行政法适用的经济学分析_什么是行政法

行政法适用的经济学分析

一、行政法适用中的经济学原理 (一) 行政法适用的经济学价值取向 随着政府承担的社会职能越来越多，政府机关的行政行为与人民大众的联 系日益紧凑，政府做出行政行为时必须考虑行政相对人的利益，力求以对行政相 对人利益最少的损害达到实现政府公共利益的最大化，即行政法在适用是考虑经 济学上的价值取向。在当前社会里大多数的主流观点首要考虑的行政学适用的效 益，即在适用时必须达到一种高效社会资源优化配置的状况。

就犹如市场经济中生产力求以最少的投入产出最大的收获。效益与效率是 不同的概率，根据中国古汉语的解释“效率”的意思是：效率是“劳动成果与劳动 力的比率”。所以说效益显然是成本与收益之比;但是效率则是劳动成果与劳动力 的比率。因此，两者关系可归纳为，有效益一定有效率，有效率则不一定就有效 益。在我国效率往往被解释为单纯的时间的节约，高速度等。这样一来效率更加 难包含效益的内容了。

如果要追求效益必须得提高投入与产出之间的比，必须是成果要符合社会 的需要。只有在此情况下，有效率才意味着有效益。如果成本投入方向错误，劳 动成果不符合社会需要，如生产出来的是一种不畅销的产品，反而会效益地下。

因为此时的效率还没有转化成效益。由此可见，效益是最优的使用成本，获得最 大的收益否则就是浪费社会资源、社会财富。“效用”是经济学家最常用的概念之 一，但也是经济学家最难下手的地方;因为“效用是一种抽象的观念”“欲望满足的 程度，称为效用”，它是幸福或满足程度的衡量尺度。

(二)行政法适用的经济制度与成本 民商法能够通过清楚的产权制度来为市场主体提供创新激励;通过格式化 合同从而有助于节减市场主体重复约定交易方式的交易费用;通过规定交易过程中的意思自治有助于交易的灵活性、自主性;通过规定违背诚信原则、公平原则 的交易契约无效，这能够有助于预防与纠正市场机会主义;通过规定制造销售伪 劣商品的市场主体承担(双倍)赔偿责任，从而有助于降低市场机会主义概率。

但是民商法不能适用在行政法中，更不能代替具体的行政行为所体现的交 易制度。这种“交易制度”如我们前面所说的那样，以控制行政行为的成本为目标 要实现经济效益的最大化，也就是实证主义学派所说的实现社会财富的最大化， 以最小的代价获取最大收益。所以这种适用的经济制度要与成本，以及最小的成 本消耗为建设目标。

此时研究的就是防止政府的行政行为的失灵，用一种固定实在的经济学制 度控制政府行政行为，不只是在行政立法阶段，更是在后续的执法阶段要牢牢把 握。这种制度以消耗的物质资源的成本来限制政府的具体行政行为，迫使行政主 体在行政活动中通过经济学方法分析，力求达到作为行为引导的准则，法律怎样 才能引导人们从事最有效的活动。

二、我国行政法适用的经济学研究现状及问题 目前我国在研究行政法经济学的主要方向是在行政法的立法经济学，这主 要针对目前我国行政立法重行政效率却轻社会效益的现状。从我国法律体制上来 看，行政法的立法主要有行政法规、规章、规定的制定，其中最主要也是最重要 的立法活动是行政法规的制定，因为规章规定都是根据行政法规制定的。从大环 境看我国行政立法产生于从“行政国”向“法治国”转变的过程中，工具性价值明显。

英美等西方国家是从纯粹的“议会政府”向“行政国”过渡时，产生的行政立 法。由于我国国情的特殊并处于政府的非常时期，因此决定我国行政立法的强烈 工具性价值取向，即行政立法的目的不是控权，也非为实现社会公共利益，而是 为保障困境中的政府利益。以及到后来的为改革开放和建立社会主义市场经济体 制保驾护航。

国家机器通过立法程序，使政府这样的意志上升为全民意志，表现为制定 法律规范。在我国行政法的核心理论为“管理论”从“管理论”着三个字的表面意思 我们可以得出：在此理论下的政府是以一个上位者姿态出现的，对于他们而言他 们作为整个社会的管理者，当然的享有对整个社会财富的分配权力。他们也引导 着社会的价值取向，所以此时的行政法不是为达到行政权力的制约和平衡出现的。总的来说我国行政法注重对行政职权的行使，强调的是行政权威，普遍的 认为“行政法就是管理法。”这种“管理理论”其基本功能或价值取向表现为，强调 国家和政府权威注重行政效率。这种理论指导下的行政法注重有关行政组织、行 政管理活动的法律原则和规划，却疏忽对公民权益的保障和救济。目前我国行政 法的适用的最大问题，即我国行政立法缺乏成本和效益分析。

正是基于上述我国传统的”管理论”的理论基础和制度设计特殊性，使得我 国行政立法和行政法的工具性价值倾向明显：行政立法的宗旨是依据法定程序是 国家政府意志上升为全民意志，也就是法律规范形式。也使得行政法利益天枰倾 向政府机关，这些一切就无非是为提高行政效率服务，为更好的实施行政管理服 务。

所以在现在的社会背景下用传统的行政立法思想考量，大大忽视立法本来 应该追求的本质即社会效益。从本质上此种立法思维模式偏离了现代宪政精神。

造成上述情况的原因还与80年代前，我国高度集中的计划经济体制有关。计划经 济体制下，行政权力在整个社会物质流通和社会生产中占有极其重要地位。因此 在此种体制下极其缺乏市场经济分析，也就缺少法律经济学的成本和效益分析。

目前我国最为严重的问题是行政立法实践活动中，缺少成本和效益分析，使得立 法不合理浪费公共资源。

三、行政法适用的经济分析举例(一)行政许可的适用成本效益分析 行政许可是一种针对行政相对人的事先审查的行政行为，当行政相对人具 备了从事某种职业资格主动向行政机关申请由政府机关颁发的一种资格证书。行 政许可作为一种事先审查的制度用行政经济学分析极具意义。

行政许可具有预防功能，它可以在源头控制社会资源的配置，把那些公共 资源利用效率低下的造成社会财富浪费的企业团体排除掉，而把资格给那些具有 高效益企业、个人主体。行政许可是一个具体的标准是一个具体的某一行业标准。

考虑到不同的行为主体的经济能力，社会控制以及抵御风险的能力不同，为防止 个别的检验是否具有这样的资格所带来的巨大花费，必选要有一个统一明晰的标 准。

行政许可分为两大类：一是一般许可是以减少事后预防成本为目的，例如 营业执照、卫生许可、机动车驾驶资格证、公司股票上市许可等，此类的行政许 可大多可以保护以后的市场交易安全;二是特别许可它一般需要特殊技能它关系到国家重大经济环境建设关系到社会生产国民经济的发展。此类许可有特许经营 许可、矿产开采许可、特种资源出口许可、特定产品的进出口许可、排污许可等 大多起到配置和维护社会公共资源作用。一般许可旨在保护交易安全、防止过度 的政府干预、鼓励自由交易。许可主体以交易安全的所需要的最低预防成本为许 可标准，对申请人进行审查评估，只有那些达到最低预防成本的申请人才可以获 得行政许可。

特别许可，由行政许可主体依据社会公共资源的存量与消耗速度，确定社 会生存与可持续发展能容纳的最大额度，以此去衡量申请人的预防水平，决定是 否给予行政许可并在源头控制许可总量。这两种许可都是对社会资源的一种分配， 以事先的审查减少事后的行政管理成本。总之行政许可具有节约社会成本的功能， 构成了一种社会评价机制。

对于广大老百姓来说只有那些取得政府颁发的资格证书的机构、单位、个 人，才是值得信赖的。许可对大众来说是一种资质和信誉，对于交易相对人来说 许可传达的是安全可靠的信息。许可减少了公众发现可靠信息的成本，包括时间、 金钱、精力等。许可加速了市场资源的流转，也增强了行为主体对资源运行状况 的控制能力，从而有助于实现最大化的社会利益。

(二)行政监察的适用成本效益分析 行政监察是指在行政系统中设置的专司监察职能的机关对行政机关及其 工作人员以及国家行政机关任命的其他人员的行政活动及行政行为所进行的监 督检查活动。经济法学分析认为在制定行政监察法时必须要考虑到其社会预防成 本和可以获得的社会效益。

一部好的法律的制定、实施、执行，甚至于到后来法律滞后于社会发展时 对它的修改、废止都以成本和社会效益为标准。(1997年5月9日第八届全国人民 代表大会常务委员会第二十五次会议通过，2010年6月25日第十一届全国人民代 表大会常务委员会第十五次会议《关于修改〈中华人民共和国行政监察法〉的决 定》修正) 是目前我国最新的行政监察法规，从这里我们可以看到在适用法律时 虽然依靠人民群众的举报但是必须要有合理的事实、证据，必须要在一定的时间 内，必须要依法定程序进行。试想如果没有这么一个统一标准制度存在，行政监 察会怎么样结果无非两种会有名无实、会权力泛滥，无论出现上述两种情况中的 哪种都会导致最终的结果：行政机关的混乱甚至整个国家政府部门运转不开，社 会无法正常发展。无论是证据、时间、程序，都是在追求成本的最小和效益的最大，为取得最高行政效能。一套完整的监察体制是行政机关有效运行的基本保障。

四、从经济学角度完善行政适用制度 一个完整的制度建立需要众多法学学者的汗水智慧，需要广大参加实 践工作人员的艰辛努力，法律经济学不仅是一种新的研究方法，对法学研究来说 更是一种挑战。

要做到行政行为的最大化效益，在做完立法工作步骤后最为重要的当然是 行政法的适用问题。适用制度的完善应从以下方面思量：首先，遵守依法行政原 则。依法行政原则要求做到行政执法的主体合法，行政执法的程序要合法，行政 法的适用内容合法合理是行政法的基本原则，是行政主体行政行为必须遵守的原 则。其次，遵守行政合理性原则。

行政合理性原则的要求是行政权力适度、客观、合理，防止行政权力的滥 用损害行政相对人的利益。要完善行政法适用制度必须遵守合理性原则，在实现 行政目的时，要选择对行政相对人最小损害，而能获得最大社会效益的手段和方 法，并且要求获得的社会效益大于相对人的损失。再次，遵守信赖保护原则。信 赖保护原则是将民法中的帝王条款诚实信用原则引用到行政法领域。它要求在适 用行政法时做到行政立法不得溯及既往，在司法适用中不得随意撤销或者改变、 废止已生效的具体行政行为。行政机关因社会公共利益的需要不得已撤销或改变、 废止生效行政法规，应该给予相对人适当的补偿。行政相对人利益受损可以得到 有效的赔偿，是政府树立良好信誉的基础，也是行政法适用实现最大化效益的根 本保障。

作者：李正生 来源：法制与社会 2014年21期