财权事权【央地关系视角下的财权、事权及其宪法保障】

央地关系视角下的财权、事权及其宪法保障

可以看出，“财力”与“事权”两词在官方文件中起始的时点基本是相同 的，两者存在伴生关系，但是随着近年来中央在各类场合对两词用量的丰富，也 逐渐出现了新的用法与关联词汇，如十八届三中全会中提到的“地方财力缺口”、 “中央事权”、“中央和地方共同事权”、“地方事权”均彰显此一趋势。对于“财力” 与“事权”而言，其出现背景也可以存在不同的模式，比如行政管理体制改革、农 村改革等，抑或是全面的改革，这些都可以成为两者改革的原初动力与环境，但 是在具体的改革图景中，主要还是以财税改革为主线，穿插了其他同类改革，但 是从改革的趋势而言，改革是需要不断深化和分层的，这样就造就了2013年《中 共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的分而置之的规定模式，“财 力”不一定非要依托“事权”，“事权”也未必就与“财力”同时出现。对于地方而言， 需要的到底是“财力”还是“财权”，应有本质的区别。“财力”大体上是一种“外力”， 主要以中央对地方的财政转移支付和税收返还为主，同时辅之以地方自身的税收 和其他财政收入，可见地方是作为受体存在的。就“财权”而言，地方的主动性不 言而喻。说到底，“权”可产生“力”1，而有“力”者未必就真正主动，或成为能够 自足的主体。以地方发债权为例，原本中央采取由财政部代理发行的方式，但是 随着形势发展的需要，这种自行发债的权力已经逐渐下放地方。2在行政审批改 革领域也是如此，不断下放的审批权限实际上造就了地方的主体地位，而这种下 放涵盖了包括经济管理在内的各方面的权力，为地方经济社会发展所必需。正如 输血和造血的关系，单纯的“救急”未必能改变地方的行政生态与发展的主观能动 性，但是当权力已经真正归属地方时，和事权相匹配的地方态度就不再是“等靠 要”，而是各地竞相的“赶帮超”。

做个假设，如果真正只是持久性地在“财力”上补给地方而不是在“财权”方 面，那就可能导致地方在生存发展上的“软骨病”。从中央和地方的关系来看，虽 然有单一制的整体框构，但地方在组织法和行政主体资格上毕竟是独立的，也更如子公司和母公司之间的关系而非分公司之于总公司，这在前文所提到的债券发 行的问题上已经十分明确。国家从由财政部代理发行地方债券到地方自发自还， 说明原本设定的代理责任承担的方式并不适合于真实的央地财政关系。但是，另 一方面的情况是，中央在发债权是否下放地方的问题上也是犹犹豫豫。从2010 年的一审稿到2012年的二审稿再到2014年的三审稿直至通过，期间经历了大是大 非的变化，从允许到禁止再到适度放开3，足以说明立法者在此问题上的认识经 历从不完整到完整的反复过程，客观上也说明了条件臻于成熟的过程。

4财权下放并不会直接导致国家的分崩离析。

目前的“适度放开”实际上也在向公众透露这样一个信息，即地方应该 有地方发债权这类的财权，但是对其监控应该由中央或国家立法来完成5，即通 常由立法参与者所表述的“开正门，堵偏门”。因此，从正常的发展趋势来看，“财 权”是调摆中央与地方两个积极性的重要指挥棒，与“事权”成为不可偏废的两极， 只有一极就有可能致地方跛脚行路，时间若久必留隐患，而中央也因其财权摊子 过于庞大而仍忙于如过去样的不断接受地方的“顶礼膜拜”而尾大不掉。

二、事权与支出责任 2013年，与“事权”相伴而生的另一新词“支出责任”逐渐映入了我国公 众的视野，前述十八届三中全会的报告中“适度加强中央事权和支出责任”，“中 央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”等提法层出不穷。“支出责任” 的英文表述为expenditureresponsibility，甚至一度在主流财政学界被直接理解为 等同于事权。事权的内涵即公共品供给职责，事权的划分即公共职责的划分，在 财政支出上就是支出责任。

也有学者对两者做出区分，“通常来讲，当述及财政活动和政府公共 收支时，多使用‘支出任’;当论及政治统治和政府强制时，多使用‘政府 力’(governmentpower)”。因此，“支出责任只是事权的一个面向，虽然在特定的 论域中，它是能够代表事权的本质的”。

在联邦制国家的央地财政关系表述中，目前还有一个与 expenditureresponsibility相对接近的词即“spendingpower”，从字面意思看，它指 的是消费力或购买力。在财政领域，它可以指财政支出能力。这种spendingpower 实际上已经在20世纪逐渐成为联邦制国家中央影响地方的一种普遍路径。1以加 拿大为例，在某些不便由中央统一立法的领域(如公共卫生、社会福利等)，联邦会采取财政手段来影响地方的政策或规划标准，而这些领域原本属于联邦成员单 位管理的领域。2但是，随之而来的也有一系列争论，即这种由中央干预宪法规 定的省级(次国家团体，sub-statecommunity)事务的做法，是否是对联邦主义的一 种严重违反，特别是在省级单位并未主动提出或被征得同意的场合，一方面联邦 政策逐渐取代了省级管辖权内自身的政策制定，另一方面也对在违背地方意愿的 情况下对保护地方的特色发展极为不利。3譬如，美国宪法规定，国会通过规定 和征收直接税、间接税、进口税与货物税，以偿付国债、提供合众国共同防御与 公共福利，但是这种提供能不能就此影响到州的独立性或权限，围绕此问题争论 不已。相关的判例精神也在不断发生演变，比如在1936年的U.S.v.Butler案中，法 院的判决倾向于不允许政府通过税收来诱使州贯彻某种政策或者侵犯州的权限， 而在1937年的StewardMachineCompanyv.Davis案中，法院则在判决中表达了政府 可以诱使州来贯彻某种联邦政策，但不能通过强制完成。而在1987年的 SouthDakotav.Dole案中，法院则又为联邦政府的诱使行为设定了四种限制，权力 的运用必须出于公共福利，国会必须明确限制联邦基金的使用，这些限制必须与 开支计划中的联邦利益相关，这种权力不得用于诱使州来违宪。更多的联邦制国 家在decentralization与centralization之间，还是选择了倾向后者，而这种实际状态 的合法性，则仍需考问。但从其实效性而言，已经逐渐为更多联邦制国家所接受。

4在我国，同样面临的问题也是中央与地方之间的财政松紧关系及其相应的中央 财政干预。曾经在20世纪进行的分税制改革与其之前央地财政力量强弱的变化使 得中央对权力的直接下放心存忌惮。这样，在财权不下放，而我国财政转移支付 缺乏高层级规范，随要随给，甚至地方不断重演“跑部钱进”和“会哭的孩子有奶 吃”的情况下，中央的财政干预已经失却了其本来用意，而难以预料的另一个后 果是，越有财力的地方其实往往可能对中央产生更强的离心力。在分税制改革推 行十几年之后，财力雄厚的地方也逐渐对中央的某些宏观调控措施有阳奉阴违之 嫌。

在一些有地方自治制度的单一制国家，中央对地方的干预有强化法定化的 趋势，如日本在2000年左右进行的分权改革并修订的《地方自治法》中规定了“法 定受托事务”，否定了以往的行政干预方式[6](P70-71)，比如2003年修正的《地 方自治法》第2条第九项的法定受托事务中的第一种情形就是“法律和基于法律制 定的政令规定的都道府县、市町村还有特别区处理的事务中，作为国家本应发挥 作用、特别需要国家确保其妥善处理的事务，根据法律和基于法律制定的政令特 别规定的事务”[7](P23)。在强化单一制国家中央对地方干预的合法性的同时，其 实是对传统干预的一种回归与收缩，从过于强调行政上的上下级关系往法治化的 央地关系过渡，与前文提到的联邦制国家刚好走的是不一样的方向与进路，也即，在合法性与实效性之间把握一种平衡。我国当下进行的事权改革实际上已经是在 走央地明确分权的路线，但另一方面也注意到了具体事务处理的特殊需要，比如 在2013年党的十八届三中全会的报告里，有这样的类似表述，“中央可通过安排 转移支付将部分事权支出责任委托地方承担”。也即是，将这实际上注重财政调 控实效性的一种暗示与转变，是向日本“法定受托事务”制度的一种靠近。同时， “对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分 地方事权支出责任”。这实际上又是联邦制国家“spendingpower”做法的极好注脚。

正如一个坐标系的两条不同坐标轴，在不断纠偏和吸取前期异域经验的基础上不 断居中稳行。

作为单一制的我国，除民族自治地方和特别行政区外，在长时间内对 地方自治的隔离使得央地财政关系距成熟还有很长的路要走，总括上述两方面， 无论是汲取哪种做法，都还需要解决合法性的问题，这里面首当其冲的又是合宪 性问题。不管是“事权”还是“支出责任”，首先都要解决概念的宪法化问题，这是 涉及一国财政民主和预算法治的不二法门。当宪法典和宪法性法律都不能及时对 这种制度安排作出回应时，我们无法说明我们党的全会报告这种虽为宪法规范的 宪法政策有持久的生命力与适用性。必须指出的是，有宪法规定与条文修改并不 能就此成为我们所追求的一种终极目标，更重要的是，宪法保障应该成为我们在 调整央地财政关系过程中的一种机制，也就是这种状态与做法本身应该具有明确 的合宪性，以期与制度的有效性遥相呼应。

三、宪法保障还是其他 从各国宪法采取的立法例以及相应的制度实践来看，宪法已经成为央 地财权事权匹配的一种重要的终极保障。在我国目前的宪法中，涉及财权事权匹 配的相应规定委实过少甚至缺位。

目前的宪法典中关于央地权限划分的规定倒是存在，但是并没有注意 到央地财权事权匹配的重要问题。也就是说，存有“上下一般粗”的权力划分，却 没有对各自的职责侧重做出明确的规定，导致长期以来的“职责同构”。上下对口 不仅没有全面解决问题，反而使一些中央政策的执行存在落空的危险。“改革开 放后，中央在很大程度上把发展经济的任务交给了地方”，“地方必定要讨价还价， 特别是当中央因财力问题想卸掉本该自己承担的某些义务时，地方就更会按照自 己的意愿来执行中央的政策。”[8]“职责同构”也使得中央可以凭借其上位性将任 何能下放的事权或职责都下放地方，造成央地事权与财权上的“剪刀差”，地方不 堪其苦，必然倒向“土地财政”。可见，财权事权不匹配尤其是对地方“财权”规定的缺失是造成整个混乱局面的始作俑者。而这一点恰恰是许多法治先行国家宪法 中所重点强调的。

没有人能长期承担“无米之炊”的重担，地方政府也是如此。2000年的 立法法似乎注意到了权力划分问题的重要，采取法律保留的方式将必须留给中央 的立法项予以强调，同时对地方立法的主动性予以肯认，但这依然是立法事权的 问题，未涉及财权匹配的根本。从涉及财权的宪法性法律来看，主要是预算法、 财政法、税收法、财政转移支付法、国有资产管理法等方面的立法，但是从实际 的立法现状来看，这些立法的滞后性都不足以应对当下中国在央地财权事权匹配 方面的宪法重任。预算法争议甚大，久拖不决;税收法大多为国务院的行政法规;
财政转移支付法则为财政部规章打头。种种的立法缺位使得我国财权匹配事权的 问题无从解决。

笔者曾对世界193个国家的宪法中关于央地财权事权的保障机制做过 统计[9]，发现其中一些典型的关于保障央地财权事权匹配的宪法规定，尤其是 一些联邦制国家更是明显。以发展中国家巴西为例，其宪法的相关规定大体。