[城市居民自治下政社互动运用研究以大连市365社区管理模式为例] 居民自治会

城市居民自治下政社互动运用研究以大连市365社区管理模式为例

1989年12月26日，全国人大常委会第十一次会议通过了 《城市居民委员会组织法》，标志着我国城市居民自治进入 了新的发展阶段。近年来我国社会结构变化、人口流动增加、 城市化进程加快、互联网技术广泛应用等社会现状给城市居 民自治带来了机遇和挑战。伴随着诸多的新情况和新形势， 社区治理中的许多问题渐露端倪。对此，我国各地区推出具 有地方特色的社区治理模式，例如：“343社区协商共治机 制”“三社联动”“四社联动”。这是政府和社会、社区、 社会人协同治理的一种新的社区治理模式。大连市西岗区的 “365社区管理模式”是政社互动的实际运用，是城市居民 自治的新尝试。

一、“政社互动”和“城市居民自治”的相关概念 政社互动，政社互动这一概念最先发端于江苏省太仓市 的社会治理实践。其全称是“政府行政管理与基层群众自治 有效衔接和良性互动”，这是狭义上的“政社互动”，本文 探讨的是广义上的“政社互动”。所谓政社互动，就是以实现善治为目标，以政府善政为基础，以社会组织依法民主自 治为依托，政府与社会组织对公共事务合作管理的一种社会 治理模式。①基于以上概念，“政社互动”的权力主体由政 府机构和社会力量组成。其中本文所指的政府机构特指基层 政府机构和基层政府机构的派出机构（街道办事处）。社会 力量特指服务类和公益类的社会组织、社区组织（社区居民 委员会、业主委员会、物业公司）、居民个体。大连市的 “365社区管理模式”是西岗区政府主导的，多元主体参与 治理的创新型治理模式，为政府和社会搭建了一个很好的接 洽互动平台。

在我国现行的成文法中并没有给予“城市居民自治”一 个明确的定义。在实际运用中城市居民自治具体表现为社区 居民自治，也是本文所提及的城市居民自治的实际含义。社 区居民自治就是社区居民在社区内实行民主选举、民主决策、 民主管理、民主监督，实现社区居民自我管理、自我教育、 自我服务，按照社区居民“自己管理自己的事情”“大家的 事情大家办”的原则，通过民主协商的方式，共同解决社区 内公共事务和公益事业方面的问题，共同创造美好幸福生活 的过程。

二、我国城市居民自治中存在的问题 1. 城市民主意识薄弱参与热情不高 ⑴民主意识启蒙较晚，教育缺失。从我国居民自治组织 法制定至今，不过短短二三十年时间。在之前经历了几千年的封建社会以及新中国成立初期的计划经济时期，国民很长 一段时间内在社会事务的处理方面习惯于被支配、被引导， 很难积极主动地运用手中的权利去影响、参与、主导社会事 务,对于社区管理多采取漠视的态度。

从接受的教育体制来看：我们接触的基础教育中缺乏对 我国公民民主意识的培养，其中公民的参与意识、管理意识、 监督意识等方面的教育尤为缺失。加之中国传统的儒家文化 中某些封闭思想观念潜移默化地渗透在家庭教育中，也导致 了在社区管理中居民对自身参与权和管理权的忽视。

⑵缺乏孕育民主意识的环境。从国家的治理形式看：20 世纪五六十年代至今，随着经济发展和改革开放，我国逐渐 形成新威权主义的治理模式。这种治理模式，更重视建设强 有力的政府和精英式领导，极大地促进了我国现代化的进程。

虽然城市居民自治是我国的基本国策之一，但实际上基层政 府还是不能正视社会组织、公民个人在社区管理过程中即将 或已经扮演主要角色，仍然是以“政府”为中心，政府大包 大揽的现象严重。从这一层面看，城市居民自治与我国国家 治理模式是相矛盾的。与大陆具有相似文化认同、文化背景 和治理模式的台湾，在社区治理的经验显得先进得多。1994 年台湾推出的“社区总体营造政策”，构建了“遵从社区意 愿，由下而上的社区建设模式”，这标志着台湾社区治理从 “政府导向”开始向“社区导向”转变。②尽管我国行政体 制改革在逐步进行，但普通民众认为管理是那些“精英”的事而主动放弃自己的管理权利。不论是从社会环境还是公民 自身民主意识的匮乏以及参与热情不高都成为城市居民自 治长足发展的绊脚石。

2. 居民委员会工作与基层政府对接不畅 居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基 层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它 的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居 民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出 机关开展工作。③但是在实际执行的过程中笔者接触和了解 到的情况并不符合《中华人民共和国城市居民委员会组织 法》的相关规定，具体体现为：
（1）基层干部用权“失范”。基层政府（以街道办事 处为例）往往把居民委员会当作自己的下属机构，把原本属 于街道办事处的工作内容移交到居委会处理。街道办事处作 为基层政府机构看似“位卑”实则“权重”。其本身对于公 共事务处理能力和意愿不足，管理越位和缺位现象时有发生， 加之办事的工作人员、领导流动幅度小，很少升迁调动，在 管理区域内形成一定的势力，“官本位”思想根深蒂固，贪 腐现象时有发生。2016年11月7日，湖北省纪委官网发布“每 周一案哪些红线不能踩？”报道，2013年1月至2016年5月， 湖北省H 市一街道办事处“舌尖上的腐败”频发，违规吃喝 报销竟多达235 笔。该街道办事处党工委第一书记陈某某， 纪工委书记胡某某双双被问责。无独有偶，大连普兰店市（今普兰店区）安波镇俭汤社区干部贪污问题近日被曝光，安波 镇俭汤社区原党委副书记宣成录、原妇女主任刘金凤、原会 计报账员鲍文生在申报水库移民项目扶持和直补资金中虚 报补助，将虚假移民直补资金共计19.6万余元占为己有。

（2）社区管理经费短缺。社区居委会的固定办公经费 由街道办事处按年度统一拨付，但在使用上一般是“街管居 用”，社区居委会使用任何一笔经费都必须向街道办事处申 报。④居委会在建设发展中长期面临经费短缺的难题，迫于 经费压力不得不接受“上级”指派的工作。把指导、支持、 帮助变成领导、指挥和胁迫。使原本属于居民自我管理、自 我教育、自我服务的自治组织变成了基层政府机构的下属办 事机构。

（3）社区管理经费来源渠道单一。前期社区管理的经 费可以由街道办统一拨付，但后期社区内公共设施的维护保 养等经费来源则需要另行出路。尤其是“城中村社区”“弃 管小区”“外来人口聚集小区”的问题尤为复杂。一方面物 业公司不愿意接手，另一方面居委会管理权限受到限制，加 之社区内人员构成复杂、统一协调难度加大。早在2010 年 凤凰网就爆出：“资金短缺年久失修,北京1200个老旧小区 管理混乱。”可见经费短缺问题在社区管理中是一个普遍的、 由来已久的问题。

3. 单一主体的管理模式不能满足居民的需求 城市居民自治通过自行选举产生代表民意、为民服务的居委会。随着我国城市化进程的加快，公民意识的觉醒，社 会阶层的多元化和利益诉求的多样化明显增加。单一的居委 会配合政府工作不能满足社区居民的要求。由于单一主体管 理不到位，导致“边缘化社区”“弃管小区”数量增加。以 沈阳市为例：沈阳市大东区城市管理局局长于威等代表在 2011年的调研中发现，沈阳市城区共有住宅区3385 个，建 筑面积1.61 亿平方米，人口506.3万人。其中弃管住宅区1502 个，占总数的44.4%;建筑面积3973 万平方米，占总面积的 24.7%;人口165.5万人，占总人口的32.7%。长此以往容易造 成居民对政府不满，进一步影响政府公信力。

4. 信息化水平低不能适应社会快速发展的要求 2008 年城镇人口数量为6.4 亿，到2014年增至7.5亿， 城市化进程的加快伴随着互联网技术的飞速发展。各大媒体 运营商瞄准社区这一区域机会窗口。开始纷纷推出“58同城” “O2O”（online to of?fline 线上线下电子商务）“ 赶 集网”等APP，利用“互联网+社区”的模式，推进社区服务 的信息化、全球化。但是当前中国社区的信息化治理水平不 完善，发展不平衡。表现在以下方面：
第一，居委会和街道办事处配套设施落后。居委会和街 道办事处所采用的信息化设备主要基于辖区内居民数据的 采集。如：计划生育系统、人力资源系统、流动人口系统、 社区管理系统。面向居民服务或社区居民可以自助服务的系 统几乎为零。第二，居委会工作人员年龄构成不合理。拄根拐杖，走街串巷，是不少居委会干部的生动写照。这说明居 委会工作人员多为退休的大爷大妈或者是年龄较大的兼职 人员。这样的年龄构成使居委会必然在运用互联网，掌握信 息方面有所困难，难以运用智能手机和各类社交网络与居民 展开互动。第三，资金缺乏。《城市居民组织法》中提到居 民委员会的经费来源由上级拨付以及居民委员会得到的收 入两者相结合。资金来源渠道少，政府拨款有限，直接导致 了居民委员会现代信息设备不健全，更新换代慢等问题。

三、365 社区管理模式的有效应对措施 1. 全方位，多层次地提升公民的民主意识 ⑴“政务信息公开”培养公民意识。大连市西岗区365 社区大楼开通了“大连西岗365”微信平台，专门向市民推 送市区内和辖区内的政策信息、新闻动态、公共服务、公益 活动。据统计，2016年9月1日至2016年10月7日，微信平台 推送的“政务信息公开”多达35条。保证每天都有新的政务 信息推送。这些信息涉及疫情防控、卫生计生、教育、社会 救助、价格收费和财政资金等大众最关心、最贴近生活的民 生问题。政务信息由最初被动公开到现在主动公开，保障了 公民的知情权、建议权和监督权，提升了公民参政议政，主 动参与社区治理、社区建设的意识，同时也是建设创新型、 服务型政府的必然要求。

⑵开办365市民大讲堂，提升公民素质。365市民大讲堂 于2012年开办以来，秉承“做群众需要的事，做事让群众满意”的服务宗旨，以“弘扬公益精神，发展公共文化，丰富 市民生活，提升城市品位”为基本定位，依据市民要求在365 市民大楼内、街道、社区、企业、学校等地方进行授课。通 过讲、做结合的方式，增加市民课堂互动性和趣味性。授课 内容主要有：外语讲堂、心理讲堂、法律讲堂、安全讲堂、 技能讲堂、素养讲堂、国学讲堂、名医讲堂、家长讲堂、公 益人才讲堂、互动沙龙。主要注重提高社区居民在外语、法 律、安全、社交媒体等相对专业领域的技能水平，关注日常 生活中居民的心理健康。通过各式各样的讲堂使社区居民互 动更多、邻里更加和睦。杜绝了“鸡犬之声相闻，老死不相 往来”的陈旧的社区居民相处模式，提升了社区居民的整体 素质。

2. 以“365 社区大楼”为平台加强政社互动 ⑴365功能定位。365市民大楼既是365工作体系的中枢 管理系统，也是密切西岗区政府和社区联系的主要平台。365 工作体系是大连市西岗区在提高社会治理能力的实践中，着 眼于当前社会公共管理面临的突出问题，着力提升守护平安、 服务百姓、促进和谐的能力和水平，以“做群众需要的事， 做事让群众满意”为核心理念，以受理、解决群众诉求为主 要功能，以365天24小时全天候、全方位、全覆盖为社会和 群众服务为落脚点所建立的一种多主体协同、多方位服务、 全社会响应的综合社会治理服务模式。

⑵组织架构。实行三层管理体制，即以365市民大楼为区级中枢，在下辖七个街道分别设立365市民中心，在45个 社区设立365工作站。形成区、街道、社区、网格四级联动。

做到小问题自行处理矛盾不出社区；
一般性问题点对点联动 处置矛盾不出街道；
难点问题及时上报区委、区政府365市 民大楼统一解决。

⑶诉求渠道。通过热线电话、党代表工作室、人大代表 工作室、政协委员联系站、党外人士工作室、网络系统、网 格系统、民生窗口、居民议事会等多种途径，多重保障居民 疑难问题的解决和利益诉求的表达。

3. 多元主体共同“治理”密切联系政府与社会 政社互动以多元主体合作共治为主要特征，客观上要求 打破政府一元管理管得过死的传统社会管理格局。⑤365工 作体系把西岗区政府、街道办事处、党工委、居民委员会、 业主委员会、企业、公益组织全部积极调动起来参与到社区 建设和治理当中。在以下两个案例中社区多元主体治理得到 很好的体现。

案例一：大连市西岗区白云天池彩云路12号6-2市民反 映家里自来水水压低，水流小，已经持续3个月，平时生活 受到影响。事件处理中心分拨事件到白云街道天池社区，网 格员联系自来水公司，协调一至三楼住户。经过365工作站 和自来水公司共同努力，4楼以上住户水压上不去的问题彻 底得到解决。

案例二：大连市西岗区北京街道北京街社区居民反映新春街与北京街交汇处，地面漏水。事件处理中心将此事件受 理分拨到北京街道，北京街道北京街社区网格员现场查看情 况，并联系自来水公司，自来水公司答复渗出的水不是自来 水，所以不属于自来水公司负责。随后，网格员联系热电公 司，经过协调，热电公司已派人对漏水处进行维修，现已维 修完毕，路面已经铺平。在以上案例中网格员成为发现社区 问题的关键，网格员及时发现问题并联络365社区大楼协同 自来水公司、供暖公司共同解决问题。形成以“多元主体、 多元平台、多元服务”为基本架构的多元共治社区治理体系。

实现了“建立现代社区治理体系”和“构建社区良性社会生 态”的多元共治目标。

4. 运用互联网技术提升社区管理水平 政务新媒体作为政民互动的新媒体工具，在国家治理现 代化的建设中具有重要的作用。其在进入舆论，信息及时；

微博互动，及时回应；
交流互动，理清问题；
主动披露，引 导舆论等方面发挥着积极的社会效能。“365社区管理模式” 运用“两微一端”发布信息与民众互动的机制已经相当成熟。

推出了微信公众平台和官方微博：大连西岗365（dlxg365）， 关注量和关注度非常高、内容更新及时，推送的内容趣味性 和可读性强。通过群发推送、自动回复、数据统计等功能向 居民及时发布社区内的最新消息以及居民感兴趣的内容。实 现社区居民对社区动态得实时掌握以及在线了解365体系的 最新管理信息。除了微博、微信在移动客户端与居民的实时互动，365社区在西岗区政府网站有属于自己的专栏，通过 网页内链接可以了解基层工作信息发布情况以及市民大讲 堂近期讲课内容。

在365 市民大楼内的显著位置摆放着几台自助服务的终 端机，满足了人流量过大时自助服务需要，缓解了行政压力。

实现了基本简单服务的在线查询和办理，方便、快捷、高效 地服务于民。综上所述，本文在理解“政社互动”“城市居 民自治”概念的基础上，对我国现存社区管理体系中存在的 主要问题进行了简单分析和概括，并以大连市“365社区管 理模式”的运作方式为蓝本，探讨该模式下“政社互动”的 具体运作的可行性和可操作性。虽然“365社区管理模式” 在实践中依然面临如下问题：年轻社区公民参与社区事务热 情不高，365工作体系运行中资金短缺，服务信息一体化还 停留在单方面的信息发布阶段，实现信息交互和“互联网+ 社区”还有一定的距离。但不可否认的是，“365社区管理 模式”作为连接政府与社会的平台，在转变政府职能，建设 服务型政府方面成效显著。通过365这一平台力求实现社会 治理由粗放式向精细化转变、由被动式向主动型转变、由侧 重管理向社会协同推进转变，对于我国同类社区的治理有着 借鉴意义。

引文注释 ①龚廷泰,常文华.政社互动:社会治理的新模式[J].江 海学刊,2015（6）：154-159.②吴晓林.台湾城市社区的治理结构及其“去代理化” 逻辑——一个来自台北市的调查[J].中国行政管理,2015 （1）：46-58. ③中华人民共和国城市居民委员会组织法 [Z].1989-12-06. ④刘冀瑗.对社区居委会与街道办事处关系的思考[J]. 中共石家庄市委党校学报,2010（7）：31-34. ⑤龚廷泰，常文华.政社互动:社会治理的新模式[J].江 海学刊,2015（6）：154-159.