我国电视娱乐节目的同质化及其行政法对策研究 什么是行政法

我国电视娱乐节目的同质化及其行政法对策研究

一 引言 我国电视娱乐产业发展至今已走过了几十年的征程。从最初朴素的综艺表 演节目到如今缤纷多样的节目类型，我国电视娱乐产业顺应时代的潮流并逐渐发 展壮大。然而，由于近年来国内电视娱乐节目市场竞争的不断加剧，我国电视娱 乐节目的同质化现象在渐渐漫延开来。

其突出表现为电视娱乐节目的类型逐渐固化，节目内容趋向雷同。节目的 独创性慢慢消失，从海外直接购买相关娱乐节目的版权成为了当下电视娱乐产业 的流行趋势。[1] 二 我国电视娱乐节目同质化的成因 通过综合考量，笔者认为近些年我国电视娱乐节目同质化现象的盛行 主要是由于以下几个方面的原因：
(一)电台的资金构成是导致同质化现象出现的根本原因。如今，我国 各家电台的主要收入来源于广告商们的赞助，而电视娱乐节目的收视率直接决定 了广告商的投资规模。[2]模仿已经获得成功的电视娱乐节目，正是最为保险的 保证收视率的手段。此外，新节目的开发往往需要注入大量资金，且其日后能否 得到观众的认可也难以估计，而模仿先前的节目却能在节约大笔开发费用的同时 对播出效果有一个大概的预期。[3]因此，无论是资金的流入还是成果的输出， 直接抄袭现有的娱乐节目都是最为经济的投资方式。

(二)行业内部的拿来主义文化倾向纵容了同质化现象的发展。一直以 来，我国电视娱乐节目的审批模式都较为刻板、僵化，许多看似正常的节目在审 批时都遭遇了不同程度的尴尬，极大地打击了电视娱乐节目从业人员的创作热情。且我国当前的电视娱乐行业内部也没有建立相应的创作激励机制，长此以往，从 业人员自然养成了不爱动脑，为上适从的习惯。

(三)法律制度的缺失使同质化现象的持续成为可能。我国的法治建设 起步较晚，法律基础较为薄弱，尤其是在文化领域，还存在着巨大的法律漏洞。

对于日益严峻的电视娱乐节目同质化问题，我国目前尚没有专门的法律规定，相 关的民商事立法领域对于同质化节目的界定也没能给出具体的标准。在抄袭成本 极度低廉的情况下，许多电台纷纷铤而走险，加入了模仿他人节目的浪潮。

(四)“类型化”受众的大量存在为同质化现象的漫延提供了土壤。[4]这 几年，我国经济发展迅速，国民物质生活水平得到了显著的提高。但是，随着社 会竞争的日益加剧，公民的心理状况渐趋浮躁，一些简单、低俗的电视娱乐节目 乘虚而入，并吸引了大量的观众，形成了较为稳定的受众团体。

三 我国电视娱乐节目同质化的不良后果 单调的节目类型虽然在一定程度上节省了电台的经费开支，满足了部 分观众的审美需求，却也带来了一连串的不良后果：
(一)电视娱乐产业发展混乱，恶性竞争加剧。同质化现象的泛滥，导 致我国电视娱乐产业不劳而获之风盛行，部分电视娱乐节目经营者为了快速抢占 市场，甚至直接照搬其他电台的节目，极大地侵害了版权享有者的利益，从而导 致行业内部的畸形发展，恶性竞争事件频发，长此以往，将对我国文化产业整体 的发展造成损害，不利于社会主义文化建设的顺利进行。

(二)电视观众的审美疲劳。虽然同质化的节目在一定程度上满足了“类 型化”受众的需要，但是，长期单一的节目类型难免会造成观众的审美疲劳，且 不同的观众对节目的喜好也不尽相同，一味地迎合“类型化”受众的品味，实质上 是对更大多数观众电视观众需求的漠视，与百花齐放的方针背道而驰。

(三)社会资源的大量浪费。众所周知，一家电台的设立需要占用相应 的无线电频谱，而无线电频谱是有限资源，不同频道在相近的时间播出基本相同 的节目等于是对无线电频谱资源的浪费。此外，即使是模仿其他电台的节目，也 需要投入相应的资金，而将社会有限的资金投入相似的项目，无疑造成资本的重 复投入，是对社会总资本的挥霍。

(四)国家文化竞争力的下降。我国电视娱乐节目同质化现象的愈演愈烈将带来电视娱乐行业创造性的集体匮乏，电视娱乐节目经营者长期依赖于向海 外直接购买相关娱乐节目的版权，会造成国内电视娱乐节目观众数量的锐减，从 而导致广告商投资热情的下降，如此恶性循环，最终将削弱国家的文化竞争力， 不利于我国在全球化形势下抵御外来文化的冲击。

四 我国电视娱乐节目行政管理的必要性及其现状 在我国电视娱乐节目同质化现象日益严峻的形势下，行政力量的介入成为 了大势所趋。规范我国电视娱乐产业之所以需要调动行政力量，主要是因为我国 的电视媒体具有政治和经济的双重属性。从管理体制上讲，我国实行中央、省、 市、县四级办电视的管理模式，从中央到地方，各级行政区域都有隶属自己的广 电事业，都是相对独立的法律主体。[5]从管理方法上讲，我国电视媒体实行“条 块结合，以块为主”的双重领导体制。

各大电台由上级广播电视部门和同级党委、政府双重领导，以同级党委、 政府领导为主。受我国目前的广播电视行业协会缺乏规范性和强制力的制约，单 纯凭借电视娱乐产业的自身力量根本无法解决问题;而我国现有立法有关电视娱 乐节目同质化的规定又尚不健全，人民法院缺乏审判的法律依据，因此，在出现 同质化现象时，还需要争议双方共同的上级行政主管部门作出裁决。

我国《宪法》规定，国家发展为人民服务、为社会主义服务的新闻广播电 视事业。电视娱乐节目的发展是党和政府的重要职能，国家行政机关应当充分发 挥其引导、监督、促进的作用，为电视娱乐节目的健康发展营造良好的社会环境， 主动承担起提高大众文化修养、培养大众高雅情趣的重要责任。在我国，负责管 理电视媒体的最高行政机关是国家新闻出版广电总局(以下简称“新广总局”)①。

作为国务院广播电视行政部门，根据《广播电视管理条例》的规定，国务院广播 电视行政部门负责全国的广播电视管理工作。县级以上地方人民政府负责广播电 视行政管理工作的部门或者机构负责本行政区域内的广播电视管理工作。

新广总局有权审查各大电台电视娱乐节目的内容和质量，遇到抄袭他人成 果的节目，有权责令停播。综上所述，行政力量介入电视娱乐节目的管理不仅是 广播电视行业本身的需要，也是法律对政府职能的要求。电视节目的广泛传播效 应及产业化发展的消极影响，决定了电视媒体实现健康、协调发展，需要政府的 规范和引导。[6] 虽然行政机关长期以来对我国电视娱乐节目实施了较为有效的管理，但现阶段，针对各大电台普遍出现的节目同质化现象，行政机关的管理手段还不 够完善，主要存在以下几点问题：
(一)行政管理分散，节目准则缺失。由于我国长期以来实行“四级办电 视”的管理模式，在电视娱乐节目的审批过程中，各级主管部门往往各自为政， 缺乏对电视娱乐节目的统一管理。此外，我国虽然有较为严格的节目审查制度， 但却没有固定的节目审查标准。节目是否存在同质化现象往往由监管部门和领导 在观看节目后凭主观感觉判断，不具有足够的公信力，最后也大多不了了之。

(二)行政管理滞后，规定不具前瞻性。在电视娱乐节目的商业化属性 不断增强的情况下，包括同质化在内的许多新问题也随之而来。面对层出不穷的 挑战，颁布“禁令”、叫停等应急性措施依然是目前行政机关惯用的手段。这种临 时性的控制措施能够在短时间内对于各类所谓违规的电视娱乐节目起到一定的 威慑和控制作用，但是从长远来看并不能从根本上解决问题。[7]另外，此类措 施往往在发现问题的一段时间后才得以执行，无法在问题发生之前进行遏制。

(三)相关法律位阶低，且执行力差。目前，我国处理广播电视领域的 最高法律规范是《广播电视管理条例》，尚未出台相应的《广播电视管理法》。

而如今我国政府对电视娱乐节目的管理以行政政令为主，多以“通知”、“意见”、 “办法”、“条例”等形式出现，管理过程中领导者和执行人员的个人意志体现的十 分明显，行政行为弹性较大，缺乏强有力的法律效力。

(四)缺乏有效的行政救济。依据我国《行政复议法》、《广播电影电 视行政复议办法》和《行政诉讼法》的有关规定，如电台认为行政机关的具体行 政行为侵犯其经营自主权的，可以提起行政复议或行政诉讼请求。但是，以上规 定仅涉及行为性质及其救济程序的问题，并未明确行政救济的具体方法。且由于 新广总局对于各级电台的娱乐节目都有审批权限，各级电台往往不敢轻易对新广 总局作出的裁决说不，使得现有的行政救济措施形同虚设。

五 我国电视娱乐节目同质化的行政法对策 对于当前我国电视娱乐节目行政管理中存在的突出问题，我认为可以 从以下几个方面以立法的形式加以解决：
(一)更新现有立法，提高法律位阶。在文化竞争日益加剧的今天，应 着力完善文化领域立法，尽早制定《广播电视管理法》[8]，及时修改现有的《广播电视管理条例》，在考虑广播电视节目政治功能的基层上，顺应时代潮流，加 入规范商业行为的相关规定。尤其是要对电视娱乐节目中新出现的同质化等现象 在立法上给予相应的回应。

(二)完善事前审批机制。在法律中规定各级地方电台应在推出新节目 前统一上报新广总局审批，如电影上映前一样，由国家统一决策审核新节目的类 型，以避免节目形式的雷同化，同时，也可减少因节目同质化而遭到停播所造成 的经济损失。[9]在审查标准方面，由于目前的民商事立法领域尚未对同质化问 题给出明确的认定标准，新广总局可以先以部门规章的形式，制定节目同质化审 查的暂行标准，规范对节目是否存在抄袭现象的判断。

(三)加大行政处罚力度。我国当前对电视娱乐产业的行政处罚主要依 据的是广播电影电视部发布的《广播电影电视行政处罚程序暂行规定》。该部门 规章的处罚手段大多是对行政处罚法的照搬，忽视了电视娱乐节目的特殊性。笔 者认为，可以针对电视娱乐产业的特殊性质，规定诸如取消电台上星资格之类的 处罚方式，从侧面对存在违法行为的电台给予经济制裁。此外，还可以针对抄袭 的程度规定不同层次的处罚金额，加大对电视娱乐节目同质化现象的处罚力度。

(四)加强对行政程序的规范。对于电视娱乐节目同质化这类新时期出 现的新问题，立法机关应当及时制定相应法律，规范申诉程序。除了明确申诉机 关、申诉主体、申诉期限，申诉形式等申诉要件，立法机关对于停播等可能对电 视娱乐节目经营者造成重大影响的具体行政行为，还应规定事前的听证制度，从 程序上保护行政相对人的合法权益。

(五)制定切实有效的行政救济办法。在现有立法的基层上，进一步明 确行政救济的具体方法。设立独立于电台和新广总局外的第三方鉴定机构，对新 广总局的审查结果提供专业鉴定，并作为法院审理案件的主要依据。对于新广总 局可能实施的打击报复行为，行政相对人也可以通过行政诉讼的手段维护自身合 法权益，相关立法应规定此类诉讼的举证责任倒置，由新广总局提供不存在报复 行为的证据，从而消除行政相对人的后顾之忧。

六 结语 电视娱乐节目的同质化是我国电视娱乐产业在发展过程中面临的新 问题，对于这类问题，我们既要放开市场这只“看不见的手”，又要用好政府这只 “看得见的手”，政府要发挥行政管理的职能，但也不能管得过死，变相限制表达自由。要以行政法的形式明确行政机关的管辖范围，完善监管和救济程序，维护 好电视娱乐节目经营者和观众的利益。

注释：
①2013年国家新闻出版总署与国家广播电影电视总局合并，组建“国 家新闻出版广电总局”，简称新广总局。负责新闻出版和广播影视行业的相关管 理工作。

作者：林鹭 来源：ISTP 2014年17期