保障房项目实施PPP,模式的法律分析_PPP 模式

保障房项目实施PPP 模式的法律分析

这些运作方式基本上均可适用于保障性住房项目，但具体到每一个保障性 住房项目，需要根据具体的情况，选择具体的运作方式。

一、国家支持以PPP 模式实施保障房项目 党的十八届三中全会《决定》明确提出：建立透明规范的城市建设投融资 机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本 通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住 宅政策性金融机构。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的 通知》(财金〔2014〕76 号)也明确提出，为贯彻落实党的十八届三中全会关于 允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营的精神，拓宽城 镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形 成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系，要求确定示范项目范围， 对适宜采用政府和社会资本合作模式的项目做出了明确的规定，而保障性住房名 列其中，具体规定为：具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资 规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及 公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、 地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、 有稳定现金流的项目。

二、以合同期限较短的委托运营和管理合同方式实施的法律探讨 (一)选择委托运营和管理合同方式的前提 委托运营，根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题 的通知》的规定，是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方 式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费，合同期限 一般不超过8 年。管理合同，是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务 职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式，政府保留资产所有权，只向社 会资本或项目公司支付管理费，管理合同通常作为转让运营移交的过渡方式，合 同期限一般不超过3 年。

因此，保障房项目以委托运营和管理合同方式实施的前提，是不需要新建 保障房，而仅是将已经存在的保障房，交由社会资本运营，但此种运营期限较短， 委托运营一般不超过8 年，管理合同一般不超过3 年。此种运作方式，对社会资 本的资金实力要求相对不高，但是对其运营维护保障房的经验、业绩和能力等要 求较高。

(二)委托运营和管理合同方式对政府和社会资本的利弊 对政府的利是：政府仍拥有保障房的所有权，保障房的产权不需要转移;
政府通过吸引社会资本，将本由政府承担的保障房运营维护责任，转交由社会资 本承担，有利于转变政府职能，改变政府管理方式等。对政府的弊端是：建设保 障房的巨大资金压力和建设任务，仍由政府承担;政府在拥有保障房产权的同时， 对于社会资本以项目融资的吸引力减弱;而且，合同期限不长，一般不超过8 年， 8年期满，政府又将继续运营维护保障房。

对社会资本的利是：不需要相对大量的资金，就可以进入保障房项目。对 社会资本的弊端是：用保障房项目进行融资，因不具有保障房的所有权，融资规 模及其可能性都存在一定的限制;对保障房的运营、维护，需要具备丰富的经验、 业绩和能力等。

(三)委托运营和管理合同方式可能会较少采用 因此，可以初步判断的是，虽然委托运营和管理合同方式可以实施保障房 项目，但其对政府以及社会资本的吸引力，相对于其他PPP 模式的运作方式来 说较小。当然，管理合同方式因其通常作为转让运营移交的过渡方式，在合同期 限一般不超过3 年的情形下，其与委托运营方式应该相差无几。

三、以合同期限较长的四种方式实施的法律探讨 (一)以是否需要建设来考虑保障房项目实施方式需要建设的PPP 模式运作方式包含建设运营移交、建设拥有运营和改建 运营移交。建设运营移交是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、 建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政 府的项目运作方式。合同期限一般为20-30 年。建设拥有运营由建设运营移交方 式演变而来，二者区别主要是前一种方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权， 但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。改建运 营移交是指政府在转让运营移交模式的基础上增加改扩建内容的项目运作方式， 合同期限一般为20-30 年。

不需要建设的PPP 模式运作方式转让运营移交，是指政府将存量资产所 有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同 期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30 年。

因此，不管是建设运营移交、建设拥有运营和改建运营移交，还是转让运 营移交，相对于委托运营和管理合同来说，其合同期限更长。

(二)以是否拥有保障房项目所有权来考虑社会资本或SPV 公司(项目公 司)的融资或再融资 拥有保障房项目所有权的PPP 模式运作方式，包含建设拥有运营和转让 运营移交。在这两种运作方式中，社会资本及其设立的SPV 公司(项目公司)拥有 保障房的所有权，这对社会资本来说，吸引力相对于其他运作方式要强大很多， 这对社会资本或SPV 公司(项目公司)以保障房项目资产的所有权去融资和再融 资，都相对有利。不拥有保障房项目所有权的PPP 模式运作方式，包含建设运 营移交和改建运营移交。当然，部分改建运营移交项目，社会资本及SPV 公司(项 目公司)也将拥有保障房项目资产的所有权。但是，从总体上来说，这两种方式 并不拥有保障房项目资产的所有权。

在转让或移交的过程中，因涉及是否拥有保障房项目资产所有权，会直接 影响社会资本及其SPV 公司(项目公司)的融资或再融资，同时也将直接涉及资产 转让的税费承担，这是社会资本与政府在建立合作伙伴关系时必须仔细考虑的众 多关键点之一。

四、以不同的投资回收方式实施PPP 运作方式的法律探讨 (一)三种不同的投资回收方式三种不同方式为：政府付费、使用者付费和可行性缺口补助(VGF)。

根据财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金 〔2014〕156 号)的规定，政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。在 政府付费机制下，政府可以依据保障房项目设施的可用性、产品或服务的使用量 以及质量向SPV 公司(项目公司)付费。政府付费是公用设施类和公共服务类项目 中较为常用的付费机制，一些公共交通项目也会采用这种机制。

使用者付费，是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。SPV 公 司(项目公司)直接从最终用户处收取费用，以回收保障房项目的建设和运营成本， 并获得合理收益。高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用 设施项目通常可以采用使用者付费机制。

可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司SPV 公司(项目公 司)成本回收和合理回报时，由政府给予SPV 公司(项目公司)一定的经济补助， 以弥补使用者付费之外的缺口部分。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者 付费机制之外的一种折衷选择。在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样， 具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红 权、授予项目相关开发收益权等中的一种或多种。

(二)根据保障房项目情况选择不同的投资回收方式 根据保障房项目类型和风险分配方案的不同，政府付费机制下，政府通常 会依据保障房项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向SPV 公司(项目公司)付费。具体包含可用性付费、使用量付费和绩效付费三种方式。

可用性付费，是指只要SPV 公司(项目公司)所提供的保障房项目设施或服务符合 政府与社会资本签订的相应房地法苑合同约定的标准和要求，政府就付费。使用 量付费，是指政府主要依据SPV 公司(项目公司)所提供的项目设施或服务的实际 使用量来付费。在按使用量付费的项目中，保障房项目的需求风险通常主要由 SPV 公司(项目公司)承担。因此，在按使用量付费的项目中，SPV 公司(项目公 司)通常需要对保障房项目需求有较为乐观的预期或者有一定影响能力。实践中， 污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多采用使用量付费，保障房项目较少 采用。绩效付费，是指政府依据SPV 公司(项目公司)所提供的公共产品或服务的 质量付费，通常会与可用性付费或者使用量付费搭配使用。在按绩效付费的保障 房项目中，政府与SPV 公司(项目公司)通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与SPV 公司(项目公司)的绩效表现挂钩，如果SPV 公司(项目公司)未能达 到约定的绩效标准，则会扣减相应的付费。

对于使用者付费，需要根据保障房项目的特性和具体情况进行详细的评估， 重点考虑以下几个问题：一是保障房项目是否适合采用使用者付费机制二是使用 费如何设定三是政府是否需要保障SPV 公司(项目公司)的最低收入是否需要设 置机制避免SPV 公司(项目公司)获得过高的利润在保障房项目中，使用者付费是 一种投资回收的方式，但是此种方式的核心是定价。定价的方式主要包括以下三 种：一是根据《价格法》等相关法律法规及政策规定确定;二是由双方在PPP 项 目合同中约定;三是由SPV 公司(项目公司)根据项目实施时的市场价格定价。除 了最后一种方式是以市场价为基础外，前两种方式均需要政府参与或直接决定有 关 PPP 项目的收费定价。

可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选 择。对于使用者付费无法使社会资本获取合理收益甚至无法完全覆盖项目的建设 和运营成本的项目，可以由政府提供一定的补助，以弥补使用者付费之外的缺口 部分，使项目具备商业上的可行性。然而此种付费机制的基本原则是补缺口，不 能使项目公司因此获得超额利润。国际上关于可行性缺口补助的定义、适用范围 和补贴方式尚无统一的界定。在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样， 具体包括投资补助、价格补贴、无偿划拨土地，提供优惠贷款、贷款贴息，投资 入股，放弃项目公司中政府股东的分红权，以及授予项目周边的土地、商业等开 发收益权等，有效降低项目的建设、运营成本，提高项目公司的整体收益水平， 确保项目的商业可行性。因此，在我国的保障房项目中，如果采取PPP 的运作 方式，也可以采用可行性缺口补助作为投资回收方式之一。