例外主义 [国际法领域的美国例外主义]

国际法领域的美国例外主义

国际组织作为国际社会和谐关系的主要协调者，应从自身的立法、决策、实施、 争端解决等方面进行改革以应对美国的例外主义行为，同时还应积极主动地与非 政府组织、全球市民社会合作建立全球治理的模式，以更好地以多边途径解决国 际问题。

美国例外主义由来已久，在国际法领域也有多种表现。伴随着美国退 出《京都议定书》、拒绝签署《国际刑事法院规约》，尤其是发动了伊拉克战争 并在其后又出现阿布格莱布和关塔纳摩监狱的“虐俘”丑闻后，对“美国例外主义” 的重新审视尤其重要。

一、国际法领域美国例外主义的体现 (一)理论上对国际法的重新定位 美国例外主义观点认为：由于美国出于崇高的促进自由价值的意图， 又有完善的政权，因而有权用自己的道德判断去评判别国国内制度的善恶并奖善 惩恶;不承认美国法律之外的任何法律权威，不容忍任何外界将适用于他者的标 准应用在美国身上;反对通过国际多边合作来保障美国的安全和争取世界和平， 坚持认为美国作为有着领导世界使命的民主大国，应该利用自己的实力在国际体 系中按照自己的原则行事，而只有这样才能真正保障美国的安全和世界的和平。

美国国际法学界有观点认为，一个国家是否参与和遵守国际法最终要 由这个国家的国家利益决定，国际法在调整国家的行为，至少在限制和调整美国 的行为时是存在限度的，这个限度就在于它是否符合一国的国家利益。这一观点 实际是为美国实行单边主义进行辩护。把国际法的规则和原则全部归结于国家利 益，那么国家就可以不遵守国际法。这和国际法上有关强行法的一般认识是严重 背离的。

美国学者把国际法看成是美国国际政策的一个部分，他们更多地把对 国际法的认识政治化，更多的是从政治学、经济学这些角度来讨论法律问题，甚 至认为国际法院不是一个司法机关，而是一个政治机构，法官的投票完全是一个 政治行为，完全可以从政治的角度进行解释。这种结论导致对国际法法律性质的根本否定。

(二)国际法实践中的美国例外主义做法 1.人权领域。美国宣扬普遍人权，却在事实上施行相对主义。对外， 把外交政策与人权和经济自由、政治民主紧密地结合在一起，将其对外援助与人 权直接挂钩，国务院每年还要发表一份世界人权记录，以强硬的人权政策服务于 国家利益。可自己却作出完全相反的行为：对1992年批准的《公民及政治权利国 际公约》持有许多保留，原因是担心自己的主权以及该公约对州与联邦政府之间 的平衡产生影响;是惟一没有批准《1979年消除对妇女一切形式歧视公约》的工 业化国家;拒绝批准《1989年联合国儿童权利公约》;就关塔那摩监狱问题，拒绝 遵守有关对待战俘的《1949年日内瓦公约》;竭力反对允许对美国监狱进行国际 调查的《有关禁止虐待公约选择条款草案》。

2.环境领域。布什政府更注重把环境公约作为推行政府良治观念的一 个工具，认为保护全球环境的前提是实现国家良治，可持续发展只能依靠自身的 力量。目前，美国参议院批准通过的国际环境公约基本上是那些议定书设定的义 务和责任，可以通过现行的法律来执行，不需要制定新的法律的公约;而且这些 公约管理机构的决策模式是一致同意原则，这样，当公约的事务可能影响美国公 民的时候，美国可以通过一票否决来充分保护自己的利益。

3.贸易领域。在WTO已经生效之后，仍施行其1974年贸易法第301条 款。该条款允许美国贸易代表有权对被美国单方面认定为“不公平”、“不公正”或 “不合理”，以致损害或限制了美国的商业利益的外国的某些立法或政策措施，不 顾国内其他法律以及国际条约准则作出规定，径自依照美国贸易法“301条款”规 定的职权和程序，凭借其经济实力上的强势，采取各种单边性、强制性的保护措 施或提供能令美国官方和有关经济部门感到满意的赔偿。另外，美国采取单边壁 垒，实施WTO目前不允许的针对加工和生产过程(PPM)的环境标准。在将国际劳 工标准纳入WTO体制受阻后，美国单方面采取劳工壁垒以限制进口。

4.反恐领域。单边“反恐”行动将美国例外主义几乎推至有史以来的最 高点。布什总统于2002年9月向美国国会提交《美利坚合众国国家安全战略》报 告，正式提出“先发制人战略”;2003年在没有得到新的联合国安理会决议授权行 动下，美国运用自己超强的军事实力发动了伊拉克战争。

5.军控领域。1997年，尽管有来自欧洲、加拿大和许多非政府机构的强大压力，美国仍然拒绝拥护《地雷协定》，因为军方担心禁止使用地雷将对美 国士兵的安全构成影响。美国就《1997年化学武器公约》实施立法，严重地削弱 了调查条款，而且似乎允许美国为自身创设一个单独而且并不很严格的核查机 制;1999年美国参议院拒绝了《1996年全面禁止核试验条约》;美国拒绝《生物及 有毒武器公约》的一项条款;美国通过拒绝规范国内公民的军事武器所有权和拒 绝限制武器供应给反叛运动的方式，阻止达成《小型武器条约》;美国宣布退出 《反弹道导弹条约》，谋求发展自身的导弹防御计划。

二、国际法实践中美国例外主义的特点 1.免责主义 美国认为作为惟一超级大国、国际组织的主要促进者，它对国际社会 担负着“监护人”的责任，应该加强例外主义。它夸大美国的主权，并以特殊地位 和角色要求获得特权。在签署某项人权公约或人道主义条约时，总会通过保留条 款、不予以批准、不予以遵守等方式使自己免除条约中的特定义务。最能反映这 一点的是美国竭力反对国际刑事法院。美国先是参与了成立国际刑事法院的谈判， 不过要求其保证美国军事、外交和政府人员不会在该法院被起诉。后来干脆拒绝 条约，改而为所有美国士兵、外交官和公民享有双边豁免权而竭力奔走。因为美 国担负有额外的责任尤其是军事上的责任，不愿将自己的军事人员置于国际法的 威摄之下，而是理直气壮地声称它有一套独特的“美利坚法律体系”适用自己。

《京都议定书》也是同样的情况。美国在工业化和经济全球化的过程中，其国内 经济和海外投资的发展使它成为全球环境问题的主要制造者，它不仅有责任而且 有能力承担在这一领域的主要任务。布什政府却认为可持续发展关键在自身，没 有良治的基础，任何外部的援助都不会产生可持续发展，所以更热衷于在国际上 推行美国式的“良治”，而不去承担其在环境领域的责任。

2.双重标准 美国在对待自己、盟友和敌人上有着不同的判断标准-这突出地表现 在人权领域 美国在国际上鼓吹“人权高于主权”。但这并不适用于它自己，它的 主权、国家利益是至高无上的。是高于人权的。因此，美国长期以来不参加一些 重要的关于人权问题的国际公约，认为这些公约违背美国国内法和美国主权。它 频频使用武力进行所谓的“人道主义干预”，却又通过制裁与禁运制造新的人道主 义灾难：美国是联合国的创始国和常任理事国，应遵守并积极推行联合国的制度， 特别是集体安全制度，但美国不仅促使北约东扩并推出北约战略新概念，而且在伊拉克问题上更是抛开联合国甚至持反对意见的北约盟国;打着联合国的大旗在 叙利亚撤军问题上表现出强硬姿态，但自身却存在从伊拉克撤军的问题;指责叙 利亚在黎驻军影响了黎巴嫩的民主、自由进程，而自己却在伊拉克、阿富汗、日 本、韩国等国家均驻有大批军队;把导弹技术及大规模杀伤性武器的扩散列为世 界和平的头号敌人，要求他人遵守其一手促成的“导弹及其技术扩散制度”，自己 却又不断扩散先进武器及技术，武器出口一直居世界第一;倡议世界各国签署《全 面禁止核试验条约》，要求他国遵守《导弹技术控制制度》，自己却肆意违反这 些公约，拒绝批准《全面禁止核试验条约》—在环保方面，一面强调环境保护， 一面又把污染企业向发展中国家转移或是以保护知识产权为由限制环保技术向 发展中国家的转让，还不顾全世界的反对退出《京都议定书》。美国参与的多边 贸易规则如有制定和修改，他国必须遵守和执行，否则将受到制裁，而美国却不 必受自己制定的规则制约。国际上许多行业尚未形成统一标准，贸易技术壁垒涉 及面广，非常复杂，不同国家间难以形成科学统一的衡量标准。美国则利用安伞、 卫生检疫及各种包装、标签规定对商品进行严格检查，除要求进口商品满足 IS09000系列标准之外，还附加了许多条例，让一般发展中国家的生产技术根本 无法达到。而其本国企业却趁着他国相关法规尚不完善、又没有具体的国际法约 束之机，大肆向别国转嫁因本国法过于严格而带来的成本增加的危机。

3.法律孤立主义 美国法院拒绝接受别国的法律和国际法，其在国际法上的法理基础是 国际礼让说，认为本国法院没有义务适用外国的法律，适用外国法只是出于国际 礼让，而且其前提是不与美国的国家和政府利益相抵触。美国只认可自己的法律 传统，强大的主权论传统使之拒绝将美国的法律或政治从属于、受约束于更高的 国际法和制度，当国际法与国内法发生矛盾时，向来以国际法服从国内法。断然 拒绝丧失国家的自治，反对把主权让渡给国际组织。从美国方面来说，国际组织 和国际机制同美国利益是相矛盾的，所以最好的办法就是实行“美国例外主义”， 以自己的方式留在国际秩序内，这样既推进了秩序的建立，又不会使自己受到约 束。美国长期以来具有反对国际管辖权高于美国利益的传统，一个原因是美国足 够强大采取单独行动并可以使其他国家跟随其后;另一个原因是多边主义对美国 宪法及国内法的自主权构成了威胁。强调主权和互惠是美国接纳国际法的关键。

根据国际法而从事的任何行为不得取代美国宪法机构的权威，国际法不得干预美 国在国内如何对待美国公民。如果国际公约与美国法律不一致或者比美国法律超 前，就必须向国会寻求执行立法。4.单边主义 美国认为多边主义会使其因行动自由受到限制而失去更多。它或者通 过强国的行动去改变国际社会，或者主张保持与众不同的权力，采取单个行动对 付任何威胁或可能的威胁。单边主义具有各种动机。一方面，它涉及到主权和法， 涉及到美国不愿意将自己的国内实践活动从属于凌驾于美国法律之上的多边主 义安排。另一方面，它涉及到民主，既然多边主义安排和制度不从属于美国公民 的控制，那么，赋予它们权力支配美国公民也就不具有合法性。此外，它还涉及 到对国家优势或国家安全的工具性评估，比如：出巨资建立国家导弹防御体系 (NMD)，迫使俄罗斯同意中止美苏在1972年签订的《反弹道导弹条约》，以便在 导弹防御方面具有技术领先地位;2002年的《国家安全战略报告》确定了“先发制 人”的自卫权，以对付对美国的威胁;更替并以强加于人的“文明标准”取代任何它 所不喜欢的邪恶政权。布什政府明确表示不再像前政府那样参与多边的人道主义 干预或国际维和，并且提出将始终坚持不干预原则，即不介入与美国本国利益无 关的国际事务，不为他国的利益或国际利益而牺牲美国自身的利益。并且强调国 家安全至高无上的地位，为了国家安全美国可以甚至必须放弃双边的或多边的合 作，单独地运用自己强大的经济、政治、军事力量来保卫自己。

三、国际组织面对美国例外主义应采取的对策 1.加强国际法的民主性以增强其效力 国际组织以全球化框架下的民主价值为取向，通过建立有关国际决策、 执行、监督、制衡的制度，来达到相互间权利与义务的平衡，合理化解民主化体 制建构对主权的不利影响，促进和保障国际关系的民主化。应该承认，折衷的多 边协议比单边行动更有透明度，也更为适合。但在国际法的制定过程中大国的强 势地位对其民主性是极大的障碍。《联合国海洋法公约》保护合理开发、利用海 洋资源，所涉及的领海划分、临海国与内陆国海洋经济利益差异、发达国家在履 约上的强势地位等问题却矛盾重重。国际法自身和诸多外在的因素使得国际关系 内容的复杂性与国际法效力的相对限制性构成难解的矛盾，而国际法效力的依据 是“基于国际社会共同利益的国家意志协调基本一致”。①美国1982年以本国从事 海底采矿的私营公司利益受损为由否决了《联合国海洋法公约》，其他国家尤其 是第三世界国家不得不重新协商有关条款，于1994年补充达成一项协定以照顾美 国的利益。在国际合作的诸多领域中，发展中国家成员都处于劣势，民主难以真 正实现。所以，一方面要加强南南合作，另一方面要真正地参与决策的制定过程。

要积极主张改革谈判机制，解决国际决策中“民主的赤字”问题。《联合国气候变化框架公约》便是一个比较成功的例子。控制温室气体的排放直接涉及各国的能 源结构和经济发展，但长远看来却关乎整个人类的可持续发展。处于后工业化阶 段的发达国家要求各国都承担相同的控制排放量义务，这显然对发展中国家是不 公平的。在发展中国家的共同努力下，公约最终采用“共同的但有区别的责任”， 有效构建了不同发展水平国家都认可的控制排放义务的价值标准，一定程度上平 衡了短期经济利益与人类环境大计的考虑，对各国在环境保护领域的合作与谅解 起到了积极的促进作用。1997年美国迅速批准该公约。世贸组织争端解决机制的 “倒协商一致”表决原则，堪称国际法推进决策民主化的典范。它有助于防止败诉 方遭受胜诉方的单方面报复，不仅使以往常见的败诉方阻挠争端解决进程的情况 不复存在，有助于争端的迅捷解决，而且平衡了当事方在争端解决中的发言权， 充分尊重了争端当事方各自的主权。

2.完善相关的国际法 国际组织在制定规则时应注重国际关系的事实解析与预测，否则就会 因缺乏社会生活基础而使其效力受到影响，国际关系就会出现无序与混乱，“法 律虚无主义”就会滋生。在人权领域，根据现行的国际法，没有安理会授权的“人 道主义干涉”是不允许的。但现有的国际法律秩序并不完善，缺乏有效的执行手 段，因而目前不可避免地会出现缺乏安理会授权的“人道主义干涉”。可以考虑通 过补充条款对国际法进行修改，以便授权在安理会无能为力的情况下对“人道主 义干涉”作出授权，同时还要设立一些标准、规则和程序，使之在国际法框架下 规范进行。国际环保条约在内容上不完善，为发达国家实行单边的绿色壁垒提供 了“灰色区域”。一些多边国际环境协议或禁止某些产品的贸易，或允许成员国在 某些情况下限制贸易。《关贸总协定》中的“一般例外”允许缔约方以环保为由制 定限制贸易的措施，却没有明确规定该措施的实施限度。在《农业协议》、《卫 生和植物检疫措施协议》等协议中规定了具体制度，但这些条文过分强调“环保 例外权”，为以环境保护为由采取的贸易保护措施提供了多边合法性。而且条款 规定过于笼统，概念界定模糊，如对“情况相同”、“武断”、“不合理”等概念无具 体衡量标准，容易造成滥用“一般例外”实则是单边壁垒的情形出现。

3.健全强制实施机制和争端解决机制 国际组织制定了比较完善的制度，但常常因为没有强制实施机制而形 同虚设。例如，国际劳工组织虽然形成了一套实施机制，如成员国定期向国际劳 工局报告执行公约的措施，并对违反公约规定的成员国实行监督，监督的方式主 要是申诉和控诉两种，国内的工人或雇主组织有权申诉，国际劳工组织的成员国之间可以控诉其违反公约的行为。在监督程序之后国际劳工组织章程中也规定了 处理程序，如由国际劳工局组成调查委员会进行调查活动，提出报告，如果被诉 的成员国不服从委员会建议，还可以提交国际法庭裁决。但由于没有强制执行权， 它不能强迫成员国执行指令，也不能对侵犯劳动权的行为进行制裁。其执行程序 的运作很难有效适用。公约的执行还有赖于成员国的自觉。世界贸易组织在这方 面成果突出。作为全球最大的国际经济组织，世界贸易组织所面对的经济问题常 常带有很强的政治性，争端解决机构(DSB)坚持所有成员解决争端都应受国际机 制的规范，都应通过多边程序，而不能自行其是，采取单边措施。通过多边的争 端解决程序作出的裁定，对当事方具有约束力。若败诉方不执行裁定，DSB可以 授权胜诉方实施报复措施，甚至交叉报复。

4.积极与非政府组织、市民社会进行合作，建立全球治理模式 全球治理作为独立于主权国家及国家间治理体制之外的新治理模式， 理应受到高度重视。全球治理就是试图在全球层次、区域层次和次区域层次上， 通过改革重建一套全新、更有效的管理和解决全球性问题的国际机制或国际制度。

它体现了全球化时代的政治民主化要求与发展趋势，是政府组织、非政府组织以 及全球市民社会三方面力量在全球政治领域博弈的结果。一方面它要求主权国家 积极改变自己的传统角色，在全球治理中维护和发展自己的利益并造福于全人 类;另一方面，市民社会的兴起和国际组织治理的加强对以主权国家为主体的国 际社会体系产生了深刻的影响。②有迹象表明，美国非政府组织、市民社会、公 民还是支持一种多边态势。政府间国际组织的功能、财力、人力资源都是有限的， 应积极与国际非政府组织、全球市民社会进行各领域的合作，建立良性的全球治 理模式，并争取在全球治理中发挥指导和制定基础规范的作用。

作者：曾丽洁 来源：当代世界与社会主义 2006年4期