国际法视野下的《国家人权行动计划》

国际法视野下的《国家人权行动计划》

人权的普遍性和特殊性特点要求各个国家形成各自的相关法规性质 文件，“在一个国家里，任何人都毫无例外地应当享有生命权、人身安全权、人 身自由权、思想自由权、人格尊严权等最基本的人权，这是人权普遍性的突出表 现……在尊重与维护人权共同标准的前提下，在尊重与维护国家主权原则的基础 上，不同国家在人权观念、人权政策、人权制度上，可以采取一些符合自己国家 具体国情的立场和做法，是人权特殊性的体现。”[1]因此人权计划的发展从根本 上来说，这是人权本身性质的要求。

2012年6月，国务院新闻办发布了《国家人权行动计划2012—2015》。整 个计划除导言外，包括经济、社会和文化权利保障，公民权利与政治权利保障， 少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人权利保障(此部分可以总称为弱势群体保 障)，人权教育，国际人权义务的履行及国际人权领域交流与合作五个部分。导言 部分主要介绍了制定该计划的背景原因、制定原则以及制定主体。比较起 2009—2010的人权计划，第一部分经济社会文化权利的内容颇多变化：笔者将参 照文本《经济、社会、文化权利公约》①(以下简称公约)进行比较，该公约共五 编31条(实体权利规定主要为第三编)。“继续把保障人民的生存权和发展权放在首 位”;
一、工作权利部分 人权宣言第一个公约的第6-10条就是涉及工作权利的约定，包括自由 选择工作保障工作(六)、享受公平良好工作环境(七)、加入工会保障民主之权利 (八)、享受社保(九)以及关于妇女和儿童工作权利的特殊规定。人权计划中规定 细则主要包括：就业优先战略、完善工资、修改劳动合同法、职业病防治法、改 善工作环境(安全和法律)几个方面。总的来看，我们可以发现，人权计划关于工 作权主要集中在“保障工作”以及“享受公平良好工作环境”两个方面，社保部分在 之后的内容有专条规定，对于人权宣言的其他要求仍然未纳入计划之中。比较 2009年的人权计划，工作权利内容更加细化了，虽然也增加了更多的数据，但是整体看来，用词依旧是模糊的，也并未有更具说服力的现有数据。

二、基本生活水准权利、社会保障权利及健康权利 “调整收入分配格局……完善基本住房保障制度，依法保障农民的土 地权益……”;人权计划中的基本生活水准主要以工资收入为角度，其中“扶贫纲 要”提到的“开展农村贫困劳动力实用技术培训”，计划的实施能帮助劳动者们学 到一技之长，使得他们能有了选择工作的自由并且保障其工作，但这仍然属于“工 作权利”范围，正如《公约》规定，工作权利是一种实现个人价值的权利，选择 工作自由的意义正在于此，而不是作为人能够使自己基本生存的权利。因此笔者 认为，基本生活权利是即使不工作也能生存的权利——即“……各国承认人人有 权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不 断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利。……各国既确 认人人享有免于饥饿的基本权利……”② “完善各类社会保险制度，促进社会救助制度城乡均等覆盖”;《公约》 的原文也只有一句话：“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会 保险”，更多的是融入于其他条文当中。整体来说计划的社保部分是比较详尽的， 同时也考虑了我国的现状。

“初步建立覆盖全国城乡居民的基本医疗卫生制度”;本条的细则很广， 较2009计划有很大的变化：精神卫生法、全科医生培养、慢性病防治、地方病防 治、制定中医药法和药品标准;这几项问题的提出说明官方在健康权利这一块的 认识有了很大的进步，不过同时也反映出我国在医疗领域的落后。但仍旧有够不 清晰之处：“人均基本公共卫生服务经费不低于25元标准，到2015年提高至40元 以上”，究竟是每日还是每月如果这个数据是城乡统一的人均也必然会造成极不 平等的经费使用状况!“提高居民急救服务的可及性”，何谓可及性食品安全的设 定仍仅是提及了几项法律制度。这样的设定与相应关注度的失衡不免让人失落。

《公约》规定：“一、本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和 心理健康的标准。二、本公约缔约各国为充分实现这一权利而采取的步骤应包括 为达到下列目标所需的步骤：……(乙)改善环境卫生和工业卫生的各个方面;(丙) 预防、治疗和控制传染病、风土病、职业病以及其他的疾病……”。①规定中的“心 理健康标准”、“工业卫生”、“职业病的控制”，计划中均未曾提及。笔者认为， 即使现今条件有限，以上几项的标准可能无法达成，但是作为不可缺少的权利， 他们都应当至少被列入计划之中。三、受教育权利及文化权利 “推进义务教育均衡发展，发展学前教育和职业教育，普及高中教育， 提高高等教育质量，”;细则中多处提到义务教育，我国虽已实施义务教育免费， 但却未见“义务教育免费”的字眼，笔者想强调的是免费程度的大小关系到教育能 否落到实处。另外，关于学前教育是否属于义务教育范围之内这一问题并无规定。

在“全面普及九年义务教育”一栏中的计划部分的措辞又变成了陈述该制度的目 前现状，其中针对“流动人口儿童义务教育”和“农村儿童学前教育”的陈述亦模糊 混沌，且对后者未设定任何实现目标。《公约》规定：“……为了充分实现这一 权利：(甲)初等教育应属义务性质并一律免费;(乙)各种形式的中等教育，包括中 等技术和职业教育，应以一切适当方法，普遍设立，并对一切人开放，特别要逐 渐做到免费;(丙)高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放，特 别要逐渐做到免费;(丁)对那些未受到或未完成初等教育的人的基础教育，应尽可 能加以鼓励或推进;(戊)各级学校的制度，应积极加以发展;适当的奖学金制度， 应予设置;教员的物质条件，应不断加以改善。……尊重父母和(如适用时)法定监 护人的下列自由：为他们的孩子选择非公立的但系符合于国家所可能规定或批准 的最低教育标准的学校，并保证他们的孩子能按照他们自己的信仰接受宗教和道 德教育……”②尚不提父母为其子女选择接受何种的教育的自由，只说前一项 ——关于教育免费以及逐渐免费的要求，在计划中尚不能体现。不过笔者认为， 关于助学项目的设定可以逐渐发展成为免费教育项目。另外，人权计划中强调的 “提高教学质量”是否是源于对《公约》中关于教育目标的理解，如果是的话，笔 者认为应该如原文般的更全面些的认识教育目标——“教育应鼓励人的个性和尊 严的充分发展，加强对人权和基本自由的尊重，并应使所有的人能有效地参加自 由社会，促进各民族之间和各种族、人种或宗教团体之间的了解、容忍和友谊， 和促进联合国维护和平的各项活动”，而不只是放在升学率和知识性的教育方面， 尤其是中小学教育。

“采取有力措施，加快公共文化设施建设，促进文化事业发展，丰富 人民文化生活，保障公民基本文化权益”;文化权利的保护最缺乏制度的保障并且 很难进行监督，这是由文化的性质所决定。它是抽象的并非具体的，不能够用量 化标准来衡量，权利最终是否得到实现必须回归到公民个人以及社会氛围上。

《公约》是这样规定的：“各国承认人人有权：(甲)参加文化生活;(乙)享受科学进 步及其应用所产生的利益;(丙)对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精 神上和物质上的利益;享受被保护之利…各国为充分实现这一权利而采取的步骤 应包括为保存、发展和传播科学和文化所必需的步骤……各国承担尊重进行科学研究和创造性活动所不可缺少的自由……各国认识到鼓励和发展科学与文化方 面的国际接触和合作的好处。”③计划中提及到其中大部分内容，但是并未规定 任何关于文化的国际合作方面的问题;另外，笔者自己有一点看法，我认为应当 提出并强调本土文化的保护和普及，随着全球化进程的发展，我们在敞开怀抱容 纳世界的、时代的多元文化的同时，不能忘记民族的，传统的“根文化”，正是中 国人的一句老话“不能忘本”。只有扎根于自己的土地上才能更好的立足于世界， 民族的才是世界的。

四、环境权利 “着力解决重金属、饮用水源、大气、土壤、海洋污染等关系民生的 突出环境问题”。环境权利在《经济社会文化权利公约》签订时还未被纳入权利 范围，在哥本哈根会议后，环境权利被世界各国提上日程。新人权计划比2009 年的计划提出了更具体要求，并且在改善大气质量部分增加了PM2.5的控制目标。

尤其在环境监察这方面提出了具体的机制要求，体现在我国诉讼法中的“公益诉 讼主体”的规定，这些都说明这方面我国政府的意识有了很大的进步。不过，同 时让环境权利意识深入到国民心中，例如将环境权利教育纳入老百姓的日常生活， 如中小学的课堂，有车一族的培训以及生产者的资格认证等等，如此行动举措才 能体现我国人权保护的态度。

五、结语 2012年的人权计划社会经济文化权利部分删除了最后两项——农民 权益的保障和四川汶川特大地震灾后重建中的人权保障，笔者认为很是恰当，农 民和灾区人民都是我国公民，如因为外界的关注而另起篇幅太显刻意，应当一视 同仁与其他公民的权利无区别。本文虽只是对全文的第一部分进行了比较分析， 但是也可以从最基础的人权规划读出一些问题。2012年人权计划较前版本进步很 明显，但离国际上关于人权的相关公约规定尚有些差别，制定计划是在保护我国 人权，只有意识到这一点才是最关键的。

作者：李真 来源：学理论·下 2014年5期