公共行政的责任与民主

世纪之交的中国，正以稳健的步伐沿着有中国特色的社会主义道路向前迈进。在现代化建设进程中，政府无疑起着主导性作用，它既担负着推动整个社会由传统向现代转型的重任，同时，也必须适应改革，不断进行自我完善和发展。因此，公共行政便成为改革中人们关注的重要领域。从动态上看，公共行政实际上是其主体（代表政府）与相对人（来自社会）之间相互关系的过程，所以，公共行政的运作在其深层就体现出政府与社会的关系模式。鉴于此，本文就从国家（主要表现为政府）与社会的关系入手，对当前我国公共行政改革中所面临的问题作一初步探讨。2"的结构性力量扩大公众在行政决策中的影响力。

三、公共行政方式的演变：从“行政管制”到“行政民主”

1.市场经济的发展使公共行政民主初露端倪。

在传统计划经济体制下，公共行政模式的特点可以概括为：“命令—服从”，也即政府通过等级隶属的行政权力和无所不包的行政命令来实现对整个社会的高度控制——配置资源、组织生产、实施管理；社会的各个主体都被锁定在由政府规定的社会位置上而难以流动。因此，这种公共行政模式被称做管制型的行政。市场经济在呼唤政府改变干预经济方式的同时，也昭示着一种公共行政革命在悄悄到来。政府在推行公共政策时不再满足于让相对人服从（因为害怕受到惩治而被迫执行），而是积极寻求相对人的认同和内化（感到自己应该去执行）；政府的指令少了，指导多了；政府变得更容易倾听民众对于政策制定和执行的意见；公共行政过程中的暗箱开始变得透明起来。在公共行政领域发生的这些现象都昭示着政府将要以一种崭新的行为方式来取代旧的行为方式。公共行政民主初露端倪。

行政民主是指政府的行政机关（区别于立法机关和司法机关）在制定和实施公共政策以及社会管理中的民主制度、民主作风和民主意识。行政民主不同于一般的政治民主，如果说政治民主取决于政治制度的本质的话，那么行政民主则是直接与社会的经济政治体制相联系，它是与体制上的集中相对而言的，因此，行政民主不仅包括行政参与，而且包括行政分权、行政咨询和行政监督等。行政民主反映了行政主体与相对人的辩证关系：行政主体的权力来自于相对人的委托，因此，从终极意义上说，行政主体与相对人是一种服务关系而非统治关系；行政主体与相对人之间并非是一种单向的管理关系，而是一种双向作用的合作关系。

2.开通行政民主的渠道。

(1)强化指导性行政。社会主义市场经济需要一个法治的政府、高效的政府、民主的政府、廉洁的政府和具有引导功能的政府。政府采用的职能行使方式也要适应和体现市场经济的各种基本原则。因此，公共行政不仅要把公民看做管理对象，更要把公民作为合作伙伴。这就要求在行政管理中要淡化权力色彩，改变传统公共行政中单一的“命令—服从”模式，广泛采用非强制性方式。使公共行政变微观管理为宏观管理，变直接管理为间接管理，变过程管理为目标管理。非强制性的行政方式主要包括行政合同与行政指导。

无论是行政指导还是行政合同，作为行政发展的一种价值取向，都包含着平等观念、权利观念、自由意志观念、等价有偿观念、协作观念，都旨在提高相对人一方与行政主体的对话能力，平衡行政主体与相对人之间的权利义务关系，改变行政过程中行政主体只有权利而无义务，而相对人只承担义务而不享受权利的局面。它体现了公共行政民主的精神。

(2)扩大行政参与。随着社会公众及各种公众组织自主意识的提高，公众已越来越不满足于仅仅通过代表机关来代表自己间接地参与政治，而希望能够由自己信任的团体组织甚至由自己直接参与政府决策。参与式行政便应运而生。尽管当代各国的民主政治体制不同，对民主概念的理解也不同，但是，它们都尽可能采取各种方式，在不同的程度上让公民参与管理国家和社会事务。

我国公民在公共行政中的参与从建国以来就受到重视，改革开放以后，政府更加重视公民在公共行政中，特别是行政立法和重大行政决策过程中的直接参与。目前发展参与式行政需要关注的是：其一，要利用现代化的手段（如电讯、互联网等）健全社会信息反馈机制，使公众意志和利益及时地体现在公共行政中；其二，要建立重大决策的公众论证、提议（案）、民意表决制度，使公众直接参与公共决策。当然，公民参与行政还受到其参与意识和参与能力的限制，因此，政府在发展公众参与公共行政的进程中，还要特别注意提高公众的参与意识与参与能力。

(3)推进行政授权。所谓行政授权，就是指随着社会“自我管理、自我服务、自我教育”能力的不断提高，政府把本来由自己履行的职能和职权转移给社会，在政府与社会边界比较模糊的情况下，这种职能与职权的转移实际上就表现为一种行政授权。例如，由于传统体制下的政企不分，国企的经营权实际上是由政府行使的，而为了实现政企分开，在经营权的分配上就表现为政府对企业的授权。行政授权还

(4)实行政务公开。列宁说：没有公开性而谈民主制是很可笑的。政务公开既是公众了解公共行政程序和信息，参与公共行政的需要，同时，也有助于把政府置于公众的监督之下，保证政府的透明和廉洁。政务公开是全球公共行政的发展趋势，各国大都把它列为公共行政的一条法治原则。第二次世界大战以来，西方发达国家大都通过了以政务公开为内容的“情报自由法”。以美国为例，1966年美国国会通过、1974年再次修改的“情报自由法案”规定：除有关国防和国家安全的情况外，公民有权了解政府的情况，有权申请使用政府的文件、记录、政策、声明等档案材料，并限定了政府的答复时间。对拒绝提供情况的政府进行司法审查，对任意拒绝提供消息的政府官员可以实行罚款。

我国历来重视把国家的法律、法规、政策、重大决定以及重大事件通过各种渠道公之于众，但是，随着改革的进一步深入和公共行政程序的不断完善，必须把政务公开纳入法制化轨道。与之相应，要重视发掘报刊、电台、电视台、电话、互联网等现代通讯渠道对政务公开的作用。

3.从行政民主到民主行政。

公共行政只有建立在民主的基础上，充分综合和表达民众的意志和利益，才能树立行政权力和行政决策的权威，唤起民众的社会责任意识，主动接受政府的公共政策与公共管理，实现民主行政。这是公共行政的最佳状态。民主行政对于公民来说主要是确立三种意识：

(1)主人翁的责任感。与政府的责任意识相对应，社会主体自身也应有一种责任意识。由于中国政府在改革中所起的主导性作用，人们容易产生的一种倾向，就是让政府承担改革的一切代价。在当前完善市场经济体制的历史进程中，认为政府必须为几乎所有失去工作的人提供新工作机会，提供医疗保障，提供退休金，提供供房，提供……事实上，由于政府能力和财力有限，它无力为改革进程中出现的一切问题负责，也不应对一切都负起责任。在改革进程中，不断强大的市场社会必须提高自我组织、自我管理和自我服务能力，承担起相应的社会责任。所以，在保持政府权责一致的同时，还应强化公民作为主人翁的责任感。

(2)认同内化意识。政府的行为不可能达到“帕累托最优”（每一个社会主体都受益），在实践中它总会使一部分人的利益绝对或相对受损，而这种现象在转型时期尤为突出，因为改革是一种利益关系的调整，由于改革中贫富差距拉大和财富的相对集中，就容易使社会各阶层（暴富阶层除外）感到一种相对剥夺感。“端起碗来吃肉，放下碗来骂娘”的现象部分反映了这一问题，因此，改革的顺利推进，需要公众在公共行政民主过程中建立起对政府的信任，对公共决策要有一种认同内化的意识。从中国改革的实际来看，公众对公共决策和公共权威的认同和内化是公共行政得以顺利开展的基础，而行政民主由于实现了公众意志和利益在公共行政中的表达，因而有助于这一认同和内化过程的实现。

(3)纳税人意识。市场经济条件下，公众与政府最本质的联系是通过纳税和提供公共服务实现的，因此，对于公众来说，是否具有纳税人意识，在某种意义上就反映着公众对公共行政最本质的态度。所以，在政府强化服务意识、责任意识、民主意识的同时，公民也应强化纳税人意识，主动依法纳税，维持公共行政的正常运行。

实行行政民主是实现民主行政的基础，公共行政民主是培养和造就负责任的公民的基本途径，因为公共行政的运行只有建立在民主的基础上，充分综合和表达公民的意志和利益，才能调动起公民主动参与公共行政的积极性；作为公共行政两大组成部分的公共管理和公共决策也才能得到公民的认同和支持，这正是公共行政民主所要达到的目标。所以在此意义上说，民主行政又是行政民主的目的。实现行政民主与民主行政的统一，这是中国公共行政改革的目标。