基于服务型政府建设与行政法体系改革的几点分 行政法体系

基于服务型政府建设与行政法体系改革的几点分

建设服务型政府是新一轮政府改革的目标，行政法在理论方面对服务型政府进行 研究，做了大量的工作，并且结合地方政府对服务型政府做了实践研究。“服务型 政府与行政法”曾是中国法学会行政法学研究会的年会主题，这也充分显示出行政 法在建设服务型政府过程中承担的重要使命。然而我国现行的行政法体系从多个 方面来看，与服务型政府存在在不相适应的地方。因此，笔者从“服务型政府”的 内涵入手，分析探究与之相适应的行政法体系，对行政法体系的改革方向谈自己 的一点浅见。

一、“服务型政府”的概念 1.概念的提出 20世纪初期，法国学者莱昂·狄冀在其“社会连带主义法学”的理论框 架下提出“公共服务”这一概念，它也是现代公法的基本概念，现代国家以它为基 础。“公共服务”理论在世界各国掀起了巨浪，得到了普遍的讨论和认可，为建立 并且形成公共服务的理论体系提供了理论基础。

1995到1997年间，中国大陆出现了“服务行政”这一概念。早在2004 年温家宝总理就提出了建设“服务型政府”的目标，然后各级政府开展了一系列建 设“服务型政府”的行动。行政法是规范政府行政行为的法律规范，以逐步建立起 更加完善的法律体系为目标，从而使政府能够更好的发挥其职能。在这一过程中， 政府转变政府职能，由原来的控制者转变为服务者，以“为人民服务”为指导思想， 增强服务意识，提高工作效率，逐步建立了一套公平、公正、公开的服务体制。

2.概念的内涵 (1)服务型政府是坚持以人为本、以民为本的政府 建设服务型政府，要坚持社会主义核心价值观的指导。社会主义核心 价值观中体现了以人为本的观念，这也是服务型政府应坚持的理念。“以人为本” 就是把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，就是把人民的利益看的高于一切，把“一切为了人民”落实到实处，实现人民利益最大化。政 府的决策、措施都应优先考虑人民的利益，耐心倾听人民的诉求，尊重人民的意 愿，体现“为人民服务”的宗旨。

(2)服务型政府是实现了合理分权的有限政府 社会主义市场经济的建立和完善冲击着政府职能的转变，我国政府不 能一味的充当“全职政府”，不能一直处于“控制者”的地位，而要把权力下放，成 为有所为、有所不为的有限政府。凡是适宜于下面办的事情，都由下面决定和实 行。这里所说的“下面”，在中央和地方的关系上，指地方;在政府和企业事业单 位的关系上，指企业事业单位;在党和政府同群众组织的关系上，指群众组织。

通过此等转变，政府、地方、企业、市场、群众等几方面关系各司其职，而政府 要抓好宏观调控、社会管理、 市场监管和公共服务，协调各部分的职权冲突。

(3)服务型政府是依法行政的法治政府 建设服务型政府必须要有法治作为依赖。从服务型政府的本质看，依 法行政是以“人”为本得以实现的保障。依法行政是对政府行为的规范，只有在法 治的保障下，才能更加有效的约束政府行为，减少其随意性，才能最大限度的发 挥政府职能，提高“为人民服务”的质量。我国现阶段，推行服务型政府建设的重 要内容就是建设法治政府，使国家机关的工作人员能依法行政、执法必严、违法 必究。

二、行政体系改革是建设服务型政府的法治保障 行政法是规范政府行政行为的法律规范，以逐步建立起更加完善的法 律体系为目标，从而使政府能够更好的发挥其职能。服务型政府属于公共服务的 范畴，服务行政已经成为公共行政的重要内容，为了建立起与服务型政府相适应 的行政体系，应对行政法内容进行相应的调整。

1.根据服务型政府的职能变更调整行政法理念 随着服务型政府建设的深入，服务型政府的基本职能从保障和维护市 场竞争的效率与安全发展到维护性的公共服务和社会性的公共服务两大方面。而 政府的转型对传统的行政法理念和价值产生了影响。为了适应这种转型需要对行 政法体系作出调整。第一，服务型政府模式下的行政法价值取向要兼顾行政权力 的管控和公共服务双重职能，行政管理的方式和方法要有所创新。第二，行政法基本理念应由原先的权力本位理念转变为权力与权利平衡基础上的权利本位理 念，更加倾向于保护公民的基本权利，加强对政府行政权力的监督和控制。这种 价值理论符合我国宪法确立的人民政府执政为民、全心全意为人民服务的宗旨， 符合新时期社会主义核心价值观的要求。从这个角度说，实现行政体现改革是符 合新时期要求的，是我国法治化进程的必然趋势。行政法律制度不仅要为保障服 务型政府的合法性采取多种形式，还要为保障服务型政府能够实现理性发展而设 置一定的规范制度。

2.逐步健全行政法内容，完善行政法运行机制 (1)完善行政法立法内容，规范和健全行政法机制和程序 完善而健全的行政法律规范是行政机关依法行政的法律依据，是建立 法治政府的前提，是确保服务型政府能够有法可依、依法行政的保障条件，是对 服务型政府实行行政监督的法律武器，是人民利益最大化的保护伞。但是，随着 社会改革的深入，服务型政府建设也进入关键阶段，行政法体系出现了自身的局 限。由宪法统帅的行政法体系在内容上出现短缺，条款上过于简约、粗疏，有些 条款法律含义不明确，体系上很不健全和完备，没有形成一个相互配套的行政组 织法律体系。已不能满足新时期日新月异的变化。因此，应不断规范和健全行政 法的立法机制和程序，不断提高行政立法质量，不断健全行政法制的具体内容， 保障服务性政府建设的前行。要建立行政法制的过滤机制，如行政立法的违宪审 查，确保行政法制的有效性;要确立立法原则，如人本原则、连续性原则、适应 性原则、平等性原则，建立健全行政立法中的听证、广泛听取意见制度，确保行 政法制的科学性;要改革和完善现行行政法体系中的一些法律法规的规定，同时 从实际出发，制定和颁布新的行政法律文件;要进一步加强国家权力机关在推动 行政法制建设中的领导和保障作用，以改变行政法制建设实际上由行政机关主导， 行政法成为“行政机关所定之法” 的倾向。

目前，行政法制建设在依法治国的大背景下成绩斐然，在行政主体法、 行政行为法、行政监督法、行政救济法等各个领域都出台了一些特别有分量的法 律法规规章和一系列推进依法行政、建设法治政府的综合性、纲领性文件。今后， 为适应服务性政府的建设，行政法制建设的内容必然要逐渐向提高政府服务水平， 更加关注如何充分发挥行政指导、行政服务功能方面转变。适应中央不断深化社 会建设的需要，为了体现以“人”为本的服务宗旨，行政法制建设的内容必然要在 如何有效支持、培育社会力量参与社会管理方面，如何充分发挥公民、社会组织 在社会管理中的主体作用等方面有所作为。

此外，行政法体系是人民利益得以保障的前提，未来行政法制建设的重点内容还应包括对民生的关注、对生态文明 建设的关注，以及对政府自身良性建设的深入推进等。

三、改革行政执法机制，依法行政，促进行政方式的创新 近几年，我国的法治建设日臻完善，有法可依的局面已经形成，依法 执政基本落实，但是，经济的迅猛发展与政治、文化发展相对落后的矛盾，造成 执法队伍中隐藏着素质低下的执政人员。行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政 听证等众多体现现代法治精神的良好制度在现实面前都遭受重挫，有的甚至还沦 落为法治的“摆设”，存在有法不依、执法不严、违法不究和执法违法、徇私枉法、 执法谋私、执法不公的现象;存在多重多头执法、甚至执法扰民的弊端。因此， 必须从实际出了，坚持公平公正的原则，不断改革行政手段和方式，加快建设服 务型政府的步伐。笔者认为有以下几点：
1.对服务型政府的权力和义务进行规范 服务型政府作为一个责任政府，对多个领域都有干预的权力，也有应 履行的义务。行政法体系应对它行使权力和享受的义务都加以约束和限制，让它 在法律允许的范围内为人民服务。避免权力膨胀、公共资源配置不公平等现象的 发生。行政法体系要本着公平公正的原则，对服务型政府的权力和义务进行明确， 使政府在职权范围内依法执政，并且要在满足全面、协调、可持续的前提下保持 资源的适度平衡。

2.对服务型政府的运行规则加以设定 在我国，行政法之下的服务型政府运行应当遵循公平性、透明性、连 续性和适应性等规则。公平性体现在给予全民普遍的关怀，适当的向弱势群体倾 斜，平等的对待每个公民等三个方面;透明性体现在实现行政过程透明，行动开 放化、透明化，政务公开等三方面;连续性体现在对政府的义务进行约束，确立 规范和原则，建立保障机制，保护公众的信赖利益等几个方面;适应性体现在以 公众的公共服务需求为导向，定期评查或评价政府各方面的公共服务内容和水平， 及时了解和掌握社会以及公众的各种服务需求以作出相应的反映等几个方面。

3.对服务型政府的侵权赔偿机制加以完善 服务型政府是为人民服务的政府，以最大限度的满足人民的利益为服 务宗旨，而不是侵权的政府。当政府在行使权力的过程中出现了侵权的行为，就需要行政法对其加以约束与管制。新时期可能会出现的政府侵权行为有：(1)政 府为民众提供应履行的公共服务的义务时，超出了法律范围;(2)由于政府某些方 面的原因，如履行某项公共服务义务的方式、顺序或时效等存在不当情形情况发 生时，行政相对人应当享有的公共服务并没有按照法律预设的情景实现;(3)政府 没有按照法律规定履行其应尽的义务为公众提供某些公共服务，致使公众的公共 服务需求无法得到满足。

总之，建立服务型政府是新时期的必然要求，是协调政府和人民关系 的直接方法，是构建和谐社会的保障。为建立服务型政府，完善和发展行政法体 系，以人为本，坚持社会主义核心价值观，积极探索行政体制改革的良方，促进 政府职能的转变。

作者：田文姬 来源：课程教育研究·下 2016年5期