行政指导的救济_行政指导救济制度研究

行政指导救济制度研究

「关键词」行政指导，负面问题，法律责任，救济机制 行政指导（administrative guidance）是行政机关为谋求当事人作出或 不作出一定行为以实现一定行政目的而在其职责范围内实施的指导、劝告、建议 等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。行政指导行为具有非强制性、 示范引导性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性等特征，它既不同于设立规 范的行政立法行为，也不同于具有强制力的行政执法行为，又区别于直接产生法 律效果的行政契约行为，它与这些行为共同构成行政机关的行为方式体系，相辅 相成、相互配合、各有所长地调整社会生活，从而更有效地实现行政目标。由于 行政指导行为在行政管理过程中起着补充和替代、辅导和促进、协调和疏通、预 防和抑制等积极作用，显现出特殊的功效性和适应性，因此20世纪后半期以来日 益广泛地运用于各国的经济与行政管理过程中，成为当代行政科学特别是行政法 学的重要范畴。从一些重要市场经济国家的情况看，近几十年来行政指导在其行 政实务中特别是经济管理活动中发挥了特殊的重要调整作用，产生了积极的社会 影响。包括在2003年举国应对SARS疫情的公共危机管理过程中，各级政府和有 关行政机关也采取了许多行政指导措施，并收到特殊的效果。[1]同时，行政指 导在实际运作中也显露出一定的负面效应，与行政指导行为有关的权益纠纷也不 断产生。特别是，“由于行政指导本身的灵活性，并不需要法律的明确授权，在 是否采用行政指导手段上有很大的自由裁量权，这就可能出现不受法律约束的行 政活动。”[2]因此，通过制度创新将行政指导行为纳入行政救济和司法救济的审 查范围，形成比较完善的行政指导救济机制，这对于维护行政相对人合法权益和 行政机关认真履行职责的积极性，实现行政指导法治化，具有重大的行政法治实 践意义，也成为各国行政法学的重大课题。本文对此试加探讨、略陈管见。

一、行政指导实务中存在的若干负面问题 从各国行政指导实务来看，行政指导一方面具有许多特点和特殊功用， 但同时也存在一些不可忽视的缺陷，操作中会产生一定的负面效应，这正是行政指导制度还不够成熟和完善的表现。从我国现实的经济与社会生活来看，行政指 导行为广泛存在、大量运用且很不规范，亟需加以有效的法律约束，以减小行政 指导行为失范所带来的负面影响和社会成本。笔者在对行政指导实务进行的实证 研究中深感，我国行政指导的现实问题，除了人们对行政指导的性质、作用、方 式等的认识尚不一致，即普遍存在着一系列认识问题以外，还较普遍地存在诸多 规范性、制度性、实践性问题，需要按照行政法治原则加以系统研究并妥善解决。

主要如：
1.行为界限模糊。由于行政指导是政府职能转变过程中出现的一类积 极行政活动方式，具有行为依据多样性、适用范围广泛性、运用时机灵活性、行 为方式多样性、对于相关行为（例如行政处罚行为）的替代性、前置性等诸多特 点，加之目前人们对于行政指导行为的研究和知晓程度非常不够，因此它与行政 主体的其他行为方式的区分界限尚不十分清晰。表现在行政实务中，许多行政公 务人员尚不能自觉和规范地实施行政指导，行政相对人也往往难以辨析行政主体 所实施的行政指导是否合法与适当，这就使得行政指导行为的规范化和法治化存 在某些特殊困难。

2.行为不够透明。尽管行政指导行为具有且需要保持及时灵活的特点， 不宜设定过多过繁的程序规范捆住行政指导者的手脚，但最基本的程序约束也是 行政指导法治化的内在要求，行政管理者的行为如果缺乏约束必然走向反面。从 实际情况看，由于缺乏必要的程序规范约束，不少行政指导行为缺乏应有的透明 度，少数的甚至是“暗箱操作”，因而极易产生弊端。这是行政指导在操作中最为 人诟病的一个突出问题。俗话说，“阳光之下少霉菌”。解决此问题的基本思路， 是通过一些程序制度设计来刚性约束行政指导行为，增加行政指导行为的透明度， 做到行政指导公开化。[3] 3.动机不尽纯正。一般说来，行政机关实施行政指导是出于社会公共 利益，为了积极履行法定职责。但是，在现实社会生活中也难免出现行政指导者 在作出指导行为的过程中掺杂了一些不正当考虑的情况，例如对应当考虑的因素 不予考虑，对不应当考虑的因素却过多考虑，等等。加之行政指导行为总是由行 政机关的工作人员来实施的，而对行政工作人员来说很难保证每一个人都有高素 质和所有行为都出于正当考虑，所以某些行政指导行为的动机不尽纯正这一点， 也是为人诟病、必须解决的问题。

4.关系尚未理顺。在实施行政指导的过程中，指导方与受指导方之间 应是一种非拘束性的指导与受指导的关系。但在现实社会生活中，有关各方之间的关系常常比较微妙，难免会出现不能正确认识和扮演好自己的角色，因而发生 角色和关系混乱的现象。例如，有的行政指导者实际上变成了发号司令者（行政 命令者），本来具有行为选择权的相对人却出于不正当的自身考虑而一味盲目服 从行政指导，指导者与受指导者之间形成一种“胶着”关系，等等。

5.保障变成强制。在相对人不接受、不配合行政指导的情况下，行政 机关常常根据有关法律规定或行政习惯采取某些保障措施，来确保行政指导的实 效性，如要求相对人向行政机关作出报告，公布行政指导的意旨，公布该相对人 不服从行政指导的事实，撤回已作出的授益行为，科以不利的处分，受理申请的 保留，授益处分的保留，签约申请的保留，等等。这时，一旦掌握不好分寸，极 易变异成实际上的强制行为，产生损害相对人合法权益的后果。这个问题在许多 国家的行政实务中都是比较普遍和突出的，需要认真研究和妥善解决。

6.责任不甚明确。由于行政指导行为不具有强制力，而且一部分指导 行为没有具体的法律依据，相对人是否接受和配合该项行政指导措施也听凭自愿， 加之行政指导的方式方法多种多样，因此一旦出现失误和造成损害，往往难以明 确责任和及时纠正，不利于进行相应的救济。正因为如此，某些责任不甚明确的 行政指导行为或其保障措施，甚至被人们视为行政机关规避法律监督、逃避法律 责任的一种表现。这也是行政指导目前受到某些批评的突出问题和重要原因之一。

7.救济缺乏力度。因无明确具体的制定法规定和判例约束，行政相对 人很难就有争议的行政指导行为申请复议、提起诉讼和要求赔偿，使得行政指导 造成的某些利益损害很难得到有效救济，这是许多国家目前比较普遍存在的问题， 在行政法律救济制度尚不完善的我国亦如此。其直接原因还在于，尽管现在我国 各层次法规性文件对行政指导已作出日益增多的规定（规定得比较零散且不尽规 范），也即已具有不少狭义上的行政指导法律依据，而且有关司法解释出台后作 为行政法学术语的“行政指导”已成为正式的法律用语[4]，但这些制定法规范几乎 都未对行政指导的法律救济问题作出制度安排。这也从一个侧面反映出我国法制 建设实践（包括立法、执法、司法、监督等诸领域）中曾长期存在的“重权力分 配和行使、轻权利保护和救济”之弊端。而任何缺乏必要法律救济制度保障的行 政措施都难以得到国民认同和信任，难以达到预期的行政目的。故加强和完善行 政指导救济机制，改变 对行政指导的救济缺乏力度的状况，已成为当今行政指导制度建设的重要 任务。二、如何确定与行政指导行为有关的法律责任 现代行政是责任行政，行政指导也不例外。采取行政指导措施既可能 达到预期的行政目的，也可能失误失败和违法侵权而损害相对人的合法权益，这 里就存在一个“有关责任由谁承担、如何承担”的问题。特别是为确保行政指导行 为纳入行政复议审查和司法审查范围后得以有效运转，必须认真研究与行政指导 有关的责任归属问题，建立起由行政指导有关各方承担相应责任以及实施救济的 机制。笔者认为，在研究与行政指导有关的责任归属问题时，应分别考量指导方 的责任和受指导方的责任。具体来说，可从三个方面加以分析和把握：
1.关于指导方的法律责任。尽管行政指导行为不具有国家强制力，听 从指导与否听凭行政相对人的自愿，但如果行政指导行为本身违法、违反政策或 不当，而行政相对人在接受指导时无法识别判断出这一点，因此听从指导并产生 了危害后果，其责任应由指导方即实施该指导行为的行政机关承担（包括承担赔 偿责任）[5]；
如果实施行政指导行为之后又出尔反尔予以否认，给行政相对人 造成信赖利益损失，则应由指导者承担责任；
[6]如果理应实施行政指导却害怕 承担责任而不作出行政指导，则该行政机关（及该公务员）就未能尽到职责，应 当受到行政效能监察的监督，承担违背行政组织法（以及公务员法）的失职责任；

如果行政指导行为既不违反法律和政策，又无不当之处，也即没有重大过失，则 该行政机关不承担法律责任，如果产生了什么后果则由自愿接受指导而采取行动 的相对人承担。笔者迄今见到的一些行政指导判例，基本上体现了上述各项原则。

[7] 2.关于受指导方的法律责任。行政机关在行政相对人可能做出违法行 为时，对之进行劝告、告诫、提醒、建议等行政指导，如果相对人不听从指导， 仍然实施了违法行为，其责任当然由相对人承担，这一点毫无疑问；
如果行政相 对人在接受行政指导时已识别判断出该行政指导措施违法、违反政策或不当，却 出于个体利益的某些考虑而自愿服从指导并产生了损害后果，其责任由受指导方 即该相对人自己承担；
在相对人虽已识别判断出该行政指导行为违法、违反政策 或不当，本来也不愿服从该行政指导，但事实上又服从了该行政指导的情况下， 如果该行政相对人能提供关于行政机关实施行政指导时实际上已为此采取了或 变相采取了强制措施来迫使自己就范之证明（实际强制力之证明），而且此证明 能够得到确认，则该相对人可以免责，而由指导方承担责任。

3.关于建立科学合理的行政指导责任与救济机制。行政指导行为与行 政处分行为一样，难免会发生失误和造成损害，因此必须建立相应机制，以明确和追究责任，并在此基础上实施法律救济。就行政机关即指导方而言，其承担行 政指导责任的原因、条件和形式是多种多样的，相应的救济渠道和方式也应是多 种多样的，如专员申诉、苦情处理、复议、诉讼、赔偿、补偿等等。建立科学合 理的行政指导的责任机制和相应的救济制度，其目的首先是保护行政相对人的合 法权益，同时要保护行政机关认真履行职责而实施行政指导，以维护社会公益、 达成行政目标的积极性。

三、按行政法治化的要求完善行政指导救济制度 所谓行政指导救济制度，是指当受指导方认为在行政指导过程中因指 导方的责任造成其合法权益受到损害时，或认为听从行政指导后其利益牺牲太大 时，通过法定渠道就该行政指导行为及其后果进行争议，以求得到及时有效的裁 断和救济的法律制度安排。按照现代法治的要求，“有损害必有救济”。而从国内 外的情况看，行政指导目前存在的问题，除了行为透明度较低、行为方式不规范 以外，对行政指导的法律救济制度远不完善甚至有的尚处于空白状态的问题比较 突出。故亟需加以规范化、制度化、法定化，系统地建立起行政指导救济制度， 从而保障相对人的合法权益和行政指导的正确实施，以适应行政法治发展的要求。

建立健全行政指导救济制度，至少应包括逐步创新与完善与行政指导有关的监督 专员、行政苦情、行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿等项制度，它们配 套互补、共同作用，从多种角度对行政指导的负面后果进行纠错和补救，促使行 政指导行为加快走向合理化、规范化、制度化和法治化的轨道。

（一）建立人大监督专员制度与行政指导救济 一般所谓的“监察专员”，特指议会行政监察专员（Ombudsman）。监 察专员制度是指由代议机关任命的行政监察专员对行政机关等特定国家机关及 其工作人员的职务行为之合法性、合理性进行宽泛的监督并对有关相对人予以救 济的制度，它发端于瑞典的议会监察专员公署制度（Office of the Parliamentary Justice Ombudsman，简称JO）。监察专员独立地受理或间接受理行政相对人因 行政机关的违法行为和不当行为受到权益损害后提出的申诉，并在调查基础上公 开调查结果和向有关行政机关提出救济建议。[8]第二次世界大战后特别是近20 年来，监察专员制度在许多欧美国家及一些欧美以外国家甚至行业性、区域性组 织（如欧洲议会）得到发展，已成为许多国家监督体制的重要组成部分，而且在 其地位、管辖、权限、受理程序等许多方面都发生了很大变化。到20世纪90年代 中期，世界上就已有70多个国家建立了议会行政监察专员制度，仅国际监察专员 协会就有50多个国家成员，各种类型的监察专员制度发挥的作用和影响日益增大，其成功经验值得重视。[9]由于监察专员制度和行政指导制度的特点，如果设立 议会行政监察专员，能够对不良行政指导行为进行更有效的监督和救济。就我国 情况而言，笔者认为，在按照社会主义市场经济和民主法治的要求推动监督制度 创新的过程中，应以大胆改革、积极探索的精神，尝试设立人大监督专员（称为 监督专员可区别于我国现行行政监察体制中的监察专员），作为完善现行监督体 制的一项重要改革措施，以拓展监督方式和救济渠道。在具体操作上，可先进行 试点，由全国人大常委会有选择地向部分区域和特殊地区、机关派出监督专员， 由其对相应区域、机关的行政权力行使过程实行一种比较及时、直接和有超越性、 权威性的特别监督制约。因人大监督专员是一种独立性很强、管辖面很宽、跨区 域设立的高级职位性监督机关（此项制度正式实施后，监督专员也不宜按行政区 划和系统逐一派出，而应跨区域和有选择地派出），由全国人大常委会派出并接 受其工作指导，拥有关于调查事实、人事处分和权益救济等多方面的调查权、通 报权、建议权及临时处置权，故设立人大监督专员有助于避免地方（部门）保护 主义和“说情风”对监督工作的干扰，能较好地满足某些特殊条件下加强监督行政 法制和进行法律救济的客观需要。人大监督专员的设立是对常规监督与救济体制 的重要补充，也是我国人大制度的一种发展；
同时也涉及观念上、体制上、政策 上的一系列问题，故需要学术界和实务界加以系统和认真的研究，并尽快加以试 点和推行。设立这一制度后，无疑也有助于对不良行政指导行为予以更及时有效 的监督与救济。

（二）建立行政苦情制度与行政指导救济 行政苦情制度也即行政苦情申诉与处理制度，简称苦情制度或怨情制 度，它在广义上是指相对人因行政苦情而向有关行政机关提出申诉并由其受理后 予以处理的一种行政内部救济制度，包括向行政指导行为者的上级提出申告获得 直接救济，在狭义上是指相对人因行政苦情而向专门的苦情处理机关提出申诉并 由其受理后在调查基础上向有关机关通报调查情况并提出处理建议的一种行政 内部救济制度。[10]苦情制度在 各国行政法制中有不同形式的表现，例如行政怨情申诉制度、行政请愿制 度等等，但都属于行政内部救济的范畴。设立这项制度的原因在于：现代行政管 理的广度和深度是前所未有的，失误和不尽人意之处在所难免，因此需要予以救 济；
但任何一种救济方式都有其局限性，故需不断拓展行政法的救济渠道和完善 救济制度；
尽管已有行政复议、行政诉讼等非常正规的救济制度，但由于争讼行 为性质、申告期限、当事人资格等的限制，在实践中真正受到行政复议、司法审查以及获得赔偿的行政纠纷只是少数而已，相对人认为受到行政伤害产生了苦情 却无法通过上述渠道获得救济的情形仍然不少。例如，在行政执法过程中公民受 到执法人员的恐吓或辱骂，公民听从和配合行政机关的行政指导后理应获得行政 奖励而未能获得，公民向行政机关提出合理的咨询要求而得不到答复等等，就难 以通过复议、诉讼等渠道得到救济。因此有必要建立和完善行政苦情制度作为补 充，并与人大监督专员制度相配合，从不同渠道对上述行政苦情（怨情）简便迅 速地予以相应救济。就行政指导行为造成的合法权益损害而言，由于复议救济、 诉讼救济等非常正规的救济制度无法给予及时充分的救济保障，故建立相应的苦 情救济机制尤显必要。

行政苦情制度的产生背景值得探讨。从行政法理论和制 度发展的新动向来看，在被司法裁判洪水困扰的欧美国家，20世纪70年代以来非 司法化（dedudicialzation）的呼声高涨，出现了司法外代替型纷争解决制度 （Alternative Dispute Resolution，也译为非审判型纠纷解决运动，简称ADR运动） 的普及化倾向。这种倾向是西方国家进入后工业化社会以来出现的法文化转型， 是法治现代化的表现之一。在这一制度创新内容中，除行政调解、行政仲裁、行 政裁定等的完善以外，还包括出现较晚、正逐渐发展的行政苦情制度，这是一种 新型有效的救济渠道。[11] 从我国的现实情况看，怨情申诉的法律调整机制尚 不够健全，有关理论研究也大大滞后，亟需加以弥补。为适应我国市场经济条件 下行政管理民主化和纳税人需求多样化的新情况，更好地体现人民政府全心全意 为人民服务的宗旨，笔者认为应在坚持和完善既有救济制度的基础上积极建立健 全行政苦情制度，促进救济制度的系统化、规范化、简便化和高效化。通过建立 健全行政苦情制度，能够更好地弥补行政指导的失误和不足，使受到行政损害的 相对人能首先通过行政渠道得到及时有效的救济，并促使行政指导行为更为合法、 合理、合情。从法经济学的角度来考量，笔者认为对我国现有的政府信访工作制 度加以法治化改造，不失为一条稳健可行的路径。[12] （三）完善行政复议制度与行政指导救济 行政复议也称为行政诉愿，是指行政相对人认为行政机关的行为侵犯 其合法权益，而依法请求上一级行政机关或法定复议机关重新审查该行为是否合 法、适当，并作出决定的活动。行政复议是针对行政机关的行为可能违法或不当， 致使法律所保护的权益受到侵害而设立的一种比较正规、广泛通行、适用面较宽 且弹性较强的行政救济制度安排，也是一种比较特殊的行政行为-行政司法行为， 其实用性和有效性已在实践中稳定地表现出来。许多国家的行政复议制度对复议 范围规定得比较灵活，只要有“利益损害事实”和一定的联系因素存在，即可对包 括行政指导行为在内的行政机关的绝大多数行为向法定机关申请复议。

从我国现行的行政复议制度来看，其要点有五：一是行政复议由法定的行政机关进行；

二是行政复议是依申请的行为；
三是行政复议是一种行政司法行为；
四是行政复 议的任务既包括对具体行政行为作合法性审查，又包括对之作合理性审查；
五是 行政复议按特定的程序进行，且一般不是解决行政争议的终局方式。尽管我国现 行法律制度并未对行政指导的复议救济作出明确和具体的规定，但也没有作出排 除性规定，而且从上述五个要点来看也符合行政指导行为救济的基本要求，所以 将行政复议的现行法律规范加以扩大解释即可适用于行政指导行为救济。当然， 如能通过立法将其明确纳入行政复议范围则更好一些。[13] （四）完善行政诉讼制度与行政指导救济 按“有损害必有救济”的法治原则，当相对人的权益受到违法或不当行 政的侵害时，该相对人有得到救济。而到法院打官司，即通过诉讼获得司法判断 和救济，则是相对人在权益受到侵害时寻求救济的最正式最有力最稳定的一个渠 道，不少学者甚至将司法救济称为“公民权利保护的最后一道防线”。就行政指导 所引起的纠纷和权益损害来说，诉讼救济机制的重要作用也是不言而喻的。但从 许多国家的情况看来，由于行政指导制度发展尚不成熟，人们对它的认识尚不充 分等原因，所以迄今能够对行政指导行为充分有效地制度化地实施诉讼救济的国 家还不多。即便是在行政指导措施运用得较多，制度化程度较高的日本，关于行 政指导行为应否纳入与如何纳入诉讼救济范畴（尽管实际上已有不少这方面的判 例了），在法学界和法律实务界也仍然存在一些争议。例如，由于行政指导行为 的特殊性和复杂性，其能否纳入诉讼范畴，成为撤销请求诉讼和国家赔偿诉讼的 对象，这在日本现实社会生活中仍然存在许多争议（尽管已形成大量判例），实 际上是一个尚未得到明确彻底和普遍解决的问题。笔者认为，无论从法、理、情 还是现实生活中的诸多案例及其效果来看，应以具有损害后果和一定的联系因素 为判断标准，通过完善行政诉讼法律规范将行政指导行为逐步纳入司法审查的范 围。并通过立法和司法及其解释，尽快将行政指导纳入我国的司法审查范围。具 体来说至少有4种可行的选择：其一，对我国《行政诉讼法》第十一条第一款第 （八）项作扩大解释，把与行政指导行为有关的人身权、财产权受损事实作为联 系因素，而将行政指导行为纳入司法审查范围；
其二，根据《行政诉讼法》第十 一条第二款规定的含义作出明确解释，如果由单项法律、法规对行政指导行为的 可诉性作出规定，当然属于受案范围，这是一个很大的口子，今后应注意制定这 方面的法律规范；
其三，通过法定修改程序，在《行政诉讼法》第十一条增加一 款（作为第三款），规定在实施第一款所列的某些具体行政行为之前采取行政指 导行为时如果引起了权益受损的争议，或者能提出该行政指导行为变相具有实际强制力的证据，不服该行政指导行为的当事人也可提起诉讼；
其四，对《最高人 民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第（四） 项作扩大解释，首先把那些违法不当且行政相对人有证据证明已变相具有实际强 制力的行政指导行为纳入行政诉讼受案范围；
等等。[14]这既有助于防止行政机 关的行为逃逸出法治轨道，又可对因行政指导行为受到权益损害的相对人予以司 法救济。这是现代法治主义关于规制公共权力和保障公民权利的双重要求，也是 审判机关起到“最后一道防线”作用的必要举措。我国的立法和司法应当对此作出 更为积极的反映。

（五）完善行政赔偿制度与行政指导救济 赔偿是最实在、最本质、最直接的救济形式之一。行政赔偿是行政机 关在其违法公务行为侵害行政相对人合法权益造成损害后予以赔偿的法律制度， 赔偿范围包括侵犯人身权的行为和侵害财产权的违法行为所造成的损害。因此， 在行政相对人因违法的行政指导行为造成权益损害而谋求获得赔偿时，理应能够 通过直接向行政机关申请赔偿救济的渠道获得救济，或通过赔偿诉讼、诉讼附带 赔偿请求的渠道获得救济。从国内外的情况看，适用于违法行政指导行为的上述 两种赔偿救济机制都不尽完善。对于我国而言，更需要通过法制创新来建立健全 这方面的赔偿救济机制。

具体来说就是要根据行政赔偿制度实践的客观要求，对现行的国家赔偿法 进行系统而有重点的修改，将行政指导行为的损害赔偿纳入其中。

笔者认为，至少在出现下列情形之一时，行政机关应当予以赔偿：（1） 行政机关采取或变相采取了强制措施迫使当事人听从、配合行政指导，致使当事 人或利害关系人的合法利益受到损害的；
（2）当事人听从、配合行政指导后， 由于行政机关随意改变或否认该行政指导行为，致使当事人或利害关系人的合法 利益受到损害的；
（3）行政机关由于故意或重大过失而作出错误的行政指导， 致使当事人或利害关系人的合法利益受到损害的。[15] （六）完善行政补偿制 度与行政指导救济行政补偿又称为行政损失补偿，是指行政机关的某些合法行为 造成相对人合法权益损失后由前者负责予以适当弥补。其主要法律特征有三：一 是从形式上看行政机关的行为合法；
二是该相对人受到特别损失；
三是存在损害 后果且与该合法行为有关。行政补偿制度肇始于法国，以后英、美、日等许多国 家纷纷效法，现在已成为一种通行的救济制度，并普遍通过立法加以规范。行政 补偿制度的产生是国家责任演变过程中的一次重大进步，其理论依据先后有“国 家恩惠说”、“权利保障说”、“特别牺牲说”等等。就行政指导而言，也存在相对人听从合法适当的行政指导后因此产生了较大的损害后果（特别损失），作为指 导方的行政机关应根据公平正义原则予以适当补偿的情况。例如相对人听从行政 指导去紧急抢救公共财产而受到人身伤害和利益损失，作出了特别牺牲，就理应 得到行政补偿。故建立健全相应的行政补偿制度，对于行政指导的法治化具有重 要意义。

乘着2004年修宪已将私产和土地征收征用补偿明文载入宪法之机，应 大力完善我国行政补偿法制，包括通过修改国家赔偿法更明确地规定行政补偿制 度，或专门制定出我国统一的国家（行政）补偿法。在行政指导制度和行政补偿 制度都远不完善的我国，完善行政补偿制度对于行政指导法治化的现实意义是不 言而喻的。