【公共管理实务问题与方法论文（共2篇）】浅谈公共管理论文

公共管理实务问题与方法论文（共2篇）

然在历经“二战”的破坏中断与自1950年代开始为复苏重建、发展经济 所需从而界定开展的企业管理，基于如此应用导向跨越领域的应用经济与管理科 学经验与基础，为因应面对自1970年代起的太空与信息科技进步与移转民间、服 务产业与市场意识崛起、都市化与都市蔓延，公共基础设施的决策管理（而不只 是规划设计）、污染防治与资源保育、都市治安与社会福利、以及民营化与项目 理财等公共课题的产生与挑战，以致族群议题与人权意识提升高涨下的多元社会 结构变迁，而形成了对于政府政策与绩效管理乃至广泛社会公共领域课题事务人 才与探讨的迫切需求。在当时的学科建置上，公共政策与管理或公共事务院系所 相当程度地藉重引进了已有二三十年发展经验与基础的企业管理的科际整合与 量化分析特色，并打破了传统公共行政或行政管理系以政治学及法律法规作为主 要的学门学科，而更多地加上了经济学、社会学、管理科学、统计学、教育学乃 至心理学的知识成果与分析方法。

如此的设计定位纵使又经过1990年代因加上私人企业经营管理要素 的市场竞争、顾客导向与产出效率等所形成的企业型政府与新公共管理，以及因 冷战结束东西阵营对峙瓦解下、全球化时代来临所需之全球治理，其基础之知识 结构与发展理念则似乎并无本质上之不同，而仅是某些前提条件与涵盖范围的补 充更新而已。（一）公共事务管理之整合参考架构 概括而言，公共事务管理应包括民众与政府两个主体，前者由经济、 社会与政治等层面所决定，而后者则延伸为政府、政策与管理，一方面前者在近 代经济发展与知识进步、以及社会开放与政治民主的趋势下已逐渐领先超越传统 中扮演制约管束角色的政府，而另一方面市场失灵与人性的不完美则又一直需要 一个稳定经常的外在约束力量，以政策与管理的功能形式来促进效率、维持公平。

而若又能更进一步地由作为组成公共事务管理中的主体（群体）的本体（个体） 视之，则在信息发达、教育普及，而又自主性强、价值多元的现代社会里，或则 西方现代的体制规章，或则东方传统的道德伦理似应成为维系连结个体与群体的 主要基本力量，而应纳入公共事务管理的探讨中。此外，在任何时空下的群体与 个体运作互动皆需考虑其中扮演支持或制约角色与功能，亦即载体层面的自然、 社会与实质等条件因素。因此，笔者即尝试经由前述学科知识系统养成并基于在 南台湾社会参与实践的宝贵经验，构思研拟一较能涵盖整合上述各项结构变量与 课题案例的参考架构（PublicAffairsManagement，PAM）[1]，希望有助于检视说 明与切磋交流如此领域之学理探讨与实务应用。

（二）治理结构与发展阶段 门十八世纪启蒙运动、工厂业革命、地理发现、与殖民扩张以来，欧 美先进国家开启了近现代的人类发展，并于1990年代全球化趋势下达到顶点，以 市场经济、科技创新、多元社会、民主政治作为标记的现代化发展成为模型范式 席卷全球多数国家地区。亚洲除日本、新加坡与香港等早发国家地区外、中国大 陆亦于1990年代开始迄今，历经了快速的工业化、市场化与城市化，然与台湾地 区一般则于近20年来形成了较为明显的地区差异与社会变迁。将如此趋势格局作 概括性剖析呈现，将有助于治理结构中的个体角色面对课题事务时以跨阶段的时 间轴，纳入个体与群体的判断决策观点，作较为完整周全的分析考虑。

政府处理公共管理议题时，须考虑不同发展阶段之地区与社会具备呈 现颇为殊异的分项特性与整体面貌，而将个体层面的角色功能与意识价值纳入治 理结构的分下操作与诠释解读，方可避免低效、不公、争议、与无感的政府施政。

20多年来台湾的发展与变迁，可以两个主要的趋势予以根本概括：一是群体层面 的人口结构（尤其突显在南北差异上）；
二是多数个体层面的民情意识（自觉强、 我心重）。（三）社会发展矩阵 以PAM为基础加入发展阶段（时间）的分析则为社会发展矩阵 （SocialDevelopmentMatrix，SDM）如图1，从发展阶段、时间轴（天）计分：
传统社会（前物质主义）、现代社会（物质主义）、后现代社会（后物质主义）；

基础分析（存量）：条件面（载体）“自然、社会、实质”（地）；
个体分析（流 量）：本质面（本体）“信息、知识、价值、人际”（人）；
群体分析（流量）：
现象面（主体）“经济、社会、政治、政府、政策、管理”（人）。政府的角色与 功能随着传统、现代与后现代等发展阶段而与社会（民众）间形成统治、管理与 治理等关系演进。传统社会之政府为集权万能、政策由少数决定、其统治为层级 掌控、不重实质与程序；
现代社会之政府为顾客导向、政策为利益团体、其管理 为绩效问责；
后现代社会之政府为公民导向、政策为多方参与、其治理为公共价 值。

若以SDM检视台湾，可大致以浊水溪为界划分空间实体与心理距离 的南北：北部（新竹以北）为现代社会、中部（新竹至浊水溪）为过渡各半，而 南部（浊水溪以南）则为传统社会。而所谓的从台北观天下，即可解读为主导政 策方向与资源分配的北部决策高层与社会菁英以身处现代乃至后现代的情境阶 段所形成的观点意识，来解读分析全台湾包括基本处于传统阶段中南部的课题事 务，而长期形成有违因地制宜地方自治基本精神下的“重北轻南”，成为台湾本身 发展诸多事务争议主要沉苛的主要肇因。

（四）公共事务研究方法 以美国为例，在极其优越的立国条件下也历经了近两百年才逐步奠定 坚实的发展基础与建构稳健的民主条件。对照之下，台湾地区纵使曾在经过30 年的努力下享有较好的经济发展，然在上世纪90年代迄今的20多年里政治民主似 乎又来得过于匆促草率；
而大陆则在通过改革开放经济上取得巨大成就后也面临 着社会发展变迁下公共事务现代化的重大挑战。当前共同探讨努力推广适于我们 国情文化与发展阶段所需的公共事务与管理科学教育应是重要任务，而如何得以 在大学为基础的现代公民教育中整理纳入复合知识领域与社会人文关怀的涵盖 与坚持，并检讨结合近现代中国近二百年来发展道路上的中西论战与挫折起伏， 则更应是两岸共同切磋、截长补短。这就如同大陆在自1999年起所大力推动的 MPA教育中系以理论学派与案例分析相结合的教学为准，而台湾则自1992年起 于中山大学公共事务管理研究所开展以来，则以系统分析研究方法与理论架构作 为探讨主轴的不同尝试一般，实可存异求同互利双赢。笔者秉持如此理念，分别于2006年在台湾与2010年在大陆著作出版以 公共事务管理所需涵盖的课题领域与管理方法为范围，并尝试前述的PAM架构 为依据，说明与界定其中群体、个体与载体等各系统层面为因应跨域治理所需的 30种实用分析方法[3][4]，以供公共管理者学习参考及实务应用之所需。系统分 析的主要目的即在于化繁为简与提纲挈领，在公共事务管理对应涵盖的宽广范畴 中，尝试以其中基础条件面的区域分析、个体认知面的判断分析、与群体行为面 的项目分析与政策分析为范围，并筛选过滤其中代表性与适用性较高的各项方法。

一方面分别注明各个方法的目的、性质、出处、与操作程序；
另一方面则希望全 盘呈现各个方法本身与其间所需具备的结构定位与整合关系。在目前的文化与发 展阶段下，这些经过长期仔细挑选与实作检验的分析方法应具备相当程度的实用 性与科学性，当然其前提条件乃在于公共管理者是否对其充分了解与熟悉，并能 （愿）否面对问题与处理问题（此即管理），而非在环境压力与应付心态下只能 模糊问题与回避问题（此即政治）。

二、跨域治理与互动管理 （一）在南台湾推动公共事务管理教育的实践经验 1992—1998年笔者在台湾南部推动公共事务管理教育的经验，可分为 对内的政府官员培训与对外的自发城市营销。前者的师资与课程由于充分响应当 时的地区与社会需求，自开始时的1个学分班经六年努力成长为包括不同层级总 共14个班，并在强调研究方法与量化分析的教学与研究特色坚持下顺利争取成立 了继台湾政治大学与台北大学后台湾公共事务管理相关领域的第三个博士班。后 者的历练与实践则多半是辛苦与挫折的，其间以小额募款的方式成立了台湾第一 个以城市发展为主题的民间基金会，于前后八年中举办了百场以上的国际与区域 学术会议、赴台北举办台湾首见的大规模都会营销展、在全台与地方媒体广泛经 常地持续报导之下，开创了台湾以地区城市作为发展主体以面对国际市场开放竞 争的趋势潮流。然至1998年终因短期自发积极正面的流量挹注不敌长期累积消极 负面的存量制约而成效有限。

在如此的社会条件基础上所提供的公共管理教育自然南北有别，甚至 推动难易不同。以笔者近十余年来在南部大学的教学与行政经验与观察，研究生 方面（甚至博士生）普遍上课很少提问互动，至于地方议题的公开讨论与互动参 与则就更是鲜有所闻。主流媒体集中北部，政府施政系以选票算计为短线考虑， 资源投入与运用操作多求表像可见效益，而真正有助长远发展正向累积的施政作为则较为少见，其结果是社会进步缓慢、条件体质未俱、产业出多于进、与招商 绩效不佳。

自1998年迄今台湾的南北差距更形扩大。除了较为鲜明的北蓝南绿政 治板块外，在两岸合作发展的趋势大局下，南部高雄已明显成为能否化解突破与 台湾本身向上提升的关键地区。回顾二十余年来在南台湾的工作，主要重点即在 于对外的两岸交流与对内的理论架构分析方法研拟整理，并深刻体会公共事务管 理的核心议题乃在于个体的认知本质与群体的行为现象如何在纡衡戴体条件下 兼顾连结，此即近年来在两岸发展阶段中愈形重要的跨域治理。

（二）共和主义的互动管理 以公共事务管理所涉及的广泛与多样方法论中，具较强于此针对性与 具体操作性的应是JohnWarfield教授的互动管理（lnteractiveManagement，IM）。

[5]基于他的系统工程与科学背景及对社会人类事务的观察与关注，能予大处着 眼、小处着手的IM所宣称的较大特色就在于能够有效处理化解高度复杂社会系 统中的争议与沉屙，且其适用范围与情势对应非常广泛。以PAM与SDM的观点 检视，即是其不受发展阶段或社会条件的限制。是以笔者认为在较完整对应PAM 方法论的跨域分析中，能在人际判断部分予以归纳总结的较适切方法即是IM。

三、公共价值与跨域治理 “治理”系部分欧美先进国家在迈入21世纪的后现代发展所提出的人 类处理共同事务的方式。然以两岸为主体的中国而言，在处理各自与共同的发展 事务时，尚需面对诸多因发展阶段不同所带来的社会条件问题。以笔者久居与熟 悉的台湾南部为例，即存在社会条件多在传统阶段（50来所形成的产业与人口结 构），然而政治体制却已成为后现代的民主选举的落差。政府在政策与管理上因 此产生诸多踌躇与困境，并在台湾南北差距持续扩大、两岸僵局长期难解下，成 为台湾能否真正脱胎换骨、向上提升的关键地区。由此所呈现的治理结构与议题 管理势必涉及群体层面的经济、社会、政治、政府、政策与管理，个体层面的事 实、价值与人际，乃至载体层面的传统、现代与后现代等宽广全面的知识意识， 例如中国传统社会下公共管理者所必须期许具备的认识素养、“靠自己、比气长” 等可意会不可言传的窍门心法。这些亦即是“事无艰难，何来人杰”[7]对当代公共 管理者的期许责成。与中国在跌荡起伏、蹒跚百年后，势将大国崛起的主要原因。

（一）公共价值闭内外有关政府再造与组织效能的文献与教材已经不少，然而，笔者 与工作团队仍经过多年努力，尝试以MarkH.Moore的V.C.S. （Value—Capacity—Support）架构及GeorgeH.Frederickson的 PublicAdministrationwithanAttitude为基础，作为推动导引公共事务管理的目标方 向。加以PAM参考架构，作为检视解析公共事务管理的理论依据，以求裨补台 湾面对因应自身民主化与国际全球化，以及有效预应两岸开放合作下诸多公共领 域纷至沓来、层出不穷的课题挑战。[8] MarkMoore的VCS架构中，C对应管理常用策略分析的SWOT中的S与 W，为本身内部分析；
S对应SWOT中的O与T，为外部环境分析；
而V则为SWOT 中未曾包括的公共价值界定与创造，是以更为适于治理结构思维下的政府施政与 跨域分析。然其前提条件亦需现代西方理性下的他律（或东方传统修养下的自律）， 以及个体与群体得以普遍兼顾连结的后现代公民社会，方达善治。

固然政府行政涉及诸多政策、法令、规章与制度的重新修订与执行运 作，然其根本深层的核心本质则应为公共管理者、多方当事人与复合领域专家等 在个体认知层面所诠释解读的价值与意识。价值部分系为对应效率与发展的私与 对应公平与稳定的公，意识部分则为反映支撑资本主义右派自利思维的理性与社 会主义左派公益关怀的感性。

（二）跨域治理 近年来在公共事务、公共管理以至许多关注社会发展变迁的学门领域 中，已颇为常见跨域治理，乃至其他跨领域的探讨。以笔者浅见，于此所谓的跨 域应是超越空间、区位与部门的，而应包括知识专业领域的跨域、观察关注范畴 的跨域、以及传统、现代与后现代等发展阶段的跨域。然而对应政策层面的“知” 必须加以管理层面的“行”，亦即前述公共价值的界定与创造：在全球化与民主化 的趋势变迁下，政府政务官及事务官、民意代表、第三部门负责人与其他具备公 共意识与公共关注的公共管理者，如何坚持把握多数个体民众的安居乐业与整体 地区社会的长治久安。

在整体发展的政策格局方面，自台湾于1950年代起将西方国家200年 来发展与现代化的基础经验引进有成之下，曾于1990年代提出指引发展方向的亚 太营运中心政策与配合调整因应市场化的政府改革，两者或因两岸关系紧张，或 因精省政争等原因而弛废。直至2008年政党二次轮替，虽经大力调整对外开放的发展政策，然而政府效能在面对产业与民众的殷切需求下，却仍然前景不明、普 遍无感。

然而在连结兼顾个体与群体以及个体彼此之间，究竟系以现代社会所 呈现的体制与监督抑或传统社会所承袭的惯例与规则，乃至是“上有政策、下有 对策”，其实多半取决于该地区城市或小区社群的人口结构与民情意识。此即PAM 与SDM中所强调，而在一般行政管理探讨中被忽略的社会条件与发展阶段。

在具体运作的管理实务方面，首先应该清楚认知政府效率与行政改革 的根本目的应在于发展产业以服务民众。就以台湾当局2012年以来的美牛事件、 都更征地、油电双涨、证所课税、食安议题、废水排放、服贸争议、与示范区推 动等为例，本应即可参考跨域分析的逻辑概念与操作步骤，予以事先界定、内外 联系、闭队分工、分析厘清，以IM的方法程序作为政策参与的操作平台，并以 V.C.S.的策略架构作为管理执行的检视依据。管理原本旨在治标，然若大处着眼 盱衡全局洞悉关键，小处着手流量耕耘不问收获，仍然会有可能累积充实与反转 形成社会与地区发展的正面存量。

四、“以人为本”的判断与决策 对于判断与决策的首先认识，即是人是调适性的有机体，会因环境及 议题的各自解读而运用适切的认知方式。虽然判断与决策本为一体，然如何作出 好决策（最大效能）的分析重点在于方案的评估与选择，而如何作出好判断（评 准最适）的分析重点则在于目标的达成或问题的化解。面对确认课题方向或设定 客观情势的探讨范畴，即是以系统观点界定与解析多数领域的复杂问题结构。而 公共事务中自然涉及对应知识专业的事实判断、观察关注范畴的价值判断，而管 理治理的努力重点即在于如何将个体认知与角色功能作适切分工界定与协调整 合，经人际判断寻求群体共识。

（一）判断分析观点 以较早于1970年代（Kenney，1976）提出的多属性效用理论（MAUT） 与其后（Edwards，1977）以应用导向而予以简化的简单多属性评分法（SMART） 为例，即分别以方案或结果在技术性评准（即属性）的达成程度作为效用，并以 多属性对于所设目标的相对重要性作为权重，予以分别衡量再予结合；
其中属性 的界定与效用的衡量其实对应事实判断，而目标的界定与权重的衡量其实对应价 值判断。再以1970年代开始的MCPL派典中的SocialJudgmentTheory（SJT）为例，本即系以当时美国的开放社会作为背景，在加入个体认知观点的多元差异下，于 原本理性前提假设所界定的目的性利益冲突之外，再加以人际冲突中手段性事实 冲突与价值冲突等认知冲突的界定。在经过课题事务适切的实务对接与认识感知 后，多数一般人的认知其实应该涵括目的性的价值与手段性的事实。而自1990 年代迄今的台湾与自2010年代开始的大陆，由于社会发展变迁与个体意识提升， 如此的事实与价值认知差异与由此以致的人际冲突已成为多数公共领域课题事 务的基本格局与普遍情况。因此在追求个体效率的管理以至进一步兼顾群体公平 的治理中，以判断分析的操作程序结合理论诠释所作出的实务与政策建议应是可 行有效乃至广泛适用的。

（二）决策分析观点 至于决策分析的探讨应始自1950年代，其实先于1970年代开始的判断 分析。一方面系因学术理论的进展突破，得以将效用、机率、及期望值的结构关 系以数学公式明确结合，予以Lottery的方式呈现与运用[12][13]，加上判定树的 发展，将决策（选择、行动）、情境（条件、对手）、及结果等，与各自对应衡 量的效用（结果）、机率（情境）、及期望值（方案）等的逻辑结构以树型层级 方式表达，再加上统计上的贝氏定理作为结合新增信息与先验机率以获得事后机 率规范标准的确立。另一方面则应系对应1950年代起以美国为主的时空条件与发 展阶段，作为战后全球经济发展复苏的火车头与西方现代化理论大显身手的实践 场域，市场开拓、基础建设、科技创新、产业布局、体制建构等，皆在集体意识 的开创精神希冀充份发挥展现下一一尝试实现，而当时主要的挑战与难题系来自 如何面对摸索不可知、不确定的发展情境，包括仍待开发建设的大西部、州际高 速的大手笔开展、战后科技如原子核子等的持续创新、福特主义的延续与反拖拉 斯法案的提出、与先欧后亚的全球战略布局等。

（三）以判断与决策分析观点诠释与建构治理结构 公共事务治理结构中的判断分析可以概括为“在厘清呈现所涉个体角 色的认知观点与人际联结的互动结构下，如何化解公共问题或达到共同目标”；

而决策分析可以概括为“在全盘考虑情境条件的干预介入与方案结果的效用预期 下，如何评估衡量替代方案以利选择”。换言之，判断分析与决策分析可视为一 体的两面，前者重在如何纳入情境条件对于方案评估与选择的影响，后者重在如 何适切界定问题目标与如何达成群体共识；
其实证研究主要在于探讨人类如何将 欲望（如效用、价值、目标等）与信念（如期望、知识、经验等）、或谓价值与 事实先分后合，并用以评估选择适切的行动方案。易言之，好的决策应该是在纳人情境条件的考虑下评估与选择能够高效达成最大期望值的方案；
而好的判断则 是决策者（管理者或当事人）努力界定、充份评估、取舍比较、存异求同群体过 程中所涉个体角色与主观认知，两者密切关联，不宜切割。

由于公共事务的主要对应与核心关切系社会与地区的转型发展，而培 养得以向外联结、在地关注的现代公民则成为领域教育的基础工程与主要意义。

当多数的硕、专、乃至博班同学在入学初期其实并无足够相关背景专业，教与学 的重要挑战与成果检视即在于以学生作为主体的拓展视野、厘清方向、自我调适 与充实准备。而以判断决策的理论方法作为教学研究乃至社会实践的参照主轴似 乎相当贴切，并得以充分适切地联结兼顾公共事务以及以人为本的本质初衷。

五、环境治理与公共事务 （一）在南台湾推动环境治理的实践经验 1980年代台湾社会政治与城市地区快速剧变，首当其冲的代表议题就 是横跨规划、政策、管理、与应急的环境保护。于是在个人教学研究与对外联系 定位上，基于所在中山大学管理学院的领域依托与发展平台，就顺理成章地选择 了1990年代国外也才起步，而台湾尚不多见的环境治理。于1989—1990年间形成 并进行了最早的“都会区环境质量大型整合计划”中的“环境治理”分组，并自1991 年开始于中山大学管理学院与1992年后在全台最早成立的公共事务管理所举办 年度性的环境治理研讨会，又于1992年编辑出版了台湾管科会迄今唯一一本环保 相关著作“环境保护与管理”。主要研究成果则系发表于 JournalofEnvironmentalManagement等学术期刊的SCI论文，其中 “AnIntegratedFrameworkforEnvironmentalManagement”一文中提出的以环境复杂 度与政治复杂度解析各种环境问题的环境治理（EnvironmentalManagement，EM） 架构应系首创。

其后1991—1998年的观察关注、研究探讨与社会参与重点系为以市场 营销与公民自发观点方式所提出并实践的“营销高雄”，成果之一在结合当时已开 始着手的公共事务管理（PublicAffairsManagement，PAM）架构后，即成为与台 南大学马群杰教授合著的“地区营销一公共事务管理观点，2007”。接着就系开启 自1998年迄今的两岸交流与地区合作。较为重要的经验应系有幸参与亲身经历大 陆公共管理教育（较似美国的公共事务，即以地区社会的转型发展公共议题作为 主体）的启动草创与开枝散叶，并得以于2010年与大陆MPA教指委秘书长朱立 言教授合作来台举办的”两岸MPA教育与大陆公共管理院长论坛”，其中邀请到大陆70余位公共管理院长和资深教授来台，于台北与高雄两地顺利召开。

历经继环境治理之后的公民自发营销，高雄及两岸交流下的地区合作 学术研究与社会参与，让笔者更加体察确认了民主与发展下所有公共议题的共通 结构与核心关切，乃系以人为本并涵括现象行为（即社会与政府）、认知本质（即 事实、价值、与人际）、与情境条件（即自然与软硬环境）的公共事务。

（二）“以人为本”的环境治理 1990年代初期台湾开始关注重视环境保护时，以工科为主的环境工程 曾与农理为主的环境科学就环保应以污染防治抑或自然保育为主而争论不休；
争 取市场经济环境订价的环境经济又与独尊环保不计产业的绿色主张轩格不下；
至 于风起云涌环境运动与层出不穷环境纷争中往往涉入的选举政治与阶层矛盾，就 又是学界回避而政府十分头痛的问题。笔者秉持管理科学与公共事务的基本理念 与一贯原则，即所谓环境治理主要应系在于分析（知）与化解（行）环境问题， 且首重复杂问题结构本身的厘清界定。然而随着前述1990年代起对于“富裕中贫 穷”的污染防治与生活质量的感受关切，其后于1991—1998年在南台湾又认识到 呈现为人口结构与阶层意识、应以社会学与政治社会学等来解析领会的处于不同 发展阶段与社会条件的南北差异，再加以原本EM架构中基于应用心理学的认知 判断所诠释解读并作为探讨主轴的事实判断（即专业、技术、知识、理性、信念） 与价值判断（即效率、公平、物质、后物质、私、公）、以及后来在加上操作方 法（如互动管理，InteractiveManagement）与较适理论（如社会平均定理， SocialAveragingTheorem）所支持的人际判断（即体制与伦理）后，而形成了较 为完整清晰的PAM治理结构。如此已可较为适切弹性地用以厘清界定各种各样 的公共领域课题事务，当然也包括了最早聚焦、涵盖较全的环境保护，并据以完 成了NewEnvironmentalManagement（NEM）架构。随着近年来台湾产业外移引 入不易、人口成长缓慢分布集中、环境意识公民教育大体普及，现今局部表象的 污染防治工作似已较为缓和。然当“看见台湾”进入大众眼帘与决策层级、群众抗 议事件此起彼落、弱势基层与年轻世代前途茫茫，应已清楚说明环境治理与公共 事务的共同宗旨不外所涉地区社会长治久安，而关切当事诸多个体安居乐业。环 境治理与公共事务的重大志业不仅需要更多广泛的关注关切沟通参与（即人际）， 知识专业科学技术（即事实）亦需更好地与问题情势厘清界定（即价值）联系结 合。

第2篇：高等师范院校公共事业管理专业课程设置的问题研究当前，在我国高等师范院校所开设的公共事业管理专业（师范性）， 其重要性随着国家政治、经济、文化、以及教育事业的发展已经日益突现，表现 出强大的生命力。社会的进步与发展对公共事业管理专业毕业生自身素养的要求 也就越发的严格。就当前形势而言，高等师范院校公共事业管理专业的本科毕业 生直接进入教育管理岗位的机会已经不复存在，大多数应届毕业生只能到中等职 业技术学校，中小学从事教学或改从其他社会工作。这种学非所用，用非所长的 状况严重制约了公共事业管理专业的本科招生工作。

从现实中我们很容易发现这样一些现象，首先，公共事业管理专业的 学生在从事各级各类学校的教务或行政工作时，在从事一些诸如排课表、财务管 理等简单的教育管理工作时经常漏洞百出、甚至无从着手。其次，让公共事业管 理专业的学生去进行管理学、心理学、教育学的教学授课时，却反映出学生基础 理论的匮乏以及逻辑思维的混乱。最后，即使去从事基础教育（中小学的教育教 学）的工作时，又会发现自身在教案准备、教学语言、教学方法、课堂管理等环 节上的劣势。这些问题的出现是很值得我们进行深入细致的分析和研究的，同时 也为我们反思公共事业管理专业的学生究竟会做什么，可以胜任什么样的工作提 供现实的依据。按照公共事业管理专业的人才培养的要求来说，应培养知识、素 质、智慧、技能四者有机统一的，具有广泛适应性的新型管理人才，然而，理想 与现实却有着很大的出入。

我个人认为造成这一问题的根本原因在于公共事业管理专业在课程 设置这一基础环节出现了问题。从社会的变化发展以及实际需要的角度来重新审 视公共事业管理专业的课程设置，我们不难发现传统的课程结构体系已经很难继 续适应现代社会对于高素质教育管理人才的要求。

一、公共事业管理专业课程设置中存在的问题 （一)专业课程结构不合理，必修课程与选修课程比例不协调 1.专业课程中教育学科课程比重过大，管理学科课程比例较少，专业 方向不突出 在所开设的专业课程中，教育学科课程所占达到半数以上，而专业方 向的管理学科课程比例相对较少，公共事业管理专业在师范类院校开设，其师范 性是无可厚非的，并且是管理学与教育学相互融合而形成的新兴学科。做为以教 育方向为主的管理专业，更应该有自身独特的专业方向和专业特色。具体为突出管理学科方向，辅之以教育学科，心理学科作为必要的补充。把握职业性的管理 方向，以师范性的教育学科为依托，走一条新型专业建设之路。现实中我们不难 发现，专业课程的设置过多的注重师范性而忽视职业性。这种主次颠倒，忽视专 业方向，主干课程不明确，专业特色不强的课程设置，不但严重阻碍了公共事业 管理专业的发展，而且容易造成学生所学的知识与实际应用不适应，所学课程与 职业岗位不对口，使学生在就业过程中处于被动不利的局面。

2.选修课程门类单一，缺乏多样性，明显的滞后性，没有关于选课方 向的明确规定 专业限制性选修课程门类少，绝大多数专业限制性选修课程都是与教 育学科相关的课程，选修课程也是如此。并且对选修课必要的规定不明确，主次 不清晰，方向性不强。结果则是学生的选课没有一定的客观衡量标准，不能明确 的体现专业的培养计划，学生为了轻松获得和修满学分，而选择相对容易的课程， 从不考虑所选课程的内容是否符合自身专业的需要，完全是盲目混乱的，是仅仅 从学生意愿出发的主观性选择，而没有达到强化专业素质的目的去进行选课的基 本要求，因此很难收到理想的效果。同时在选修课程设置的内容上忽视实践性。

如果说专业必修课程注重专业基础理论的学习的话，那么专业选修课程则应注重 学生能力技能的培养，并且应该与最新的教育管理理念和教育管理实际相互联系。

此外，时代的变化和社会的发展也要求课程的与时俱进，而现实中，高等师范院 校的公共事业管理专业历年的必修和选修课程设置几乎没有什么大的变化，这种 始终如一的课程设置模式，不能反映管理学科、教育学科、心理学科的最新理论 研究成果和学术进展，也不利于公共事业管理专业学科课程的建设与发展，使学 生觉得学科课程枯燥无味，没有新意，没有用处。

（二）实际课程太少，缺乏连续性且过分集中，重学科专业知识学习， 轻技能与实际操作能力训练 对于以实践和应用为主要方向的公共事业管理专业来说，实践课程开 设的种类和学时有些过于吝啬，实践课程只有教育实习和教育见习两种类型，一 般只有6-8周，时间上的不足致使实践课程流于形式，成为过场，学生难以从中 受益。此外学生只知道学习书本理论知识，而对教育管理的实际操作几乎一无所 知。例如，学校管理学这门课程所讲的诸如课表的编排，考场的编排，学生学籍 档案的管理，体育器材的管理等这些细小的教育管理，让学生自己操作起来竟是 漏洞百出。在课堂教学方面也是如此，没有经过实际的模拟或者系统的教学训练 的学生，在实习中基本的教育教学环节，尤其是课堂教学方面就显得相形见绌了，甚至有很多学生连最基本的教案都无法书写，更谈不上课堂中的语言组织能力、 逻辑思维能力及板书的规范书写。这些种种弊端的出现，反映出公共事业管理专 业课程安排上对实践课程的疏忽，这种轻视技能与实际操作能力训练模式所带来 的问题亟带解决。

（三）课程设置缺乏合理的统筹安排 公共事业管理专业每学年开设的课程来看也存在着一定的弊病。具体 表现为课程设置先后顺序颠倒，专业基础理论课程开设较晚，有些课程缺乏连贯 性，例如，教育学原理在大一学年修完后，在也没有开设过诸如比较教育学，高 等教育学之类的相关的教育学科课程。这样很难起到知识的温故知新，建立承前 起后的知识体系。既不符合循序渐进的学习过程，也不利于学生系统知识体系的 构建。无法进一步发挥公共事业管理专业整体课程的优势。这是制约公共事业管 理专业发展的一个重要因素。

（四）教材使用混乱，师生教材内容不一，甚至存在有课程无教材的 现象 教材作为课程的重要的教学工具与信息载体，通过教师的教授使学生 形成系统的知识结构，从而为实际应用打下基础。在公共事业管理专业的一些课 程 中出现教师的教材与学生的教材不相符合，甚至出现心理咨询、课件 制作这样的课程根本没有教材的现象。教材上的出入所带来的负面影响是教师讲 的知识学生不能很好的理解和接受，教师也不能很好的从学生那及时得到教学反 馈信息，导致学生对所学知识得一知半解。教材的缺失严重阻碍了学生的预习和 复习，使学生的学习不但费力，而且更容易产生迟到、早退、旷课等诸多的厌学 行为和情绪，难以实现学科课程预期的教学效果和教学目标。

（五）教学形式单调，教学手段和教学方法落后公共事业管理专业的 教学无论是管理学科、教育学科、还是心理学科，其教学方式依然是传统的课堂 讲授模式。教师讲，学生听，最后考试定成绩。教学手段大多采用课件教学模式， 对其它多媒体的开发与利用相对较少。所以不符合新兴学科所应有的教学方法和 教学工具上的创新，因此，不能很好的调动学生的积极性、主动性和创造性。

二、对公共事业管理专业课程设置的建议（一）使公共事业管理专业的课程设置具有鲜明的时代特点 高等师范院校公共事业管理专业课程体系的完善与创新，应以毕业生 就业的市场需求为导向，以培养能够适应包括教育管理在内的各种社会管理职务 需要的应用型人才为目标。从课程性质、课程内容、课程组合三个方面来进行调 整。

1.课程性质上的社会性和职业性。一方面现代教育管理中要重视新技 术和新方法的应用。另一方面，任何技术都是有人来掌握和运用的。因此必须调 整专业课程的设置结构建立突出专业方向的特色的“宽、精、新”的课程体系。社 会性即普通教育方面，要广而精，进一步加强文化修养和语文、外语、计算机这 样应用课程的建设。职业性即专业课方面，进一步精选基础课程、优化主干课程、 建设交叉课程、开设前沿专业理论讲座课程。同时，对于没有足够时间、精力和 人员去开设的教育管理细节方面的课程如教务管理，财务管理、班级管理等，可 以采用“引进来”的方法，聘请相关的管理工作人员在固定的时间内以讲座的方式 呈现给学生，进一步增加学生的专业素养。

2.课程内容的针对性和实用性。公共事业管理专业主要为社会培养的 是应用型管理人才，所以，课程内容就应该从实际出发，摆脱传统的教育模式， 传授先进的知识和技能。对于教材的选择应通俗易懂，符合学生的认知规律，便 于由浅入深的学习，同时对课程的难易程度进行分类，明确重点课程，并且通过 多种途径如社会调查和对某一问题的研究，真实的反映出学生某一学科课程的学 习效果，根据学生的知识掌握的情况，对课程进行及时的调整。无论是课程的设 置、课时的厘定，还是各种课程内容以及教学方式的选择，均体现实际应用的特 点，增加实务性内容。例如，可以开设案例教学这门课程，以实际的案例为背景， 拉近学生与书本之间的距离，引导学生将书本知识用于实践，又通过实践的补充 调整来完善知识结构，有效的解决了理论与实践相脱离的弊病。

3.课程组合上的“厚基础、宽口径”。根据培养人才教学目标的要求， 以“通才教育”为指导思想，为学生能适应现阶段管理领域对其知识、能力、技术 的需要，并顾及未来可能转换到其他领域或相近职业的要求，不断拓宽学生的基 础知识。在为学生奠定较为宽泛的专业基础知识前提下，可考虑设置与学生多途 径就业相适应的课程结构，以满足相关职业岗位所需要的专业知识和技能为指向。

培养学生以下三种能力：①科研能力，包括科研选题能力、查阅文献能力、收集 整理分析问题的能力、撰写调查报告和论文的能力等。②教学能力，包括课堂教 学能力、课程研制与开发能力、教学设计与实施能力、教学评价能力、教学资源管理能力等。③管理能力，包括为人处世的能力、社交的能力、决策的能力、运 筹能力等。

（二）设置跨学科综合课程，精选、优化学科专业课程，抓好核心课 程建设，积极开发新兴课程 现代科技和生产的发展具有综合化的特征，反映到学校的专业考课程 设置中也应如此。首先，淡化学科界限，加强学科联系。对于公共事业管理专业 来说，应注重管理科学、教育科学、心理科学三者相互融合，相互渗透的建设， 培养复合型人才。而且公共事业管理专业课程一定要精干、突出专业的特点和特 色，反映出公共事业管理专业作为师范类的独特之处，使学生在了解教育科学、 了解心理科学的基础上，深刻理解管理学科的基本知识和基本理论。并且以管理 学科课程为核心，形成以管理学科方向为主，侧重教育学科，兼顾心理学科的课 程模式。

其次，精选、优化专业课程设置，适当的压缩专业课课时。具体的讲， 就是确定公共事业管理专业的主干课程，即加强管理学科的学习，以此来突出专 业的培养方向。适当的减少非主干课程的学时和学分，实行主修和辅修制。将具 有一定联系的课程进行合并与整合，加强交叉学科课程的学习。在课程内容上不 断拓宽、创新，紧密关注专业领域的最新理论与研究成果。积极开发新课程，即 自主开发或者和其他院校公共事业管理专业联合开发与实际联系紧密的课程，例 如：案例教学、教育管理调查与研究、中外教育管理史、教育（管理/心理）名 著选读、教学模式与教学设计、决策科学、班主任工作艺术、教育管理专题讲座 等等。这些新课程的出现定会为公共事业管理专业注入新的生机与活力。

（三）加强实践训练，建立稳定的实习基地 将教育实习的时间延长至半年以上，采用分段式和集中式相互结合的 方式，在一至三年的时间里以固定的时间为保证，不兼断的进行实践学习。大四 在进行一次集中的实习，时间在大四下半学年最好为12~14周，可分为教育管理 和教育教学两个部分。这样做的好处是通过不断的实践学习及时将理论与实践相 结合，有效解决学习中遇到的问题的同时又是对知识的更新与补充。加强教育见 习和调查实践等实际操作课程的课时数量，增强学生对具体教育管理和教学过程 的了解，从而为更好的就业打下坚实的基础。另外，教育实习基地的选择与建立 是实践课程能否受到教学目标的重要保证和依托。良好稳定的实践基地可以使实 践更具有针对性和目的性，又可以使学生和实习基地之间及时有效的进行交流与合作，使双方达到双赢的目的。

（四）增大选修课比重，注重学生综合素质的培养 在课程比例上适当的压缩必修课时间，增加选修课时。广泛开设与管 理学科方向相关的专业选修课程，根据学生的实际需求而开设其他选修课程。向 高年级学生提供与其职业志趣基本吻合的多种选修课程，增强选修课程的目的性、 关联性及实用性，力图在选修课程的组合上体现以学生就业为主导方向，对公共 事业管理专业学生综合能力的培养可以通过以下形式进行：①社会调查。通过组 织学生到相关部门调查和实习，了解我过目前公共事业管理的发展情况，培养社 会调查和理论结合实际，分析和解决实际问题的能力。②科研能力的培养。通过 了解文献检索，利用国内外专业期刊杂志、会 （五）调整课程所占比例，完善课程体系框架 根据培养目标和社会发展的需要设置课程，注重各门课程的学习的性 质和特点，结合各门课程学习的难度调整课程的课时比例结构。目前，我国学科 专业课程课时平均约占72%，而美国为40%，日本为47.3%，德国33.3%。尽管高 等师范院校公共事业管理专业课程平均课时已经占到45%左右，但与发达国家相 比仍有一定的差距。因此应将公共事业管理专业课程课时调整到40%为宜，其他 课程相应为：选修课25%，实践课20%，公共和其他课程15%。公共事业管理专 业课程的框架结构应体现素质教育和专业教育，专业知识和非专业知识有机结合 的原则。新的课程设置突出以提高学生的综合素质为中心，强调实际操作能力的 培养，走课程设置多样化的道路。在必修课与选修课两个大的范围内，新的课程 设置将由四个课群组成，即公共基础课群，精干、特色的学科专业（必修和选修） 课群，教育技能和教育实践课群，综合选修课群。

因此，无论从实际的反馈信息，还是从长远的公共事业管理专业发展 考虑，必须调整现行的课程设置体系，进一步优化课程结构，建设具有专业特色 的课程，在适应学生身心发展的同时力求与时俱进，为实现高等师范院校公共事 业专业的人才培养目标打下坚实的基础。