【区域性复合环境污染防治法律制度研究】 区域性现代学校制度构建

区域性复合环境污染防治法律制度研究

由于我国在过去较长一段时间内实行的是粗放型的经济发展模式，因此， 在经济高速发展的同时，环境问题也日益显现。并且，随着工业化及城镇化进程 的加快，环境污染已不再是传统的区域性污染，而是转向以“区域性+复合型”为特 征的新型环境污染。近年来频发的灰霾污染即是其典型代表。这种复杂的环境污 染比之由单一污染因子造成的传统环境污染，无论在损害程度上还是在损害范围 上，都有更强的破坏力。然而，从我国目前已公开的研究文献来看，学界的关注 点大多都放在了对“区域性环境污染防治”的研究以及对 “复合性环境污染防治” 的研究上，尚未聚焦在“区域性复合环境污染”这一新型且突出的环境污染上。① 从当前的环境污染防治形势来看，加强对区域性复合环境污染防治法律对策的研 究是我国污染防治工作的重中之重。

一、区域性复合环境污染的概念、成因及特征 “区域性复合环境污染”是一个较新的环境法学及环境科学概念，也是 我国由传统环境污染向新型环境污染过渡过程中的典型代表。欲研究其防治的法 律对策则必须首先对这一概念的内涵进行明确界定，并剖析其有别于传统环境污 染的主要特征及成因。这样，才能对区域性复合环境污染防治的法律对策进行更 加有针对性的研究。

(一)区域性复合环境污染的概念 “区域性复合环境污染”这一概念可以解析为三个语素：通过“区域性” 和“复合”两个词汇对“环境污染”进行限定。从字面意义讲，区域性是指地区范围， [1]复合是指结合起来。[2]具体到环境污染领域，有关“区域性环境污染”的理解 大致有两种：其一，涵盖了一定地域面积的环境污染，污染物通常覆盖了两个以 上的行政区域;[3]其二，一个行政区域内发生的污染物扩散到其他行政区域，从而造成了多个行政区域的环境污染。[4]比较上述两种理解可知，第一种理解侧 重于对区域性环境污染的现象描述，比较浅显;第二种理解虽然指明了区域性环 境污染的形成原因，但并未对行政区域做出一个明确的限定。而目前“复合环境 污染”的概念多由环境科学研究者予以界定，从已有研究文献中对其内涵的阐释 来看，大多围绕两个问题：多样的污染因子及污染因子间发生相互作用。[5] 综合上述分析并以环境污染的一般概念为基准，“区域性复合环境污 染”则可以定义为：由于两个以上平级行政区划内的人类活动直接或间接地向环 境排入了多种污染因子，这些污染因子之间在各行政区划间流动而发生相互作用， 使得该区域范围内的环境质量降低，以至影响人类及其它生物正常生长和发展的 现象。其典型样本已广泛存在于气、土、水三大类型污染中，如二氧化硫、氮氧 化合物及细颗粒物等污染因子形成的霾污染，重金属、多环芳烃等污染因子形成 的土壤污染，病原体、耗氧污染物等污染因子形成的流域污染。

(二)区域性复合环境污染的特征 剖析上述定义可知，区域性复合环境污染大致具有以下特征：首先， 区域性复合环境污染具有区域性。这种区域性是指污染涉及两个以上的平级行政 区域，按照我国当前行政区划的三级划分体制，其既可以是小范围的乡镇级行政 区划之间，也可以是较大范围的县市行政区划之间或者是更大范围的省级行政区 划之间。与这一特征相对应，区域性复合环境污染涉及的污染面积广、利益主体 多，因而对各行政区划内的政府及环境保护主管部门间的沟通与协调能力提出了 更高的要求。其次，区域性复合环境污染具有复合性。这种污染是由来自不同行 政区划的多种污染因子叠加而成，即在不同行政区划内(通常是相邻行政区划内) 的污染源所产生的不同污染物对环境污染均有“贡献”，因而区域性复合环境污染 对污染监测、责任认定等事项提出了更大挑战。需要指出的是，在同一行政区划 内多种污染因子间相互作用而生发的污染也是复合环境污染，然而其不具有区域 性的特征，因而并非本文所要探讨的区域性复合环境污染。再次，区域性复合环 境污染的作用方式具有复杂性。各种污染因子之间多样的作用机制对同一环境要 素造成的后果难以估量。根据学界从不同角度对复合环境污染效应的归纳，其基 本可分为三种模式：简单相似作用、独立联合作用和交互作用。(如图)[6]其中， 简单相似作用、独立联合作用与传统的环境污染区别不大，各污染因子间并不产 生相互作用，联合毒性等于浓度加和，而交互作用更为复杂、也更具普遍性，其 联合毒性等于效应加和。[7]最后，区域性复合环境污染具有更强的危害性。区 域性复合环境污染往往会造成跨行政区划的大范围环境污染，受到损害的主体也难以计数。具有讽刺意味的是，如此大规模的环境污染所造成的损害却难以确定 特定的环境侵害责任人，因而受害者一般不能得到应有的补偿，所以难免会产生 不满情绪甚至引发群体性事件，影响社会和谐稳定。此外，区域性复合环境污染 由多种污染因子叠加而成并且作用方式十分复杂，它不仅对公众健康、交通安全 等构成了威胁，同时也加大了环境污染防治的难度，浪费了社会资源。例如：我 们对灰霾污染中细颗粒物的粒径、组成和浓度的时空分布特性的长期系统监测等 技术还未完全掌握，[8]还需要投入大量的人力、物力、财力来予以研究。

区域性复合环境污染的形成机制 需要说明的是，区域性和复合性虽然是区域性复合环境污染的两大主 要特征，然而二者是不能明确割裂开来的。复合环境污染的形成过程往往就是污 染物在不同行政区域间相互流动输送的过程，是各种污染物质在时空上的相互叠 加。也正因如此，区域性环境污染和复合环境污染是一个相伴相生的过程，并且 复合性是区域性复合环境污染的核心特征，是区别于传统区域性环境污染的关键 所在。基于二者间的上述关系，在对区域性环境污染防治法律对策予以构建的同 时还必须紧紧围绕复合环境污染予以制度设计，并且复合环境污染防治的法律对 策应当是区域性环境污染防治法律对策的进一步细化。

(三)区域性复合环境污染的成因 区域性复合环境污染是随着我国经济社会的快速发展逐渐形成并显 现出来的，其成因来源于很多方面。首先，我国在较长一段时间内实行的粗放型 经济发展模式为区域性复合环境污染的发生埋下了隐患。虽然我国在1995年制订 “九五规划”时就提出要转变经济增长方式，然而这种转变并不到位，甚至在2005 年制订“十一五规划”时发现“十五规划”期间经济增长方式的转变不但没有进步， 反而倒退了。[9]这种粗放型经济发展模式使得以燃煤为代表的能源消耗量剧增， 各种污染物的排放量也随之增加。其次，部分环境要素自身具有流动性的特征。

传统的点源污染已经不再局限于给较小地域范围带来污染，而是多种污染因子排 放到生态环境后随着流动的环境要素进入相邻或更大区域并发生复杂作用，从而 造成更大面积的污染。这种不遵循行政区划界限的污染突破了我国当前环境监管 体制所能应对的监管范围。再次，我国区域性复合环境污染防治的相关立法及实 践依旧存在诸多不足，不能适应新型环境污染所带来的各种挑战，从某种程度上 为区域性复合环境污染的形成敞开了大门。

总之，笔者认为，区域性复合环境污染是为了对传统环境污染进行再研究而在区域性环境污染概念的基础上提出的更为精细化的概念，其具有区域性、 复合性以及作用方式的复杂性和更大的危害性四大特征，这种新型环境污染主要 是由落后的经济发展模式、环境要素的流动性、相关立法不健全等多种原因造成 的。与之相适应，无论从污染面积、社会影响还是对污染防治的要求来看，区域 性复合环境污染的危害都远胜于一般的环境污染，因而研究其防治的法律对策也 颇具紧迫性。

二、我国区域性复合环境污染防治 法律制度存在的不足 在保护环境的呼声日益高涨的现代社会，我国已建立了防治环境污染 的法律体系：在国家立法层面，我国既有作为环境保护基本法的《环境保护法》， 又有《大气污染防治法》《水污染防治法》等五部相关法律，还有《节约能源法》 《循环经济促进法》等与环境保护相关的法律;在地方立法层面，各地也制定并 出台了一些污染防治条例，如《北京市大气污染防治条例》《天津市大气污染防 治条例》等。然而，在对我国当前污染防治立法及其实践予以重新审视后不难发 现：区域性复合环境污染已经对我国传统污染防治法律对策提出了新的挑战。这 种挑战主要源自区域性复合环境污染兼具区域性和复合性两大特征，我国已有的 污染防治法律对策尚不能很好地应对区域性环境污染，更不能以此来应对更为复 杂的区域性复合环境污染。

(一)区域联防联控机制不健全 京津冀、长三角、珠三角等地区均进行过有关灰霾污染的区域联防联 控机制的有益探索，《环境保护法》也对区域联防联控机制作出了规定，然而其 制度构建依然不够完善。首先，区域性复合环境污染通常是跨行政区划的。以京 津冀霾污染为例，其关涉到三个省级行政单位，而三者之间并不存在隶属关系。

因此，构建区域联防联控机制的关键是在各行政区划间建立起一种长期、有效的 协调机制。然而，我国《环境保护法》只有在规划、监测等几个方面笼统地强调 统一采取措施。具体到区域性复合环境污染的复合性，各行政区划间对于可能产 生交互作用的污染因子并没有列出一个明确的污染源清单，并不知道哪种污染因 子之间会产生反应、需要防治，在尚未摸清防治对象的情况下谈区域性复合环境 污染实际上等同于构建“空中楼阁”。而我国《环境保护法》中恰恰缺乏有关区域 联防联控机制法律责任的规定。[10]该法第六章并未对有悖于区域联防联控机制 的有关部门的责任进行明确规定，各行政区划之间本身就是平权型关系，其难免会出现协调不周的情况，这种情形下如果再没有法律责任的约束，无疑会使区域 联防联控机制的实际运作效果大打折扣。其次，区域联防联控机制的相关配套机 制缺失。区域性复合环境污染涉及到不同行政区划间多种污染因子的排放，为了 防止这些污染因子跨区域发生作用，需要遏制某一区域内某种污染因子的排放， 有关污染因子排放种类及排放数量的限制必然需要各行政区划间的相互协调，各 方有所退让。①然而正如有学者指出的那样：“地球表层存在着明显的地域差异， 不同的地域，其人口、资源、环境和发展的内涵也不同。”[11]即区域发展存在异 质性，因而各行政区划间的协调过程实际上也是一个利益博弈的过程，在这个过 程中，必然有一些地区要为解决区域性环境问题做出让步。若不能建立起一种合 理的补偿机制，则一方面有违公平之法理，另一方面也难免使得区域联防联控机 制的实施面临重重阻力。

(二)区域性开发政策环评程序缺失 区域性复合环境污染本身就是跨行政区划的大面积复杂环境污染。以 灰霾污染为例，由于大气本身具有很强的流动性，各行政区划内排放的污染物会 跨区域运动并发生相互作用，因而也形成了“一霾俱霾、一损俱损”的连带关系， 且难以寻觅污染源头。此外，区域内的工业布局、污染物排放种类以及排污总量 等因素对多种环境污染因子能否发挥复合作用以及发挥怎样的复合作用都有影 响。众所周知，战略通常表现为三种形式：政策、规划和计划。其中，政策无疑 是层次最高、最具宏观性的战略。[12]区域性开发政策涉及的范围十分广泛，事 项非常繁杂，如果仅对项目和规划在较小范围内进行环境影响评价，则会疏漏其 与邻近区域内的排放物通过作用产生环境污染的情况。因此，与规划环评、项目 环评相比，政策环评更符合新型环境污染区域性、复合性特征对法律制度的要求。

然而，我国《环境影响评价法》将环境影响评价的对象限于规划和建设项目，而 未将政策列入其中。2014年我国新修订的《环境保护法》第十四条规定：“国务 院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分 考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”。从字面上看，该法条似乎弥 补了我国《环境影响评价法》将政策环评排除在外的遗漏，然而，其仅要求政府 “考虑”政策对环境的影响，这样的表述不仅约束力不足，也很难与《环境影响评 价法》准确衔接。从长远来看，区域性开发政策的环评程序缺失很有可能为某一 地区的区域性复合环境污染埋下隐患。

三、我国区域性复合环境污染 防治法律制度的完善区域性、复合性是区域性复合环境污染区别于传统污染的重要标志， 也是法律防治的重点和难点所在。因此，防治新型环境污染的法律应格外注重其 区域性、复合性的特点，唯有如此才能切实增强其针对性和实效性。在对国外有 关区域性复合环境污染防治的法律经验予以借鉴的同时，我们亦应该对我国已有 的法律制度进行完善和适度创新，从而真正构建起区域性复合环境污染的防治法 网。

需要说明的是，笔者所谈及的复合环境污染本身就是一种区域性环境 污染，有关复合环境污染的防治对策研究须建立在区域性环境污染防治法律对策 的基础之上，是区域性环境污染防治对策的具体化。因而区域性复合环境污染防 治法律对策的构建应坚持兼顾环境整体性与污染因子多样性的原则和静态管理 与动态管理相结合原则。具体说来，一方面，通过健全区域联防联控机制等宏观 制度来适应环境的整体性;另一方面，通过建立污染物清单等微观制度来应对污 染因子的多样性。既通过静态的环境质量标准等制度来衡量区域性复合环境污染 的状况，又通过动态的环境监测等制度来预防区域性复合环境污染的发生。

(一)完善区域性复合环境污染监测制度 区域性复合环境污染是由多种污染因子混合而成的跨区域环境污染， 污染源分布广泛、污染因子多样，并且各种污染因子之间的作用方式十分复杂。

因而有必要建立更加完备、科学的环境监测制度和更加透明、及时的环境信息公 开制度。对于区域性复合环境污染来说，全面掌握前体污染物的排放状况是预防 区域性复合环境污染的重要条件。这里的“全面性”，一是指对区域内的所有污染 源进行无死角的全面监测;二是指对所有的污染因子进行无遗漏的全面监测。在 强制区域内，不仅重点排污单位要安装使用污染物排放自动监测设备，而且应要 求全部排污单位都要逐步安装使用污染物排放自动监测设备，并与环境保护主管 部门的监控设备联网，准确掌握企业的排污信息，这样，既可以为预测区域性复 合环境污染的发生提供详实、可靠的信息，也可以为分析其成因提供参考资料。

此外，为监测复合环境污染中多种污染因子相互作用而转化成二次污染物，应该 建立一种动态监测机制，突破传统的对单一污染源的静态监测，实时追踪、监测 各种污染因子的时空变化。因而需要在运用传统监测方式的同时注重采用生物监 测、遥感监测等多种监测手段，科学追踪各类污染因子发生相互作用的情况，为 实时监测区域性复合环境污染提供工具上的支持。

(二)建立精细化的流量管控制度处理具有复合性特征的区域性复合环境污染是解决这类新型环境污 染问题的关键，因而在环境监测的基础上需要构建更加精细化的管理制度。根据 生态基本规律中的负载有额定律，环境所能承纳的污染物总量是限于一定数额范 围之内的，超越了这个数额生态环境系统就可能会被污染。[30]因而一定时期内 污染物的排放总量不得大于该时期内的环境容量，不能超过其自净能力，这也是 总量控制制度最基本的内核。然而，总量控制制度往往以年度为单位，时效性不 强。各地区、各企业在符合年度排污总量的前提下，对每日、每月的排污量可以 自由安排。若某一时段内各地区、各企业都不约而同地大量排污，则难免造成环 境污染。因而在总量控制制度的基础上必须引入更加精细化、时效性更强的流量 管控制度，即对每一地理单元、每一时间点的排污速率进行管控，以此来保证环 境质量。“如果用数学来阐述，流量是总量对时间变量的一阶导数，总量是流量 的积分，流量又是总量的微分，就是具体地点一段时间内的容量”。[31]流量管控 制度的适用对象不仅包括主要污染物，还应扩展至所有污染物，在动态监测的基 础上使某一具体时间、地域内各种污染因子在达标排放的同时保持合理的数量及 比例，防止其通过复合作用生成二次污染物。最终以精细化的管理制度协调好区 域间的污染物排放，降低不同污染因子之间发生作用的几率。与之相适应的是以 环境质量目标作为防治区域性复合环境污染所直接关注的对象，由传统的污染物 排放标准转向环境质量标准来评价企业排污行为及政府管控行为。

(三)在立法中突出科技的作用 在预防区域性复合环境污染方面，无论是构建完善的环境监测制度抑 或是建立更加精细化的流量管控制度，都需要先进的科学技术作支撑，特别是需 要“大数据”的支持。在国家大力倡导制定“互联网+”行动计划的宏观背景下，应 将以“互联网+”思维为主要标志的产业变革引入到区域性复合环境污染的防治过 程中。“互联网+”的本质是传统产业的在线化、数据化，以此为标本将环境监测、 环境预警、流量管控等信息及时迁移到互联网上，从而实现其“在线化”，形成“活 的”数据，保证能够随时被调用和挖掘。[32]这样，不仅有利于环境保护职能部门 准确掌握区域内多种污染因子的实时信息，也能使复杂的区域性复合环境污染模 型化、简单化。国家应对新兴环保产业在资金、政策等方面给予支持，以此来推 动区域性复合环境污染走向市场化、科技化。在推动环保产业发展的同时，政府 自身也应该加大对防治区域性复合环境污染的基础科学研究的力度，建设更多的 重点实验室，为环境管理与决策提供技术支撑。这也与国际上在探讨区域性复合 环境污染防治的国家保障责任时所持有的态度相一致。例如：美国政府通过的《清洁空气法》时就明确要求联邦政府积极开展各项大气污染防治的科学研究。[33] (四)健全区域性复合环境污染防治的政府负责制 政府是环境保护领域多元共治中的重要力量，在环境执法方面拥有责 令改正、罚款等多项职权，根据行政法学中的权责统一原则，政府也必将承担更 多的责任。在构建起常设区域协调机构的前提下，在防治区域性复合环境污染时， 地方政府不仅要对当地的环境质量负责，同时也要对其所辖区域内的污染源造成 的其它地区的环境污染负责。特别是大气、流水等具有流动性特征的环境要素， 其构成了一个不可分割的生态环境整体，某一行政区划内排放的污染因子往往会 与其他行政区域内排放的污染因子相互作用而产生复合环境污染，影响到周围其 他地区的生态环境，因而应该在各个政府之间建立一种连带责任机制，以此来督 促政府协同防治区域性复合环境污染。在认定政府是否要对非所辖区域的环境污 染负责时，应将是否超越了总量控制制度所应控制的污染物排放总量以及是否达 到了政府所制定的环境保护目标作为评价标准。此外，细化政府负责制的重要机 制亦在于完善环境保护考核评价制度，明确并提高环境保护考核评价在政府负责 人的政绩考核中所占的比重，以此来促使政府处理好经济发展与环境保护之间的 关系，避免环境保护考核评价制度的无价值化。为了防止政府在环境保护方面的 懈怠和短视，避免发生“政治公地悲剧”，[34]应该建立一种长期的追责机制，即 离任后也要对其在任期间内所做的有关环境保护决策、规划等负责。此外，政府 应主导构建网络治理模式，以此来适应区域性复合环境污染对公众参与的需求。

逐渐确立各种信息强制披露机制、公众参与机制、政策评估机制，打造政府纵向 政策反馈和横向合作交流的平台、政府与企业的治理技术交流平台、政府与公众 或NGO的平等对话平台，使全社会产生良性互动。[35] 总之，防治区域性复合环境污染，应以其区域性、复合性及作用方式 的复杂性为突破点，综合采取各种法律对策。一方面，对我国已有的相关法律制 度进行细化和完善;另一方面，应引入新的防治对策，特别是科学化、精细化防 治是当前防治区域性复合环境污染的必经之路。因而我国相关立法应对此及时做 出回应，在以科技手段完善环境监测制度的基础上构建起流量管控制度，并通过 落实政府负责制及公众参与机制来推动各种制度的实施。

四、结语 区域性复合环境污染是随着我国工业化、城镇化进程的不断推进而出 现的一种新型环境污染，其所具有的区域性、复合性及作用方式的复杂性特征对传统的环境污染防治法律制度提出了新的挑战。“十八大报告中设单篇、用7个自 然段、1361个字论述生态文明”。[36]可见，生态环境保护在中华民族伟大复兴历 程中具有重要的地位。而区域性复合环境污染已经成为我国当前建设生态文明的 障碍。因此，在对我国现有法律制度进行细化的同时也要注意引入新的法律制度， 以开放的视野学习国外在区域性复合环境污染防治方面的相关经验。唯有如此， 才能构建起严密的法律制度体系，为依法防治区域性复合环境污染提供有力的法 律支撑。

作者简介：陈贻健(1975—)，男，广西永福人，中国法学杂志社副研 究员，法学博士，研究方向为环境法。