[司法改革视野下检察活动监督制约机制的深化]制约机制

司法改革视野下检察活动监督制约机制的深化

一、当前检察活动监督制约机制概况 根据监督制约主体与对象的关系，可将检察活动监督制约机制分为外 部监督制约机制和内部监督制约机制。外部监督制约机制是指检察机关之外的主 体依法对检察活动实行监督制约的总称;内部监督制约机制是指检察系统内部上 下级间、同级各部门间对检察活动监督制约的总称，两者共同构成了当前检察活 动监督制约机制体系。

(一)检察活动外部监督制约机制概况 根据监督制约权性质的不同，可将检察活动外部监督制约机制分为权 力监督制约与权利监督制约。

1.权力监督制约。我国实行中国共产党领导下的人民代表大会制度， 强调国家权力间的分工制约和专门化监督。

宪法和法律设置了不同权力对检察 活动进行监督制约，以保证检察权的依法规范运行。检察活动的权利监督制约主 要包括：中国共产党的领导与监督、人大的监督、行政权的制约、侦查权与审判 权的制约等等。

2.权利监督制约。检察权作为一项国家公权力，同样也要受到人民权 利的制约。权利主体对检察活动的监督制约主要是通过诉讼权利及社会权利等方 面进行。宪法和法律通过赋予犯罪嫌疑人、被告人、被害人、辩护人以广泛的诉 讼权利，以防御检察权的滥用和对权利的侵犯，并对已受损的权利进行救济;
社 会权利则通过新闻媒体等社会舆论对检察活动的公正性进行监督，或是通过人民 监督员制度对职务犯罪案件不起诉等部分检察活动进行监督制约。(二)检察活动内部监督制约机制概况 从监督制约主体和对象的关系以及监督的形式来看，可将检察活动内 部监督制约机制分为横向监督制约与纵向监督制约。

1.横向监督制约。横向监督制约主要是指检察机关各职能部门之间通 过权力分工而形成的相互监督制约机制，其主要包括执法办案中各业务部门间的 分工负责与相互制约、案件管理部门对案件流程的监督制约、纪检监察部门对办 案人员的监督制约。业务部门间相互制约主要是根据权力制约的要求将检察机关 执法办案权进行分解，立案侦查、批准逮捕、审查起诉、控告申诉、监所检察分 别由不同部门行使，各部门间相互制约以确保权力正确行使;案件管理部门主要 是通过统一接收、移送案件，并对办案期限等流程性问题进行监督，以实现对业 务部门的程序性制约;纪检监察部门主要是对执法办案中违法违纪问题的监督， 通过对“人”的监督管理确保权力依法、合规行使。

2.纵向监督制约。纵向监督制约主要是上下级检察机关之间、同一检 察机关内部上下级检察官之间的监督制约。根据《宪法》和《人民检察院组织法》 相关规定，上下级检察机关间属于领导与被领导的关系，上级检察机关通过备案 审查、业务指导、支持抗诉、职务犯罪案件批准逮捕、受理申诉复核等方式对下 级检察机关进行监督制约。在同一检察机关内部，通过主诉、主办检察官制度、 重大案件的三级审批制度、提交检委会审议等方式在检察官、主诉主办检察官、 部门负责人、检委会委员、检察长之间形成监督制约。

二、当前检察活动监督制约机制存在的问题 当前检察活动的内外部监督制约机制对于防止检察权滥用、充分发挥 检察机关法律监督职能起到了十分重要的作用。然而，从法治国家对检察权运行 的期待与要求来看，当前检察活动的内外部监督制约机制仍然存在问题，并没有 充分发挥其应有的效用。

(一)检察活动外部监督制约机制存在的问题 外部监督制约机制与内部监督制约机制相比，独立性、全方位性更强， 但也因此存在一定的缺陷：一是外部监督制约主体大多数缺乏相应的专业知识， 可能存在能力不足、成效不高等问题;二是信息获知渠道较为闭塞，难以全面有 效地进行监督制约;三是外部监督制约主观性较强，容易受到多种因素的干扰;四是容易导致监督制约权泛化，影响检察权的独立行使。

除上述一般缺陷外，当前检察活动的外部监督制约机制在具体运行中 还存在以下问题：一是权力监督制约方面，党委领导干涉具体案件处理、政法委 拍板案件时有发生;人大监督效果不佳，不正确使用人大代表人身权特别保护制 度或个案监督制度;人事财政受制于地方政府，地方保护主义现象抬头;公检法呈 流水线作业，配合有余制约不足等等。二是权利监督制约方面，犯罪嫌疑人、被 告人、被害人权利保障常被忽视或轻视;律师辩护权得不到有效行使;
人民监督员 制度尚在探索，范围及效果有待进一步发挥;
社会舆论监督主观性太强、容易被 误导，甚至可能对正常的司法活动产生负面影响。

(二)检察活动内部监督制约机制存在的问题 内部监督制约机制在检察活动监督制约体系中占有重要地位，与外部 监督制约机制相比，内部监督制约的专业性、规范性、及时性更强，但也存在缺 陷：一是检察系统内部的自我约束与自我监督存在内部性、封闭性的弊端，公正 性及实效性容易遭到质疑;
二是同一单位各部门间监督制约的强度较弱，考虑到 部门关系及单位整体利益，在纠错能力及责任追究方面可能有所欠缺;三是各部 门各司其职容易留下监督制约“真空地带”，无法全面地进行监督制约。

除上述一般缺陷外，当前检察活动的内部监督制约机制在具体运行中 也存在一些问题：一是在横向监督方面，出于单位整体利益考虑，容易出现各业 务部门配合有余而制约不足，监督制约机制流于形式;案件管理的流程监督被部 分科室视为“找麻烦”，不予配合甚至抵触;纪检监察人员配备不足、业务能力不 强，内部监督又涉及到同事关系，因此监督效果有限。二是在在纵向监督制约方 面，上级检察机关对下级检察机关的监督较为薄弱，多限于单纯的业务指导，监 督的主动性不强，尚未形成有效的监督机制;同级检察机关内部上下级之间监督 有余但独立性不足，时常出现利用“案件三级审批”转移风险的情况;检委会议事 议案不够规范，决策不够民主，影响了检委会的内部监督制约作用。

三、司法改革背景下检察活动监督制约机制的深化 针对当前检察权等司法权在运行过程中面临的种种问题，党的十八届 三中全会作出了深化司法体制改革的重要部署，旨在通过完善司法管理体制和司 法权力运行机制，确保检察权、审判权依法独立行使。司法改革背景下，权力配 置及其运行机制将进一步调整，为深化检察活动监督制约机制带来了新的机遇和挑战。

(一)司法改革对检察活动的影响 1.检察活动的独立性进一步增强。一是司法管理体制改革有效减少了 地方保护主义对检察活动的不良影响。随着省级以下地方法院、检察院人财物统 一管理，跨行政区划的司法管辖制度探索建立，检察机关不再受制于地方人事、 财政的束缚，检察权行使排除干扰的能力进一步加强。二是以检察官为执法办案 主体的司法责任制提高了检察活动的司法属性。落实检察官办案责任，实现“让 审理者裁判，由裁判者负责”，减少行政审批对检察官独立办案的不利影响，使 检察官真正成为办案主体。三是健全的检察人员职业保障制度解决了检察官办案 的后顾之忧。根据检察官工作特点，建立区别于其他公务员的检察官专业职务序 列及其配套薪酬制度，职务、薪酬不再与行政级别挂钩，检察官职级自然晋升， 确保检察人员专心投入执法办案工作当中。

2.检察活动的专业性、规范性进一步提升。一是根据司法工作特点和 规律推行人员分类管理。将检察机关工作人员划分为检察官、检察辅助人员、司 法行政人员实行分类管理，以充分提高检察工作专业性。二是实行检察官员额制 提高检察精英化水平。严格限制检察官员额，按照检察机关全体人员约三分之一 的数量设立检察官， 通过打造高素质检察官队伍确保检察权规范行使。三是设 立检察官遴选(惩戒)委员会监督制约检察权。检察机关内外部人员共同组成的遴 选、惩戒委员会通过行使选任、遴选、考核、责任评定和惩戒权力，监督制约检 察活动的依法正确行使。

(二)改革背景下检察活动监督制约机制的深化 随着司法改革对权力配置及其运行机制的调整，检察活动的独立性、 专业性和规范性进一步提升，检察机关应当以此为契机，立足自身职能，不断深 化内外部监督制约机制，确保检察权力依法独立公正行使。

1.以司法公开为切入点推进外部监督制约机制建设 公开才能保证公正，公开才能取得公信。要规范司法权力运行，建立 公正高效权威的司法制度，就必须充分发挥司法公开的倒逼作用。从当前检察活 动外部监督制约机制的薄弱环节来看，信息渠道闭塞是影响外部监督制约机制发 挥作用的主要问题。司法改革背景下，检察活动独立性进一步增强，外部监督制约机制也应随之进一步深化。应当以司法公开为切入点，通过加强司法公开、提 高人民群众参与度，确保检察活动的依法规范行使。

一是要加强执法办案活动的公开。积极转变执法办案方式，探索完善 对执法办案重要环节、终结性决定的公开审查与公开宣告，解决不敢公开、不愿 公开、不会公开等问题，确保利害双方共同参与、充分发表意见。例如上海检察 机关近年来对公开审查方式进行了积极探索，包括对逮捕必要性进行公开听审、 对羁押必要性审查开展公开听证、对不起诉案件进行听证审查、对不起诉决定进 行公开宣告、对民事案件进行听证审查、对涉检信访案件进行公开审查等等，通 过进一步加大案件公开审查、公开宣告的力度，既提高了公开办理案件的能力和 水平，又提高了执法公信力和人民群众对检察工作的满意度。

二是要加强执法办案信息的公开。党的十八届四中全会提出，要依法 及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。检 察机关要严格落实《人民检察院案件信息公开工作规定》，保证案件程序性信息、 重要案件信息和生效法律文书及时、准确、统一公开，推进信息查询公开，并逐 步探索规定之外其他生效法律文书的公开，充分保障人民群众的知情权、监督权。

三是要加强法律文书的释法说理工作。法律文书是检察机关的一扇窗 口，承担着展示司法公正与公开的重要任务。一份好的法律文书，不仅是案件处 理结果的载体，还是法制宣传的教育书。针对当前部分法律文书过于概括、笼统， 缺乏释法说理的内容，难以令人信服的问题，应当进一步增强文书的释法说理工 作，尤其是要在现有事实、证据、法律依据基础上充分阐述理由，使当事人理解、 信服，同时也能起到降低错案发生几率、防止权力被滥用的效果。

四是要进一步拓展人民群众参与检察工作的途径和范围。继续做好人 大代表、政协委员听庭评议工作，推进执法办案的社会评价工作，积极发挥检察 机关廉政监督员、人民监督员、特邀检察员的重要作用。特别是要探索完善人民 监督制度，在检察改革背景下可适当拓展人民监督员的监督范围，如对检察机关 的终结性决定进行监督等;适当拓展人民监督员的监督方式，在承办人介绍案情 的基础上探索听取辩护律师的多方参与审查方式;加强对人民监督员的监督保障， 拓展发现监督线索的途径、完善监督程序、扩大监督影响力，使人民监督员制度 能够真正发挥效果。

2.以规范司法行为着力点加强内部监督制约机制建设规范司法行为是推进依法治国的必然要求，是提高司法公信力的重要 途径，也是解决当前检察活动中存在的突出问题的现实需要。从当前检察活动内 部监督制约机制的实践效果来看，职责权限不够明确是问题的关键所在。在司法 改革背景下，检察活动的独立性进一步增强，系统内部不同层级间监督制约的随 意性将被削弱，应当以推进严格司法为切入点，通过进一步明确职责权限、规范 司法行为来实现加强内部监督制约的目的。

一是建立权力清单明确检察机关内部各层级职责权限。依法依规统一 制定检察官办案责任制授权清单，明确规定检察长、检委会、副检察长、主任检 察官、检察官在办案中的职责权限。除法律明确应当由检察长、检委会行使的职 权之外，其他经检察长授权的案件处理决定均由检察官独立作出。通过明确检察 官的职责权限、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查 问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。二是形成审核意见书面明示及报 上级院备案审查制度实现对检察活动的实体性监督制约。检察官对案件作出法律 决定前必须报主任检察官审核，主任检察官以书面形式明示审核意见及理由;检 察官不接受审核意见的，主任检察官可以提议召开主任检察官联席会议形成参考 意见，对有重大分歧的应当提交检察长或检委会决定;检察长可以行使案件转移 权、直接改变处理意见或提交检委会讨论决定，但所有指令需以书面形式留存并 阐明理由。

对于检察机关作出的不立案、撤销案件、不起诉以及因不存在犯罪 事实作出的不批准逮捕等终局性处理决定应报上级检察机关备案审查。

三是加强流程监控及法律文书把关实现对检察活动的形式性监督制 约。案件流程管理是通过统一受理、全程管理、动态监督，实现对案件的跟踪、 预警和控制，及时发现并督促纠正办案超期、程序违法等问题，从而保证案件质 量，规范检察机关的执法办案行为。法律文书把关主要是指主任检察官对组内检 察官制作法律文书进行审核，以及检察长制定专人对抗诉书、检察建议等重要法 律文书进行审查，旨在防止文书制作疏漏，提高文书的制作水平和质量，促进执 法规范化建设，维护检察活动的严肃性与权威性。由于案件流程管理、法律文书 把关实际上属于一种程序性制约，是在不干预具体办案内容的情况下规范执法办 案的重要举措，因此其在检察改革背景下，对于强化检察活动内部监督制约无疑 具有重要意义。

四是组织开展重点评查和个案评鉴实现对检察活动的事后监督制约。

对职务犯罪案件撤案、捕后不诉、撤回起诉、诉判不一影响定性或量刑档次、不 捕不诉案件复议复核后改变原审查决定、申诉案件复查后改变原决定、民众监督上级院未支持或法院未采纳等重点案件由案管部门组织逐案评查，研究执法办案 中存在的问题并及时进行梳理汇总。对宣告无罪、造成国家赔偿、被认为冤假案、 办案中严重违法违规、导致办案对象脱逃或伤残或死亡、引起社会不良影响等案 件组织专人进行评鉴，以确定责任归属，加强责任追究。通过事后对重点案件的 评查及评鉴工作，实现对检察官办案的监督制约。

五是依托检察人员执法档案全面记录检察官的履职情况。完善检察人 员执法档案，由遴选(惩戒)办公室负责将检察官执法办案的数量、质量、效率、 效果、获得奖励和荣誉，检察官受到投诉的调查和处理情况，接受案件评查以及 个案评鉴等情况，及时记入检察官执法档案，全面反映检察官履职状况，并将执 法档案记录作为对检察官的考核评价的重要依据，实现考核评价的客观性、规范 性。

作者：陈龙鑫 来源：犯罪研究 2016年3期