【完善城镇集体所有制经济法制建设的若干认识与】 城镇集体所有制

完善城镇集体所有制经济法制建设的若干认识与

一、当前城镇集体所有制法制建设现状与“四个全面”要求存在较大差 距 当前城镇集体所有制经济领域的法制建设状况，与“四个全面”要求存 在巨大落差。概括起来，就是“有大没小，有旧没新，有粗没细”。

“有大没有小”。“有大”是指城镇集体所有制经济有《中华人民共和国 宪法》、《中华人民共和国物权法》等母法、大法的法律规定保障。“没小”是指 作为公有制经济另一个重要车轮的城镇集体经济至今没有一部专属的法律，没有 专门的《集体企业法》或《合作经济法》，使得企业改革与前进的方向不明。与 此显出明显差异的是，全民所有制经济的法律法规完备,非公有制经济中的外资 企业、私营企业，也随着我国外资企业法和个人独资企业法的相继出台，有了坚 实的法律保障。农村集体经济近年来迅速发展，得益于自2006年颁布与实施的《中 华人民共和国农民专业合作社法》，截至2014年底，全国已成立农民专业合作社 128.88万个。

“有旧没有新”。“有旧”是指1991年的《中华人民共和国城镇集体所有 制企业条例》，这是唯一的专门规范城镇集体所有制企业的法规，但除2011年1 月根据《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》对其中两项条款进行修正 之外,并未补充新的内容。“没新”是指20多年前出台的《条例》已经明显滞后于 新的形势。《条例》提出集体资产属于劳动群众所有，但具体成员的边界不清;
《条例》只讲集体所有，并未提劳动者个人产权。随着社会主义市场经济发展， 城镇集体所有制企业近年来根据《公司法》要求进行改革，已出现了公司制、股 份合作制等多种新的组织形式。在产权主体、决策方式、资产出资人、股权安排、 治理结构、利益分配机制以及对经营者的激励机制、对劳动者经济补偿等方面出 现了全新的情况与变化，而《条例》之规定落后于形势，适用度大打折扣。“有粗没有细”。主要指缺乏适应新形势的配套法规。城镇集体企业改 制过程中，出现了改制方向不明，程序不够公开透明，对财产高值低估、低价转 让、非法侵吞、资金不到位等一系列问题。就整体而言，有关城镇集体企业清产 核资、产权界定等规定还是多以国家部门的各类答疑、解释的形式出现，而《条 例》的内容也无法指导或解决集体企业改革实践中不断涌现出的新问题。地方政 府为了解决集体企业改制问题，也出台过一批指导集体企业改革、改制的文件， 例如《山东省工商行政管理局规范国有、集体企业改制的意见》《广东省企业国 有集体产权交易暂行规则》等。但地方性文件缺乏国家配套政策的宏观指导与规 范，难免导致改制程序不一、不够细化，较易产生新的矛盾。不但历史遗留的产 权纠纷不能迎刃而解，而且会减低广大集体企业改制的积极性。

二、“谋求公平公正”是完善城镇集体所有制经济法制建设的基本思路 先记一则报道。2014年7月14日李克强总理主持召开经济形势座谈会， 约见了包括格力电器董事长、总裁董明珠在内的6位企业家。在座谈会上，董明 珠说，“我认为现在最迫切的问题不是政府给钱，而是企业要协助政府，共同营 造一个规范的经营环境。”“总理，我们不需要国家的产业政策扶持!”“只要有公平 竞争的环境，企业自己就可以做好!”这则报道给人的启示：给钱给项目不如给公 平，市场经济条件下企业最迫切需要的是公平竞争的环境。

完善城镇集体所有制经济法制建设，其着眼点应该也在这里!我们需 要改变计划经济下的思维定势，在意识形态不再挂帅的社会主义市场经济条件下， 集体经济已经蜕下了计划经济下的光环，不能再一味希望法律政策的倾斜和扶持， 而应该追求公平公正待遇，追求与其他所有制经济有相同的发展环境，这也是社 会主义市场经济赋予各种所有制经济发展的权利。

三、完善城镇集体所有制经济法制建设的主要内容 当前城镇集体所有制经济法制建设的欠缺，已经严重制约城镇集体所 有制经济的改革和发展，亟需引起各方重视。完善城镇集体所有制法制建设包括 两个方面：一是完善企业外部的法律政策环境，就是适用于城镇集体企业的法律 法规与政策指导;二是完善企业自身的法律规范，主要以产权与职工利益的法律 保护为主。笔者以为，当前完善集体所有制经济法制建设，亟需在四个方面有所 突破。

1.界定集体成员边界，有效保护集体员工权益。明确法律主体是第一位的，只有主体明确才能规范其权利与义务。劳动群众集体所有，这个“群众” 的具体范畴不明确，导致集体企业的所有权人难以界定清楚，引发诸多矛盾冲突。

产权主体不明，谈何劳动者合法权益的保护由于产权主体不明，集体资产往往被 误认为是“模糊资产”、“无主资产”。在集体企业改制中，容易出现把全部共有资 产分到少数人手中，使职工的整体利益受到损失;或把把集体资产全部量化给在 职职工，不能公平公正地对待历史上为企业财富积累作出巨大贡献的老职工。城 镇集体企业成员组成比较复杂，各个不同时期创建的城镇集体企业，其人员构成 是不同的。某种意义上说,这种复杂是由计划经济体制下特定的政策造成的。因 此，我们必须承认历史，同样由党和政府以法律法规的形式明确界定“劳动群众 集体”中的群众个体，恢复和承认这些个体应有的产权份额，以有效保护他们的 权益，帮助他们共同富裕，实现他们的“中国梦”。

2.界定集体资产权益，有效保护集体资产。受长期“二国营”模式影响， 集体资产容易出现被少数人控制或被上级主管部门平调等侵权行为。有的地方政 府甚至可以随意在行政区域内以“公有资产”为名将集体资产划归国有。集体资产 是公有制资产,但这个公有资产是有范围的，有其特定对象的。需要有专门的法 律法规规范集体资产的占有、使用、收益和处分。同为公有制经济的国有企业有 《中华人民共和国企业国有资产法》保障国有资产权益，非公有制经济中的外资 企业、私营企业，也有《中华人民共和国外资企业法》以及《中华人民共和国个 人独资企业法》，集体所有制企业没有专门的法律保障，这不符合公平公正的法 制精神，应该弥补这个空缺。

3.界定集体新组织形式，促进集体经济得到新的发展。近年来，城镇 集体企业根据《公司法》要求进行改革，已出现了公司制、合作制、股份合作制 等多种新的组织形式。在决策方式、产权主体、集体资产出资人、股权安排、治 理结构、利益分配机制以及对劳动者经济补偿、经营者激励机制等方面又出现了 新的情况。这些新组织及其性质特点，是《条例》没有涵盖的。而传统意义上的 集体企业，根据国家工商行政管理总局和国家统计局曾发布的《关于经济类型划 分的暂行规定》规定“集体经济是指生产资料归公民集体所有的一种经济类型， 是社会主义公有制经济组成部分，包括城乡所有使用集体投资举办的企业，以及 部分个人通过集资自愿放弃所有权并依法经工商行政管理机关认定为集体所有 制的企业”。该规定所强调的集体企业是不能拥有职工个人的财产权益。它以一 个虚无的“集体”概念来作为产权主体，背离了现代产权制度。这种“纯粹的集体 企业”，无论数量或者规模都急剧萎缩，并不能反映当前集体组织、集体资产等 等的状况，需要新的法规以明确。4.界定集体经济联合组织的法律地位，推动集体经济治理结构完善。

联合组织在集体经济领域扮演着重要角色，发挥着重要作用，但是，联合组织的 法律地位是不明确的。以上海市工业合作联社为例，长期与上海市手工业管理局、 上海市第二轻工业局等行政机构合署办公，“两块牌子一套班子”。1995年底，上 海轻工行业管理体制改革，市联社保留，一度与国有的上海轻工控股集团有限公 司合署办公。1999年7月工业联社单列，上海市工业党委和上海市经济委员会发 文将市联社定位为事业性质、企业化经营。但未获上海负责事业编制管理部门批 准，工业联社法人地位至今尚未确定。联社下属各专业联，除个别登记为企业法 人外，其他专业联社的法人地位也未确定。联社没有法人地位，已经严重影响到 联社正当权益的维护。那么，联社到底是事业法人，企业法人亦或社团法人2015 年3月23日发布的《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》明确， “联合社是供销合作社的联合组织，肩负着领导供销合作事业发展的重要职责。

各级联合社要深化体制改革，创新运行机制，理顺社企关系，密切层级联系，着 力构建联合社机关主导的行业指导体系和社有企业支撑的经营服务体系，形成社 企分开、上下贯通、整体协调运转的双线运行机制。”中央这个精神，为确定集 体经济联合组织的法律地位，发挥其独.特作用奠定了基调。

“四个全面”确立了新形势下党和国家各项工作的战略方向、重点领域、 主攻目标，是坚持和发展中国特色社会主义道路、理论、制度的战略抓手。令人 欣喜的是,在“全面推进依法治国”的进程中，《关于深化供销合作社综合改革的 决定》指出，“确立供销合作社的特定法律地位。”党和政府已经认识到，包括供 销合作社在内的城镇集体所有制经济的法律地位需要重新确定!从公平公正着眼， 完善集体所有制经济法制建设，集体所有制经济将在“四个全面”战略的实施进程 中得到新的大的发展。