【当前地方政府绩效管理与政府行为价值选择的扭曲】

所谓政府绩效管理，就是通常人们所说的“政绩”考察和“政绩”评估，即“看政绩用干部”的管理制度。上级领导部门通过对下属机关的业绩考核，确定和判断该部门的工作优劣情况，并以此作为从该部门选拔骨干人才和领导干部的基础。这种管理制度同每个公务员的自身利益密切相关，充分激发了个人积极性和主动性，所以其实际效果是非常明显的。尤其是地方政府，其管理事务由于多是比较具体、可量化的工作，故而绩效管理的成效更是立竿见影。

但随着我们逐步向社会主义市场经济过渡，政府整体的行为价值选择正在发生变化，其所担负的社会角色也在发生转变，因而相应的政府行为目的、绩效评估标准也必须作出适应性的调整，以满足市场经济发展的需要。然而，由于我国行政体制改革的整体滞后和地方管理工作的纷繁复杂，许多地方政府的绩效管理依然因循计划管理的传统模式，没有作出实质性的转变。特别在绩效评定的标准方面，内容比较单一，体系错综复杂，所以导致目前地方政府绩效管理的标准在客观实在性、整体统一性和正确导向性上出现了严重的扭曲，背离了市场条件下政府行为的价值选择要求。

一、市场条件下的政府行为价值选择

在实际的社会生活中，政府作为一个相对独立的权威行为组织，其所实施的任何政府行为都具有一定的目的性和利益性。所谓的公共政策不过是政府对社会公共利益的权威性分配[1]。在公共政策的指导下，政府各种具体行为实际上是政府在权衡社会利益和自身利益的基础上不断选择的结果。既然要在现实条件下作出行为选择，那么政府就必须先确定自己的价值评判标准，明确政府的行为目的。而政府的行为价值选择，就是指政府作为一个社会行为组织对其行为终极目的的基本价值判断、价值确认和利益选择。这种价值选择是政府公共政策价值观的基础，“它既决定了公共政策的价值取向模式，又决定了政策系统行为的一切选择，是对社会资源提取、分配和行为管制的决定性选择”[2]。在这种行为价值选择的引导下，政府得以明确行为的确切目的，界定自身的职能范围，并在此基础上构建相应的职能体系和拟定政府行为结果的评估标准，从而为决策、组织、执行、评估等行政流程的正常运行确立规范的制度依据和绩效管理标准。所以，从这个意义上讲，政府行为的价值选择不仅决定了一定时期内政府行为的目的和分配社会公共利益的模式，而且还决定了其行为评估的标准和绩效管理制度。因而，不同时期的绩效管理制度和标准一定要与当时的政府行为价值选择相一致，二者不得互相冲突。

在市场条件下，自由交换与公平竞争是最重要的行为准则，每个社会个体或组织都在市场规则下，依据各自的价值目标借助交换的方式来实现有竞争的利益分配。政府自然也不例外。而且由于它是社会公益的主要代表，又具有相应的社会管理权力，所以政府对社会利益的分配具有必然的权威性与导向性。但在市场经济中，资源配置和利益分配要以市场调节为主，政府不能凭借其权威地位僭权而为，充当全能的管理者和控制者。因此，为了适应市场经济稳定、良性的发展要求，政府的行为价值选择必须要以维护和保障社会政治、经济、文化的健康、稳定发展为主要内容。具体来讲，就是：一要运用政府力量合理干预市场，在维护和完善市场规则的基础上限制市场机制所产生的经济波动；二要利用行政权力为市场的运行、发展创造种种必要条件，为社会生活水平的共同提高，提供多方位的服务；三要遵守市场“代际交换”的准则，为整个社会可持续发展制定合理的政策规划。

我们社会主义国家，搞社会主义市场经济建设，也必须坚持市场化的政府行为价值选择，改变在传统体制下政府的全能管理地位。那么，符合有中国特色社会主义市场经济需要的政府行为价值选择是什么呢？实际上就是邓小平同志评价国家政治体制的三条标准，即：“第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展”[3]。这三条标准是有中国特色的市场化政府行为价值选择的核心内容。因为只有限制市场经济大的波动，才能保证政局的最大稳定；只有提高政府的公共服务水平，人民群众才能真正改善生活、信赖政府；只有在宏观上执行可持续发展政策，生产力才能始终保持连续发展的势头。所以，在现时期内坚持邓小平同志的这三条标准，就是我们政府工作在市场条件下坚持正确政府行为价值选择的根本表现。

地方政府作为政府的一部分，自然也要恪守社会主义市场条件下政府行为价值选择的基本要求。各项工作的安排、落实、执行、评估都要坚持以上述三条标准为根本依据。尤其是地方政府的绩效管理工作，其基本的绩效考核标准一定要与这三条标准保持一致。在结合地方政府管理特点的基础上，使这些标准充分融入政绩考察的具体工作之中。

由于地方政府比中央政府更接近市场、接近基层，所以它所牵涉到的事务都是直接关系到社会公共利益

二、地方政府绩效管理指标与行为价值选择的扭曲现状

政府绩效管理制度是上级领导部门对下属机关和工作人员的有效监控手段，在不同时期、不同条件下，其管理的方式和内容都有所不同，但其每一次变化的核心环节都在于绩效指标内容的转变和权重的转移上。因为政府绩效管理制度的变革决定于政府行为价值选择的变化，而后者的变化又是通过绩效指标的转变来体现的。只有绩效指标内容和权重的变化符合政府行为的价值选择，绩效管理制度才算是适应政府的需要，与行为价值选择保持一致。

在当前地方政府的绩效管理体制中，政府依旧用计划经济体制下的管理办法管束下属部门和各级公务人员。“一手高指标，一手乌纱帽”的管理模式，促使许多机关领导和职能部门为了完成上级下达的各项政治、经济指标，无视公共选择的标准和市场化要求的约束，以不合理手段干预社会的发展。而且，许多指标在内容和权重上都没有按市场条件下政府行为价值选择的要求作合理转变。其指标体系混杂、权重安排不合理、刚性指标单一等问题的存在，使现有指标在正确导向性、客观实在性和整体统一性方面背离市场化要求，出现严重的扭曲。

1.绩效指标在正确导向性方面的扭曲现状

绩效指标的设定、考核评价的实施和升降奖惩的兑现体现了政府对于其下的领导干部和政策行为的导向作用。何种绩效指标的拟定决定了政府行为的具体趋向，因为指标的完不成预示着整个部门和负责人员的失职，失职必然造成部门利益与个人利益的损失，所以各部门和工作人员必定会以指标为根本指针，不遗余力地去达到指标的要求。因此，正确、合理的指标设定必然引导政府的正确行为。反之，则必然导出错误的行为和结果。

在社会主义市场经济条件下，地方政府的行为价值选择重在维护市场的正常运行和为社会提供多方位的高效服务上。大部分地方政府直接与社会公众接触，其行为和措施多是比较具体的，而且常常涉及公众的切身利益。所以，他们每一项工作都直接或间接地影响了人民的生活质量。因而，地方政府工作的绩效指标要更多地围绕人民生活质量和政府公共服务水平来设定。其整体绩效指标体系要突出反映人民生活水平的变化和政府公共服务能力的高低，并以此引导地方政府工作向提高人民生活质量、增强公共服务能力的方向发展。

但当前我们地方政府的指标体系权重设置不合理，政绩的考核以数量化的经济指标为主，过多地强调了经济总量的增长要求。只要国内生产总值、财政收入、税收能够按要求保持一定的增长，一切就万事大吉。至于人民的实际收入、就业比例、住房面积有没有切实的增加，就很少有人关心了。尽管，后面的指标与前面的数据有着密切的联系，但要在国内生产总值增长的前提下保证人民生活水平真正提高还需要政府做更多的工作。而且，许多地方政府在这种只侧重经济指标增长的指标体系引导下，为了完成任务，积极干预经济活动，常常亲自“登台唱戏”、盲目出资办企业，以求用大投资换取高增长的“政绩”。有的地方甚至不择手段，以编造假数字或走私等违法形式来达到目的。例如，原辽宁省丹东市市长常义等人为了减少市属企业的亏损额，完成减亏指标，居然动用银行和边防武警公然帮助企业走私汽车，逃税4494万元[4]。

这种不合理的指标权重设置，实际上是计划经济体制下以“粮”为纲和以“钢”为纲的管理模式的产物。它不仅没有引导政府把工作重点转移到提高人民生活水平、增强政府服务能力上来，而且还迫使地方政府更直接参与了经济生产活动，背离了市场条件下政府不干预微观经济的基本准则，与当前政府的行为价值选择要求相扭曲。

2.绩效指标在整体统一性方面的扭曲现状

地方政府管理工作，与其他业务有着密切联系，而政府工作的绩效考核就是对地方方方面面工作的一种全方位考察，其考核指标自然应该构成一个系统，在有所侧重的情况下反映出该地方整个社会发展进步的状况。尤其是在社会主义市场经济条件下，社会的发展必须要遵循市场“代际交换”的原则，为保证生产力持续性发展势头而坚持整体社会可持续发展战略。而地方政府作为一定地域内的权威行为组织，拥有该地域内最集中的社会权力，所以它是惟一能够在宏观和中观上引导本地产业在可持续发展框架内运行的组织。因此，在评价一个地方政府政绩优劣的时候，各项绩效指标在系统化的体系内应该综合反映社会发展的全面性和协调性，而不应该过分侧重某一方面的工作业绩。

但目前我国各类地方政府由于没有完成市场化的彻底转变，管理职能过于宽泛，牵涉的事务具体庞杂，所以许多职责业务已远远超出了政府的实际执行能力。其所接受考察的指标不仅纷繁复杂、难以企及，而且受上级“条条”领导的监督和约束，许多指标之间没有建立横向的联动关系，缺乏有机的整合。因此整个绩效指标体系缺乏系统性和有机性，难以全面反映地方政府的管理工作。有些指标甚至还互相矛盾，让受监管的部门一时难以适从。例如西北某贫困县的经济以林业为主，每年GDP的大部分都来自木材的采伐。因此当地县政府为了保证经济总量的增长和尽快脱贫，每年都把采伐木材的数量作为该县林业部门的业绩考核指标，而且还逐年提高。但与此同时，上级环保部门和林业部门又出于环保需求，给该林业部门下达了采伐量逐年下降的绩效指标，令该部门无所依从。所以，每年工作评比，他们都是在受到县政府褒奖的同时，又受到上级业务部门的通报批评。

由于这种体系庞杂、各指一方的绩效指标的存在，使地方政府难以用系统管理方法来指导工作，各个职能部门为了应付不同类型、不同部门的指标要求，不得不四面周旋、疲于抵挡。为了保住自己现有利益，各部门花费了很大精力来权衡指标的利害关系，因而也就没有精力再认真研究和制定适合本地区的可持续发展政策了。

3.绩效指标在客观实在性方面的扭曲现状

绩效考核的根本目的，就是通过对客观、准确的绩效指标进行考察，以准确地甄别领导班子及其工作部门的实际业绩，并以此作为评价依据对各部门和领导给予相应的奖惩。因此，这种办法克服了干部管理中的“拍脑壳”定干部、“档案袋”抽干部、“人情圈”选干部的不良风气，促使干部选拔任用工作由墨守成规向求实创新转变。但这种管理办法的科学性和准确性关键体现在绩效指标的设定和考核要具有客观实在性，只有客观实在的绩效指标考核，政府的业绩才能够得到公允、充分、正确的反映。

而且在市场经济条件下，市场的运行过程强调自然特性，不以人的主观意志为转移，强调通过市场协调的自然关系使社会趋向和谐均衡。因而我们实行的社会主义市场经济也要求政府对市场的干预一定要合理、要科学。所谓“合理”、“科学”，其基本含义就在于政府的干预要保证市场能够以自然状态运行，减少经济的波动[5]。而政府要想合理、科学地干预，就必须对自己的行为结果有客观、正确的把握和认识。所以绩效指标的客观实在性是市场条件下政府行为价值选择的外在反映。

但目前地方政府在上级领导部门的指标压力和“赶超”邻地邻市的竞争压力下，其绩效指标的设定与考核工作都围绕着超额完成任务和赶超兄弟区域的中心来展开。因此，许多地方政府的指标在设定、派发过程中不考虑本地的现实情况，只追求单纯的数字任务，与当地的社会发展需求和实际状况相脱节，致使很多工作最终难以达到预期目的。而任务指标完不成，本部门在上级心目中的“形象”就大受损毁，领导干部的“帽子”也受到影响。所以，假做数据、夸报指标等欺上瞒下的行为就层出不穷，跑“数”出官、“数字出政绩”已成为当前绩效管理的一大特色，整个绩效指标体系充斥着虚假数字，严重背离了客观实在性的本质要求。

三、关于扭曲成因的制度层面分析

绩效管理指标与当前市场条件下政府行为的价值选择存在着种种扭曲，其个中成因既有制度层面上的因素，也有具体操作层面上的问题。但究其实质还在于政府在适应市场经济的转变过程中存在着制度性缺陷。

1.地方政府所承担的社会角色没有及时作出转变。其社会定位不明确，致使绩效管理在指标设定方面难以把握正确的导向。

当前，我们实行社会主义市场经济，整个政府都要以市场逻辑为指导，自觉进行角色转换，由原先规模最大的生产者、经营者，最全面、最具体的管理者、控制者，转变成为有限的管理者和有限的公共服务者。政府行为的价值选择主要侧重于确立公正、合理的市场规范，为市场自然高效的运转提供服务和保障。

在这种大趋势和大思路的引导下，地方政府理应加速角色转换的进程，纠正计划体制下角色错位的不良影响，使政府以“社会服务者”和“社会参与人”的身份发挥重要的公共服务作用和引导规划作用。但在当前地方政府的管理过程中，许多政府对自身所担负的社会角色认识不明确，依旧自觉、不自觉地以经济管理者的身份直接介入下属企业的生产和经营活动。因此，在考察政府部门和领导政绩的时候，往往把下属企业或社会组织的产值、利润、税收作为绩效指标来加以考核，以此作为政绩的反映。从而使现有的绩效考核指标没有发挥正确的导向功能，忽视了指标体系在提高人民生活质量、增强公共服务等方面的引导作用。

2.当前地方政府由于处于整体的改革变迁过程之中，各方面的职能界定还很不科学、不明晰，所以导致许多部门的管理工作交叉重叠、相互矛盾，没有构成一个有机的职能体系，因而使现有的绩效指标设定和考核工作混乱无章、盘根错节，缺乏必要的整体统一性和系统性。

地方政府的管理因为直接面对广大社会公众，所以其管辖的事务既非常具体、又非常庞杂。而且，随着社会分工的深化，政府的职能规模日渐膨胀，其职能范围亦在不断拓延。现在，面临市场条件下政府角色的复归，地方政府在对自身职能外延的界定和内部职能体系的科学构建上存在着许多模糊的不科学认识。原有的大量应该由企业或社会中介组织承担的职责尚未从政府中剥离出去，而新增加的社会管理、公共服务职能又大量涌入，所以致使各地方政府在职能划分和整合上难以把握明确的标准。许多管理工作交叉重叠、多头共管，彼此间相互推诿、矛盾重重，而另外一些工作却又空悬纸上、无人负责。如此混杂的职能体系，自然导致各级监管部门在设定和分派绩效指标时，缺乏制度化的依据。其各单位在不同职责和目的推动下，工作体现出较大的主观随意性，所制定的各类指标自然也难以构成有机的统一体系。

3.当前地方政府对自身的服务性角色把握不准，没有真正认清自己工作的服务对象和服务职责，并且受官僚体制的束缚，许多政府部门“只唯上，不唯下”。在绩效评估管理方面，唯上级指标马首是瞻，不能够实事求是地依据地方要求和人民需要来考核绩效、评估政绩。这样，不仅背离了客观实在性的指标要求，而且还违背了为人民服务的行政宗旨。

绩效管理的考核、评估制度，虽然是政府部门的一种自我管理制度，但作为社会主义国家的地方政府，其制度的构建必然要体现为人民服务的原则。而且，社会主义市场经济亦要求政府的行为价值选择趋向公共服务化标准。所以，平时绩效指标的设定与考核不仅是为了完成上级任务，给上级以好印象，更重要地是考察本部门实实在在为人民服务的情况和了解人民的各种要求。

各级地方政府作为直接为社会提供公共服务的权威组织，在绩效管理过程中，应该强调为人民服务和向人民负责的原则。其各种绩效指标的设定一定要实事求是地依据当地条件和人民的要求来确定，能达到的要尽力去争取，不能达到的则切勿欺瞒哄骗。在绩效指标的评估考核过程中，更要以是否实实在在地反映了本地区的综合发展情况，是否实实在在地提高了人民的生活水平为基本标准，决不能为“赶超”而赶超，为完成“任务”而完成任务。但当前我们很多地方，为了在绩效评估中充分显示自己的卓越“政绩”，为了取悦于上级部门，为了保全和维护自己的切身利益，自觉、不自觉地把上级部门视为工作的服务对象和绝对负责人，混淆了实际中的服务对象——人民，忽视了人民的真正利益。在绩效指标体系的设定、考核中，缺乏实事求是的工作态度，使各种衡量指标脱离实际，严重地背离了客观实在性的本质要求。