[商事制度改革研究] 商事制度改革方

商事制度改革研究

(一)为了推动和实现商事制度改革的目标，必须首先转变工商行政管 理职能。职能定位不清晰、角色错位，是传统工商行政管理的基本特征。尤其是 在计划经济时代，工商行政管理大包大揽，包办了许多本不该自己管辖的商事活 动和事务。改革开放以后，尽管对工商行政管理进行了面向市场经济的适应性改 革，但效果并不尽如人意，工商行政管理“强审批、弱监管，重事前准人、轻事 中事后监管和服务”的模式没有得到根本改变。

为了加快完善现代市场体系，充分发挥市场配置资源的决定性作用， 工商部门必须放松市场管制，向市场和企业放权，“实行统一的市场准人制度， 在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进人清单之外领域……推进工 商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本 实缴登记制逐步改为认缴登记制。”[1]这就要求工商行政管理部门从促进市场良 性循环、培育健康市场体系和提供相关服务等方面进行职能定位。

(二)市场准入是工商行政管理的起始环节和商事制度改革的基础。“在 市场经济条件下，工商行政管理机关作为市场主体登记与监督管理的主管机关， 应当首先对市场准人制度进行反思和改革。有关市场准人的内容至少应包括：一 是如何对市场主体进行合理的划分，其标准是什么这将直接影响到市场主体准人 方面的公平与公正。二是如何对待安全与效率的价值取向。在市场主体登记环节， 如若重视安全的价值，必然强调实质性审查;而注重效率的价值，必然强调形式 审查。实践表明，坚持实质审查原则，不仅增加了登记主管机关的工作压力，也 涉及登记机关与企业的责任不清问题。三是如何协调和平衡各登记主管部门的职 责和任务。

尽管企业登记管理的主体主要是工商部门，但企业为了取得合格的市 场准人资格，还必然与卫生、公安、环保、质检等部门打交道。那么，在商事制 度改革中如何使这些机关相互配合，而不相互扯皮如果一个部门改了而其他部门 没改，事情还是办不好。也就是说，在地区之间、部门之间，要保证商事制度一 体化设计、整体性改革和机制化运行。(三)市场监管是工商行政管理的主体职能，亦是其核心任务。无论政 府职能如何变迁，只要市场配置资源的方式存在，市场监管就不可能消失。党的 十八届三中全会“决定”指出，“改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理 和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实 行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。

建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。健全优胜劣汰市场化 退出机制，完善企业破产制度。”[2]可见，强化市场监管是商事制度改革的重要 手段和目标。事实上，实施注册资金认缴制和先照后证后，市场主体准人门槛大 大降低，这必然涉及如何加强后续监管的问题，否则，各种鱼龙混杂的市场主体 进人后，市场秩序必然混乱。所谓“宽进严管”就是这个道理。强化市场监管必然 涉及对监管的对象或客体、依据、标准、体制、方式等诸多问题的规制安排。就 监管的内容而言，只局限于工商行政管理机关直接作用于市场运行过程方面显然 是不够的，还需要进一步扩大监管的范围。

就监管的原则而言，至少包括：国情原则、民主原则、法治原则、公 正原则、可操作性原则。就监管的路径而言，主要应包括:努力实现监管与发展、 监管与服务、监管与维权、监管与执法等方面的统一;强化全程监管、信息化监 管、无缝隙监管、有效监管等理念;积极实现监管领域由低端向高端延伸，监管 方式由粗放向精细转变，监管方法由突击性、专项性整治向常规监管转变，监管 手段由传统向现代化转变;充分调动社会力量，建立政府负责、社会协同、行业 自律、公众参与、多元共治的大监管格局;等等。[3] (四)工商行政管理的市场服务是建设服务型政府的必然要求，是商事 制度改革的重要内容。服务型政府建设的目标要求商事制度改革必须以优化服务 为导向，涉及到办证办照为企业发展创造条件，公平竞争秩序的维护，市场法律 知识的普及，有关的信息服务、管理服务等等。从服务对象的角度可以将服务内 容分为宏观和微观两个方面。宏观上是指为社会公众提供公共产品，如通过市场 监管维护市场经济运行秩序，通过提供有关资源、信息促进区域经济融合，通过 强化对服务领域消费维权的引导创造安全消费的社会环境，保障消费者合法权益， 通过政策调整开辟广阔的就业渠道等。

微观上是指为市场主体提供各类直接服务，如商标服务、维权服务、 合同服务、查询服务等。工商行政管理市场服务的性质属于政府向社会提供的公 共产品。服务的方式主要包括行政执法、政策引导、示范教育、法律咨询、受理投诉等。

二、商事制度改革背景下的工商行政管理方法研究商事制度改革背景 下的工商行政管理方法主要包括方法原则、方法借鉴和方法途径等三个层面。

(一)有效推进商事制度改革，工商行政管理应坚持什么样的工作宗旨， 这涉及的是工商行政管理在方法上的核心价值取向，即方法论原则。工商行政管 理方法原则的确定与商事制度改革实施的背景、动因紧密关联。当前，我国实施 商事制度改革主要是源于经济新常态下如何应对和扭转经济下行的状况，以及如 何在经济结构调整和产业转型升级的重要时期转换发展动力、转变发展模式，当 务之急是如何推进大众创业、万众创新，打造发展新引擎。2015年国务院《政府 工作报告》指出，大众创业、万众创新既是当前稳增长、调结构的需要，也是保 持经济可持续发展的长期政策。[4]由此可以得出：工商行政管理的方法论原则 应突出服务当前我国大众创业、万众创新的战略需求和现实要求。正如李克强总 理在考察国家工商总局时所指出的，“工商部门站在简政放权、放管结合改革第 一线，为稳增长、促创新、扩就业发挥了重要作用。”[5] (二)从方法借鉴来看，商事制度改革中的工商行政管理有必要借鉴国 外境外的经验。一方面，我国商事制度是个舶来品，其建立的时间比较短。国外 境外有些商事制度由于建立和发展的时间比较长，相对来说比较完善。因此，方 法的借鉴具有合理性。另一方面，全球一体化不断向纵深发展，中国对外开放的 程度日益扩大，自贸区已经推出负面清单制，“一带一路”战略正在积极推进，这 些都表明我国的改革开放与贸易全球化的联系越来越密切，商事制度也必然要与 国际接轨。因此，方法的借鉴具有必要性。就工商行政管理而言，有关商事制度 改革的经验借鉴主要聚焦于商事登记制度方面，主要包括：一是政府干预较少， 法人资格与营业资格相分离;二是重视法律对登记制度的保障，统一商事登记立 法;三是重视登记效力及法律责任明确;四是“天赋商权”，实行小商人“自愿登记” 或“免予登记”。[6]如此等等。

(三)有效推进商事制度改革，必须注重顶层设计与地方试点相结合， 即在工商行政管理过程中，既重视上级对商事制度改革的系统谋划和统筹设计， 也要鼓励地方及部门对商事制度改革进行实践探索。在中国，商事制度改革的“顶 层设计”不是一件容易的事。一方面，改革的目标是重点领域和关键环节，难度 加大;另一方面，改革不是纸上谈兵，需要虑及可行性、可操作性以及系统性、 整体性，常常涉及重大利益调整，牵一发而动全身。也就是说，设计改革不易， 执行改革更难。因此，商事制度改革既需要地方试点的经验，也需要顶层设计的规划。改革的顶层设计总体上遵循渐进路径，但有时也需要局部突破。因此，克 服“顶层设计依赖症”，试点便是选择突破的路径。[7]正如习近平指出的，“摸着 石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶 层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来 谋划。”工商行政管理必须坚持“两手抓”，一手抓《商事制度改革的总体方案》 的顶层设计，一手抓商事制度改革实施的试点，将二者结合起来。

三、商事制度改革背景下的工商行政管理绩效研究 提升工商行政管理绩效是商事制度改革的根本归宿。推进和实现商事 制度改革的目标，必须着力增强工商行政管理的运行效率和效能。在商事制度改 革背景下，评估活动主要是对工商行政管理活动的运作过程、成本及其社会效果 等方面的测定，以此来评价商事制度改革目标的实现程度并由此划分绩效等级、 发现绩效问题，从而改进管理绩效，使工商部门在市场准人、市场监管、市场服 务等方面更具竞争力。因此，工商行政管理绩效评估对于推进商事制度改革具有 重要的动力作用和杠杆功能。

工商行政管理绩效评估是一个完整的有机系统，一般由思想体系、组 织体系、指标体系、结果运用体系等组成。

(一)评估主体结构是否多元及其优化，深刻影响评估结果的有效性和 公正性。“评估主体多元结构是保证公共部门绩效评估有效性的一个基本原则， 因为任何一个业已确定的评估主体都有自身特定的评估角度，有不可替代的比较 优势，同时，具有特定身份的评估主体亦有自身难以克服的评估局限性。”[8]商 事制度改革背景下的工商行政管理应实施全方位绩效评估，即绩效的评估人不仅 包括上级，还包括同级、下级以及行政相对人(群众、政府)的评价。

(二)指导思想是工商行政管理绩效评估体系构建的首要前提，它深刻 影响评估体系设计的价值取向。依据市场决定性作用的价值理念和商事制度改革 的目标要求，构建工商行政管理绩效评估体系主要应该遵循的指导思想包括，有 限行政”的定位、公共服务的价值、市场本位的核心以及操作性强的功能。

(四)评估结果运用是工商行政管理绩效评估的重要环节。结果运用是 否真实、及时、有效，对整个绩效评估具有重要意义。工商行政管理绩效评估“不 在于根据各项指标打分区别出不同的等次级别，重要的是从评分结果中透视各部 门工作中有益的做法和存在的问题”，[10]从而为进一步创新工商行政管理行为方式、推进商事制度改革指明方向。具体而言，必须做到：建立有效的绩效评估申 诉制度，确保评估结果运用的客观公正;建立绩效评估的结果公示制度，增加评 估的透明度和公开性;将评估结果与人才培训相结合;建立与工商行政管理绩效评 估结果相挂钩的问责制，推动工商行政管理绩效评估由被动转为主动。