我国农村金融扶贫法律制度的变迁、检视与创新|精准扶贫制度

我国农村金融扶贫法律制度的变迁、检视与创新

为优化农村金融助推精准扶贫脱贫战略功能与推进农村金融法治发展，应从创新 规制理念、优化立法保障体系和构建农村弱势群体金融权利倾斜配置制度、扶贫 激励与约束制度、风险控制制度及扶贫实施保障制度等方面，继续推进农村金融 扶贫法律制度创新。

农村金融扶贫旨在面向农村弱势群体提供信贷、保险等金融服务，保 障其生产型金融需求，以提高农村贫困群体及农村自我脱贫能力。作为扶贫开发 重要方式，农村金融扶贫提高了扶贫的精准性、有效性和持续性，因而被普遍作 为现代扶贫开发的重要方式和支持机制。1974年，穆罕默德﹒尤努斯创办的孟加 拉乡村银行就专为农村贫困者提供小额信贷支持。目前，我国农村金融扶贫主要 形式有政府贴息贷款、小额信贷扶贫、非政府组织信贷扶贫、农业保险扶贫等。

我国农村扶贫要实现到2020年7000万贫困人口如期脱贫的战略目标，就必须加强 扶贫力度与创新扶贫机制。农村扶贫开发离不开有效的金融支持保障。农村金融 扶贫虽在我国扶贫开发战略中地位日趋重要，但是，从现状看，其仍存在瞄准对 象偏差、供需脱节、非持续性、资金不足、效率低下等突出问题。究其原因，一 个重要方面在于作为其重要保障的金融扶贫法律制度不完善。推进农村金融扶贫 法律制度创新是破解问题的基本进路。

从法制变迁视角分析我国农村金融扶贫法律制度所取得现代性成效及存在 缺失，是推进其完善与创新的重要进路。目前，国内学者多从经济学、管理学等 层面研究农村金融扶贫，鲜有从司法制度层面研究，更没有从法制变迁视角研究 农村金融扶贫法律制度的。基于此，笔者立足于社会主义法治国家建设与精准扶 贫脱贫战略全面推进时代背景，在全面分析我国农村金融扶贫法律制度发展变迁 轨迹、得失的基础上，提出推进其完善与创新的基本路径，以期为推进我国农村 金融扶贫法律制度创新、优化金融扶贫功效发挥、推进农村精准扶贫脱贫战略实 施提供有益的对策建议。

一、我国农村金融扶贫法律制度的变迁轨迹我国农村金融扶贫法律制度发展变迁深受农村扶贫开发政策与农村 金融发展政策的双重影响。我国农村扶贫开发战略经历了以区域瞄准为主、以贫 困村瞄准为主、以贫困户瞄准为主三个发展阶段。作为农村扶贫开发重要方式的 金融扶贫法律制度，也大体经历了产生与形成、全面发展与勃兴、现代性转型与 优化三个时期。

(一)产生与形成时期(20世纪70年代末-2000年) 20世纪70年代末，我国全面推进了以土地经营制度改革为核心的农村 经济体制改革，从而极大地激发了农民的生产积极性，释放了束缚已久的农村生 产力，有效促进了大部分农村脱贫致富。但是，“一些深山区、石山区、荒漠区、 黄土高原区自然条件恶劣地区，经济社会发展依然困难重重，贫困问题突出。”[1] 这些地区大多数位于经济发展相对落后的中部和西部山区，主要包括东部的沂蒙 山区、中部的武陵山区、西部定西干旱山区、西海固地区等18个集中连片的贫困 地区，而全国农村的绝大多数贫困人口也大部分分布于上述贫困地区。[2]农村 经营体制改革对这些落后地区脱贫作用有限，脱贫致富道路依然艰难。加之，随 着绝对贫困人口的大幅度减少，解决剩余贫困人口的温饱问题成为农村扶贫攻坚 的关键所在。因此，瞄准农村贫困区域，解决贫困人口温饱问题成为该时期国家 扶贫开发战略的重点。随着区域扶贫开发战略的推进，金融对扶贫开发支持作用 不断突显，金融扶贫法律制度开始出现与逐步形成。1979年9月，中共十一届四 中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》首次提出了“国家要有计划 地发放专项长期低息或微息贷款。为了适应发展农村信贷事业的需要，中国农业 银行应当积极做好农村的信贷工作”的加强农村金融扶贫工作的重要决定。1993 年8月，国务院《关于同意设立少数民族地区乡镇企业专项贴息贷款的批复》规 定设立少数民族地区乡镇企业专项贴息贷款制度。同年，《中国农业银行少数民 族地区乡镇企业贴息贷款管理暂行办法》规定贴息贷款的对象“主要是乡(镇)、村 办企业，乡(镇)、村各种形式的联营企业和企业集团，乡(镇)、村与外商合作合 资企业等”。1993年7月制定的《农业法》首次系统规定了农村信贷扶贫、农业保 险扶贫的措施与制度。1994年3月，国务院颁布的《国家八七扶贫攻坚计划 (1994-2000)》进一步强调了金融扶贫的重要作用，并规定了“适当延长开发周期 长的项目的扶贫信贷资金使用期限，调整国家扶贫资金投放的地区结构;国有商 业银行，每年要安排一定的信贷资金，在贫困地区有选择地扶持一些效益好、能 还贷的项目”等具有针对性的金融扶贫政策与制度。1994年4月，国务院制定了《关 于组建中国农业发展银行的通知》，决定建立中国农业发展银行，实现农村政策 性金融与商业性金融分离，从而为强化政策性金融在农村扶贫开发中的主导作用奠定了基础。1995年6月的《保险法》第186条首次明确规定“国家支持发展为农 业生产服务的保险事业”，为建立中国特色农业保险制度，发挥农业保险扶贫开 发功能提供了法律依据。

(二)全面发展与勃兴时期(2001年-2012年) 区域扶贫开发战略的推进，使得我国农村贫困人口大幅度下降。剩余 贫困人口主要集中于村庄而非贫困县，而区域瞄准模式使得部分农村贫困人口难 以得到有效扶持，影响到扶贫对象的准确性和扶贫脱贫成效。中共十五届五中全 会指出，从新世纪开始，我国进入了全面建设小康社会发展时期。为此，我国调 整了扶贫开发政策，在继续将西部集中连片地区作为扶贫开发主战场基础上，贫 困村成为新时期扶贫瞄准的重点对象。而加强扶贫瞄准对象的金融支持与加强相 关法律保障制度建设成为该时期农村金融扶贫的基本内容。2001年6月，国务院 《中国农村扶贫和开发纲要(2001—2010年)》提出“继续安排并增加扶贫贷款，积 极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷，支持贫困农户发展生产”的金融扶贫制度创 新目标。2004年中央一号文件确立了“按照有利于增加农户和企业贷款，有利于 改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。建立金融机构对农村 社区服务的机制，明确县域内各金融机构为‘三农’服务的义务”的政府、金融机构 扶贫义务机制。为拓展农村金融资源，强化农村扶贫开发金融支持，国家逐步放 开农村金融市场，出台了系列促进和规范新型农村金融机构发展的法律制度，鼓 励为“三农”服务的各种所有制新型农村金融机构发展。2006年12月，中国银行业 监督管理委员会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社 会主义新农村建设的若干意见》明确提出了按照适度调整和放宽农村地区银行业 金融机构准入政策，更好地改进和加强农村金融服务的农村金融机构改革目标。

2007年1月，中国银行业监督管理委员会制定的《村镇银行管理暂行规定》，全 面规范了村镇银行的准入、运行、治理结构及监管制度，为促进其支持农村特别 是贫困地区农村发展提供了法制保障。同年，中国银行业监督管理委员会《贷款 公司管理暂行规定》更是明确规定：“贷款公司开展业务，必须坚持为农民、农 业和农村经济发展服务的经营宗旨，贷款的投向主要用于支持农民、农业和农村 经济发展。”2008年5月，中国银行业监督管理委员会、中国人民银行出台的《关 于小额贷款公司试点的指导意见》就小额贷款公司性质、设立、运行与监管等进 行了规定。2010年4月，《中国银监会关于加快发展新型农村金融机构有关事宜 的通知》进一步就完成新型农村金融机构三年总体规划目标，加快新型农村金融 机构发展的政策与制度进行了规定。在总结农村金融扶贫发展成功经验基础上， 2011年11月，中共中央国务院颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》全面提出了“继续完善国家扶贫贴息贷款政策;积极推动贫困地区金融产品和服务 方式创新，鼓励开展小额信用贷款;努力满足扶贫对象发展生产的资金需求;积极 发展农村保险事业，鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点”的农村金融扶 贫核心目标与制度创新思路，为我国农村金融法律制度完善与创新指明了方向。

(三)现代性转型与优化时期(2013年-现今) “不论贫困县还是贫困村的瞄准都属于区域性的瞄准，贫困县和贫困 村中4/5的人口往往都不是穷人，即便瞄准到村，仍然不能保证扶贫资源准确到 户。”[3]随着农村扶贫开发战略的纵深推进，区域性瞄准使得瞄准漏出、瞄准错 误等问题越加凸显。“在开发扶贫和农村低保两项政策同时实施，农村贫困人口 仍然不能大幅度减少”[4]的困境下，提高扶贫瞄准的精准性，实施扶贫到户模式 成为必然选择。2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次提出了精准扶贫思想。

2014年3月，习近平参加全国两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶 贫对象，进行重点施策。2015年6月，习近平就加大力度推进扶贫开发工作提出 了“六个精准”思想，这是对“精准扶贫”思想的全面阐述，即“扶贫对象精准、项 目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。

[5]推进精准扶贫精准脱贫是提高农村扶贫开发绩效、应对经济社会发展新常态、 创新扶贫机制的重要路径。精准扶贫脱贫思想为强化我国农村金额扶贫功能与法 律制度创新指明了方向。伴随扶贫瞄准到户与精准扶贫战略的提出与推进，农村 金融扶贫法律制度也开始向现代转型，其更加强调保障农村弱势者金融权利，发 挥金融扶贫普惠功效，提高扶贫的精准性和实效性。2013年12月，中共中央办公 厅、国务院办公厅发布的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明 确提出了“改善对农业产业化龙头企业、家庭农场、农民合作社、农村残疾人扶 贫基地等经营组织的金融服务”的金融扶贫目标。2014年3月，人民银行、财政部、 扶贫办等七部门联合印发的《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》 进一步强调金融扶贫目标为：“到2020年使贫困地区金融服务水平接近全国平均 水平，初步建成全方位覆盖贫困地区各阶层和弱势群体的普惠金融体系，金融对 促进贫困地区人民群众脱贫致富、促进区域经济社会可持续发展的作用得到充分 发挥”，“形成政策性金融、商业性金融和合作性金融协调配合、共同参与的金融 扶贫开发新格局。”2015年11月，中共中央国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》 也强调了“鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对 扶贫开发的金融支持。设立扶贫再贷款，实行比支农再贷款更优惠的利率，重点 支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业”的金融扶贫制度创新方向。

2015年12月，国务院《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》强调金融扶贫的对象为小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群 体，并提出推广创新针对小微企业、高校毕业生、农户、特殊群体以及精准扶贫 对象的小额贷款。

二、我国农村金融扶贫法律制度的现代性检视 从以上发展变迁轨迹来看，我国农村金融扶贫法律制度伴随农村扶贫 开发战略与农村金融法律制度的发展变迁而不断迈向现代化。农村金融扶贫法律 制度在国家扶贫开发战略中的地位越来越重要，规范体系逐步完善，不断彰显普 惠价值取向和农民金融权利保护理念，为优化农村扶贫开发的金融支持提供了基 本制度保障。同时，其也存在一些突出的问题。

(一)取得的成效 1.明确了扶贫目标和扶贫对象。从以上法制变迁轨迹来看，我国农村 金融扶贫法律制度不仅扶贫目标越来越清晰，而且扶贫对象范围逐步明确化。首 先，从农村金融扶贫法律制度变迁轨迹来看，扶贫目标逐步明确为促进扶贫对象 自我发展能力建设，为农村扶贫对象提供发展所需要的资金支持，不断提高扶贫 资金运行的可持续性，实现救济式扶贫向造血式、开发式扶贫转型。其次，我国 金融扶贫瞄准对象经历了从贫困区域、贫困农村到贫困区域、贫困村、贫困户三 者结合的发展过程。在变迁过程中，金融扶贫瞄准对象逐步明确为农村弱势群体。

如2014年3月，人民银行、扶贫办等联合制定的《关于全面做好扶贫开发金融服 务工作的指导意见》明确规定金融扶贫主要对象为农村贫困农户、大学生村官、 妇女、进城务工人员、返乡农民工、残疾人等农村弱势群体及劳动密集型企业、 小型微型企业。农村弱势群体作为扶贫对象的明确，为我国农村金融法律制度精 准瞄准与精准施措奠定了基础。

2.明确了政府的主导地位。作为市场化运行的扶贫机制，合理协调政 府干预与市场调节之间关系，是农村金融扶贫法律制度构建需要解决的基础性问 题。从以上制度变迁来看，我国农村金融扶贫经历了由单一的政府包办到政府主 导、鼓励公众广泛参与模式的转型。如在区域瞄准为主扶贫开发时期，我国采取 政府扶贫贴息贷款制度;而到了扶贫开发、精准扶贫时期，一方面坚持完善政府 扶贫贴息贷款制度，另一方面提出了建立多种类型金融共同扶贫的目标，鼓励商 业性金融机构、合作金融机构、社会组织等支持农村建设。金融扶贫具有明显的 正外部性，属于准公共产品。因此，政府应主导金融扶贫供给，但政府主导须建 立在金融扶贫市场运行基础上。政府主导地位的明确为我国农村金融扶贫立法、具体制度构建与创新奠定了基础。

3.规定了扶贫对象的部分金融权利。加强农村扶贫对象的金融权利， 是增强其获得金融服务机会与能力的基础，也是保障其与政府、金融机构进行平 等协调的要求。从以上我国农村金融扶贫法律制度发展变迁来看，虽还没有法律 法规直接规定农村扶贫对象的金融权利，但从相关法律规范来看，扶贫对象的金 融权利实践被承认，且内容不断扩大，权利保障机制逐步得到建立。目前，我国 农村扶贫对象的金融权利逐步从获得金融服务权、优惠信贷权，发展到获得便利 金融服务权等权利。

4.强化了金融扶贫义务机制。明确与强化政府等主体的金融扶贫义务， 是实现金融扶贫对象权利，强化金融扶贫约束，促进金融扶贫法律制度实施的关 键所在。从我国金融扶贫法律制度发展变迁来看，政府等主体的义务逐步具体化。

目前，我国农村金融扶贫法律制度不仅明确规定了扶贫贴息贷款资金保障义务、 规范扶贫贷款投向义务等，也规定了银行业金融机构的探索开发适合贫困地区现 代农业发展特点的贷款专项产品和服务模式等义务。

5.初步搭建起扶贫方式协调机制。促进农村金融扶贫与其他扶贫方式 的协调，是形成扶贫合力、优化农村金融扶贫法律制度实施保障的要求。我国农 村金融扶贫法律制度探索建立了扶贫协调机制。如2008年国家扶贫办《关于全面 改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》构建了扶贫部门、财政部门、银行业金融机 构、中国人民银行等的协调配合机制。

(二)存在的问题 1.指导理念行政化。从以上法制变迁来看，我国农村金融扶贫法律制 度强调政府等主体对农村贫困者帮扶的主导作用，甚至将金融扶贫看做是帮助农 村贫困者的恩惠和优待行为，而不是将其看做农村贫困者应该享有的基本金融权 利，不是将其看做政府应该承担的基本义务。农民基本金融权利理念的缺失和指 导理念的行政化使得我国大部分农村金融扶贫法律制度简单采取政策性扶贫立 法模式，对农村基本金融权利和政府基本义务规定得极为模糊。目前，不管是农 村金融扶贫法律还是行政法规、部门规章，都缺乏从保障基本权利与落实政府等 主体的保障义务视角来设计具体制度，所规定的政府等主体扶贫义务缺乏基本实 施机制保障而难以落实。农村金融扶贫法律制度指导理念行政化必然强调政府对 农村金融扶贫的管理与控制，轻视扶贫对象权利保护，影响到政府金融扶贫模式 转型与创新。2.规范约束力不够。目前，我国农村金融扶贫法律制度的主要渊源为 党中央、国务院的政策性规范，国务院行政法规，中国人民银行、银监会等部门 规章，而表现为法律的仅为《农业法》《乡镇企业法》等。从总体来看，农村金 融扶贫规范政策性浓厚、效力层次较低，致使规范的法律约束不够，实施性差。

特别是作为规范、约束政府金融扶贫行为的重要规范，法律约束力不够更是使其 难以完成规制权力、保护基本金融权利的重任。

3.规范体系凌乱分散。农村金融扶贫法律制度规范构成十分复杂。从 主体来看，涉及到政府、金融机构、农村贫困者，其中金融机构又包括政策性金 融机构、商业性金融机构、合作性金融机构等类型。从类型来看，农村金融扶贫 主要包括扶贫贴息信贷、扶贫小额贷款、农村政策性保险等。从扶贫行为来看， 包括扶贫对象瞄准、资金发放与回收、运行监管、绩效评价等环节。目前，虽然 调整我国农村金融扶贫的法律规范较多，但由于缺乏基本法律的统领，致使这些 规范分散零落、相互间缺乏协调。我国农村金融扶贫法律制度主体权利义务，不 同类型金融机构相互关系、金融扶贫机制运行、争议解决及法律责任机制等缺乏 体系性规范。

4.主要制度缺失。目前，我国农村金融扶贫法律制度几个重要制度欠 缺，影响到农村金融扶贫的有效运行与实施效果。首先，农村弱势群体权利倾斜 保护制度缺失，不仅农村弱势群体的基本金融权利缺乏全面规定，而且义务主体 也不明确，权利救济机制缺失。其次，我国农村金融扶贫激励约束制度缺失，对 具体激励方式及外部激励与内部激励方式之间的协调等缺乏制度构建。约束制度 也极不完善。不仅缺乏对政府金融扶贫责任机制的规定，更是缺乏对商业金融机 构、合作金融机构及社会组织等主体的金融扶贫义务与责任的规定。再次，我国 农村扶贫金融风险控制机制缺乏，实践中被扶贫对象违约现象多发，扶贫信贷等 风险高。最后，我国农村金融实施制度缺失。我国农村金融扶贫法律制度缺乏实 施程序、法律责任、监督及纠纷解决机制等规定，保障实施配套制度也不完善。

三、我国农村金融扶贫法律制度的创新路径 “自上而下”“城市中心”的线性化思维模式、农村金融严格管制政策、 利益配置失衡等是我国农村金融扶贫法律制度问题产生的主要原因。推进制度创 新是破解问题、顺应农村金融扶贫精准脱贫战略要求的必然选择。我国农村金融 扶贫法律制度应从以下基本路径推进创新。(一)革新指导理念 革新我国农村金融扶贫法律制度指导理念，是夯实其创新理论的要求。

首先，我国农村金融扶贫法律制度应以共享发展、协调发展、创新发展等新型发 展理念为指导。农村金融扶贫法律制度构建的根本目标就是破解城乡发展不均衡、 不协调问题，提高农村贫困者自我发展能力。毫无疑问，其内在蕴含了包容发展、 协调发展、创新发展等新的发展理念。只有以新型发展理念为指导，才能深刻认 识农村金融贫困问题形成根源，从而从时代高度提出有效的破解对策。其次，确 立保护农民基本金融权利理念。确立农村贫困者有权获得金融扶持的基本权利理 念，并从基本权利高度系统规定农村贫困者金融权利，才能强化政府和金融机构 等主体的保障义务，推进责任机制构建，科学构建农村贫困者金融权利体系。再 次，确立金融公平优先、兼顾效益与安全理念。我国农村金融资源匮乏与农村金 融扶贫非持续性、城乡金融资源配置不公平、农村金融发展不公平密切相关。因 此，我国农村金融扶贫法律制度创新必须以金融公平作为核心理念指导制度体系 构建，以保障制度构建的公平性、正义性。当然，在坚持公平优先理念基础上， 也应兼顾金融效率与金融安全，以实现农村金融扶贫安全与可持续发展。最后， 确立精准扶贫理念。精准扶贫精准脱贫是我国新时期农村扶贫开发的战略目标。

农村金融扶贫法律制度目的在于提高扶贫对象的自我发展能力，是农村精准扶贫 的重要措施。提高农村金融扶贫法律制度设计的科学性，构架农村金融扶贫精准 识别、精准扶持、精准管理制度体系，才能提高农村金融扶贫的有效性、针对性。

(二)建立立法保障体系 从农村金融扶贫法律制度变迁与现状来看，我国农村金额扶贫制度法 律渊源大多表现为政策性规范、行政法规与部门规章。不仅立法层次较低，而且 体系分散凌乱，甚至相互冲突、矛盾。因此，健全立法体系是我国农村金融扶贫 法律制度创新的基本要求。

1.农村金融扶贫基本法。建立农村金融扶贫基本法有利于统帅高度分 散的农村金融扶贫规范。目前，我国《农业法》虽然对农村金融扶贫进行了规定， 但主要从农业发展金融支持层面进行规定，极为粗放，无法作为农村金融扶贫基 本法。笔者认为，我国可采取制定《农村扶贫开发法》或《农村金融法》，并在 其中设立农村金融扶贫专章的形式，确立农村金融扶贫基本规范。农村金融扶贫 基本法应以新型发展理念为引领，确立保护农民基本金融权利及实现金融公平、 精准扶持的基本理念，以实现政策金融、合作金融、商业金融、民间金融等扶贫 协作与适度竞争为目标，从政府、金融机构、农村弱势群体三个层面，金融供给、实施、资金回收与监管四个环节，构建农村金融扶贫基本规范，重点建立金融机 构扶贫激励与约束、农村金融基本服务产品供给、农村弱势群体金融权利配置、 农村金融差异化监管、农村信用建设等制度规范，确立政府、金融机构、社会组 织、农民等在农村金融扶贫方面的基本权利和义务。农村金融扶贫基本法的确立， 对强化农村金融扶贫规范的统一性、整体性，缓解规范之间的冲突，提高农村金 融扶贫制度的权威性与实施性，都将起到重要作用。

2.农村金融扶贫专项立法。在农村金融扶贫基本立法基础上，根据金 融扶贫组织类型和扶贫方式，在金融专项立法中规定农村金融扶贫具体制度和措 施。如在《政策性银行法》《商业银行法》《农村合作金融法》《村镇银行法》 《农村小额贷款公司法》等金融专项立法中，就特定金融机构的农村金融扶贫具 体义务与措施等进行规定。

3.其他立法。为推进我国农村金融扶贫基本法及专项立法实施，加强 农村金融扶贫立法的规划与协调，特别是部门与地方政府立法的协调，强化法律 可操作性，可由国务院、中国人民银行、银监会、证监会等制定行政法规、规章， 地方制定地方性法规、规章，以细化农村金融扶贫立法规范，推进立法有效实施。

(三)构建基本制度体系 1.农村弱势群体金融权利倾斜保护制度。我国农村金融扶贫对象已明 确为农村弱势群体。但是，相关法律并没有在金融服务种类、资源分配上给予其 倾斜性保障。在实践中，作为农村金融扶贫对象的弱势群体更是无法与政府、金 融机构等处于平等地位。造成农村扶贫对象金融贫困的重要原因在于权利的贫困 与保障机制的不健全。因此，增强农村弱势群体的金融权利，确保其在金融服务 供需中的平等地位，是我国农村金融法律制度创新的基本方向。我国农村金融弱 势群体金融权利配置应从以下方面推进创新：第一，以包容创新、实质公平理论 为指导，单方突出农村弱势群体的金融权利保护与政府、金融机构的义务规制， 对农村弱势群体金融权利实行倾斜配置、倾斜保护。第二，明确规定农村金融弱 势群依法享有金融权利，并依据我国农村精准扶贫、普惠金融建设战略发展和农 村经济社会发展状况和趋势，不断扩充金融权利种类与内容，逐步规定获得金融 基本服务权，优惠信贷权，参与金融发展权，金融知识宣传教育权、金融服务评 价与监督权等金融权利，夯实金融权利实施保障机制。第三，赋予农村弱势群体 紧迫需求借贷的单方强制缔约权。一般来说，农村弱势群体紧迫借贷需求对保障 其生存权、发展权与精准扶贫脱贫十分重要。在农民金融贫困日益严峻背景下， 针对农民为了生产、生活的紧迫需要而提出的借贷请求，规定农村金融组织强制缔约义务，以实现交易双方的利益平衡，督促农村金融组织履行社会责任，更具 有现实意义。[6]当然，对由于单方强制缔约而给金融机构所带来的风险，金融 机构可通过农业保险、贷款保险以及要求政府给予风险补偿等方式进行有效规避。

2.农村金融扶贫激励与约束制度。不管是农村金融机构网点的有限性 还是农民贷款难的问题均与金融业的 “嫌贫爱富”有直接联系。[7]农村金融扶贫 法律制度激励与约束制度缺乏，是导致其难以推进与运行低效的关键原因所在。

构建有效的激励与约束制度，是我国农村金融扶贫法律制度创新必须解决的重要 问题。对于以追求经济效益为核心目标的金融机构来说，从事农村金融扶贫缺乏 内在激励。因此，应通过一些外在的激励机制设计，使得从事农村金融扶贫成为 一种自觉行为。我国应在农村金融机构设立条件、税收、再贷款、金融调控等方 面建立优惠制度与激励措施，以促进农村金融机构从金融扶贫中获取合理利益。

其次，建立地方政府农村金融扶贫激励制度。地方政府是农村金融扶贫法律制度 的重要实施主体。在GDP竞争极为激烈的当今，预期收益较低的农村金融扶贫对 地方政府缺乏必要的激励，特别是国家的扶贫资金往往需要地方政府提供配套， 更使其缺乏内在动力。因此，有必要设立激励机制促进地方政府将有限的金融资 源投入于风险高、效率低的农村扶贫工作中。我国农村金融扶贫法律制度可在金 融资源分配、金融调控政策、财政支持等方面建立激励制度，根据地方实际建立 合理的金融投入配套机制。同时强化政府金融扶贫绩效评价，构建公众参与绩效 评价立法机制，以保障绩效评价的针对性和民主性。[8]农村金融扶贫是具有正 外部性的准公共产品，促进我国农村金融法律制度创新更为重要的是建立有效的 约束机制。首先应建立金融机构农村扶贫约束机制。保障农村弱势者的金融权利， 助推农村精准扶贫脱贫是金融机构应承担的基本社会责任。应通过相关法律明确 规定金融机构保障农村弱势者基本金融需要，将农村吸收存款按规定用于扶贫贷 款，开发金融扶贫产品、在农村设立分支机构和服务平台等法定义务，并规定相 应的考评监督机制与法律责任机制，以强化其内在约束。其次，明确规定政府保 障农村弱势者金融权利、优化农村金融服务基础设施、组织金融消费知识教育及 奖励扶贫金融机构等义务，以及相应的法律责任和追究机制。

3.农村金融扶贫风险控制制度。如果没有科学合理的信贷风险控制机 制，农村扶贫贷款带来的损失会使得金融机构更不愿将款贷给农民和中小企业， 从而加剧农民和农村中小企业贷款难问题，给金融扶贫工作的顺利开展造成阻碍。

[9]因此，构建农村金融扶贫风险控制制度是我国农村金融扶贫法律制度创新发 展的重要内容。首先，创新我国农村金融扶贫担保制度，构建公司、农村基层自 治组织担保农村扶贫信贷制度，建立农村小额信贷保险制度，推进农业保险扶贫与信贷扶贫联动。再次，创新农村扶贫金融监管制度。整合农村金融监管机构， 构建专业化、地方化的农村金融机构。建立有利于激励农村金融扶贫的差异化监 管制度。其次，构建农村民间金融风险控制制度，规范农村民间金融发展，引导 其支持农村金融扶贫开发，优化金融资源利用。最后，构建农村金融扶贫风险预 警制度，强化风险预先化解。

4.农村金融扶贫实施保障制度。推进农村金融扶贫法律制度实施是发 挥其功效的关键所在。从法制变迁轨迹来看，我国农村金融扶贫法律制度政策性、 宣示性特征较为明显，可实施性不强。因此，构建我国农村金融扶贫法律制度实 施保障制度是其创新的又一重要内容。我国农村金融扶贫法律制度实施保障制度 创新，首先应构建实施机制，明确实施主体、程序、责任及纠纷解决途径。其次， 强化中央宏观领导和监督执法，构建地方金融扶贫联合执法、协作执法机制，构 建公众参与执法机制。再次，创新农村产业制度。构建农村林权、土地承包经营 权、住房财产权、宅基地权等抵押制度，以盘活农民主要产权，为农民金融活动 提高有效支持，推进金融扶贫法律制度顺利实施。最后，构建有利于农村金融扶 贫的财政、税收、产业政策等配套法律制度，建立农村金融扶贫、财政扶贫、产 业扶贫等扶贫制度协调机制，强化农村扶贫开发机构协调主导作用，为农村金融 扶贫法律制度实施奠定基础。

作者：谭正航 来源：理论导刊 2016年6期