。国家对他们单独制定法典，使其形成不同的法律部门。而行政 法就不同了。首先，行政法的程序性规范并不局限于诉讼领域，它还包括有关行 政管理活动程序的规范，即行政程序法。其次，行政诉讼法虽然可以独立立法， 但由于没有相应统一的“行政实体法典”，而行政诉讼毕竟与行政法有关实体内容 密不可分，这就使得行政诉讼法包含了许多实体性条文。再次，行政程序法是行 政法特有的一类行为规范。在民事关系中，通常在非诉讼情况下，当事人行为受 “意识自治“原则指导，很少有法律规定严格的行为程序。在刑事关系中，若规定犯罪应按一定程序作案，那是绝对的荒谬。但在行政关系中，由于民主公正的要 求，科学与效率的需要，国家有必要对行政机关行使职权的步骤、次序、方式、 时限予以规定。

因此，关于行政活动的实体性规范与程序性规范总是相互交织的。考 察行政活动不应也很难把两类规范截然分开。当然，某些程序性规范会因代表一 定共性而逐步独立形成一个法律文件，如行政性规范往往共同表现于一个法律文 件之中。况且，行政机关种类繁多，分别具有特定的不同职权，其职权如何具体 行使存在较大差异，即使有代表共性的行政程序法律规范，也难以完全调整好具 体行政机关的具体行为。所以，具体的、特殊的程序规范更是经常地与规定行政 机关具体职权的实体规范共存于一个法律文件之中。

在此，有必要提出一个新问题，是否能尝试将行政法规范与程序法规 范各自分离，单独系统地将行政程序法编撰成典。既有利于法律体系的完善，又 有利于行政法的实施，能有一部独立规范的程序法可依，便于行政法的可操作性。

目前，我国由于行政管理涉及的部门众多，行政执法权分散，执法队伍各自为政。

同时，还造成行政执法程序步骤及其协调上的混乱。常出现行政管理之法的多头 性，重复性，不但管理效率低下，且易滋生腐败。因此，在探析行政程序法规范 非独立性这一现状时，是否能大胆设想在此类立法上来一次深刻的改革探索:第 一，建立一个权威统一的行政执法机构，综合行使一些行政机关的部分职权，例 如设定行政执法局;第二，编撰一部独立完整的行政执法程序法典，便于司法综 合性操作。同时也能填补我国在这个领域的空白。