【关于我国都市区行政管理初探】 我国行政管理费用

关于我国都市区行政管理初探

在中国，改革开放以来，随着社会经济的迅猛发展，新兴城市大批出 现，城市化进程大大加速，在东部沿海地带特别是原有的城市群区域(长江三角 洲、珠江三角洲写京津唐、辽中南、夏漳泉、.山东半岛等)，都市区的规模不断 扩大，城市现代化水平大大提高，与此同时，中部地区的一些城市群也将崛起， 如:江汉平原、中原地区、成都平原、湘中地区、陕西关中盆地等。这些地区在 向都市化迈进过程中，都市范围的确定、都市行政管理的职能、都市发展的模式 等问题相伴产生，借鉴国外都市区发展中的一些成功经验与失败教训，探讨这些 问题，对于改革我国现行都市区的行政区划体制具有重要意义。

1都市区行政组织管理范围的确定. 所谓都市区是指由一定规模以上的中心市及与其保持密切社会经济 联系，非农业活动发达的外围地区共同组成的具有城乡一体化倾向的城市功能地 域。据此，在划定都市区行政组织管理的合理范围时，需严格分析考察其区域一 体化的表现程度。范围过大.不仅不利于区域一体化发展，而且影响都市区行政 管理效率的.提高;范围过小，又会抑制甚至阻碍都布区的发展。英国曼彻斯特大 都市政府之所以解体，除了重要的政治因素外，与其行政范围被缩小有直接关系 图。这对于我国都市区行政范围的合理确定，是一个可供参考的例子。

2都市区行政组织与管理模式的建立 都市区内若干城市在地域上的连续性，某些服务的共享性，使得在都 市区建立统一的政府和管理机构成为必然，在国外大都市区政府管理演变过程中， 出现了两种典型的、体制不同的组织方式，即“大都市政府”和一系列松散的职能 单一的政府联合委员会，以提供和协调大都市范围的公共服务，如计划、交通、供水、金融等，前者被称为单中心体制，后者被称为多中心体制[’1.象伦敦、墨 尔本、多伦多等都市区属单中心体制，曼彻斯特、旧金山等都市区则属多中心体 制.两种体制在国外都市区的发展实践中，各表现出自身的优缺点。单中心体制， 亦称一元化体制，是指在大都市地区具有唯一的决策中心，有“一个统一的大城 市机构”。在这种体制下，可以剔除或减少有害于大城市发展的竟争和冲突，可 以使资源流动更为畅通，可以在解决主要问题时适应大都市地区的战略;但这种 体制又易陷入等级化的官徐结构危机，突出地表现在对居民日常需求反映的迟钝， 不能代表当地的公共利益。呈尔本大都市政府行政结构的演化也体现了这一点。

多中心体制又称多元化体侧，是指在大部市地区存在相互独立的多个决策中心， 包括正式的综合的政府单位(州、城市、镇等)和大t重登的特殊区域(学区和非学 区)，各种管理区域的划分和变动以及协调组织的建立，都是谋求特定的公共服 务的经济利益的结果.多中心体制试图以此来满足居民的种种孺求和偏好。由于 政府较小.公众容易参与鉴督，因而政府对当地居民的需求及其变化更具有弹性， 反应更加灵敏。美国堪萨斯市的协调机构—美国中部区域委员会就是这样做的。

多中心体制面临的主要问题是，实现大都市区内超越各种功能小区的更大地区范 圈内的公共利益问题。实现这种公共利益只有通过各地方单位的合作、竞争和协 商来提供大规棋的公共服务。事实上，这种合作是相当困难的。

我国是一个国土辽阔、人口众多、历史悠久、多民族的发展中国家， 各地社会经济发展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想观念等都有 很大差异，而且在近期之内，这些地区之间的差距还会拉大.因此，在分析借鉴 国外两种都市区行政组织管理模式的同时.还应因地创宜，走多棋式发展的道路 [.]。例:在我国的京津唐、苏锡常、厦潭泉等地区，可借鉴多中心体制的实践经 验，在我国特有的国体、政体下，探索中国式的地域性和专业性的协调方式，建 立市与市、市与县(市)之间的有权威的高效能协调机制，在上海、重庆、武汉、 广州等都市区，借鉴单中心体制的实践经验，在适当时候、适当地区，尤其是跨 界城市区，建立联合政府，是适应我国城市发展进免或解决“城市病”的一条可行 途径。

3明确都市区政府与各级地方政府的职能 在都市区设立跨城市的区域性的联合政府、机构，对单一城市政府的 职能必然产生影响，使单一城市政府的职能相对减少.例如:学区的设立，环保、 公共交通、消防、供水等委员会的设立.都减少了单一城市政府的此项功能。因 此，如何处理好都市政府与各地方政府职能的关系，成为都市区发展所面临的问题. 多伦多都市政府作为解决都市问题、处理地方政府关系的成功范例， 对世界城市的发展与管理具有重大的理论价值和实践意义[71。我国与加拿大等 西方发达国家的国体、政体不同，在都市化发展中其组织与管理模式不能照搬国 外的模式，但多伦多大都市组织与管理成功的经验，对于解决我国都市化地区城 市发展和管理的问题同样具有借鉴意义。多伦多大都市政府体系的一个重要内容 即是各级政府有较为明确的职责分工，使各级政府有所为、有所不为，有所责、 有所不责，大大提高了行政效率。目前我国政府职能分配中存在不合理的现象。

有些事务，从低级地方政府、高级地方政府直至中央政府都插手管理，这样常常 不是各级政府管理效果的盛加，而是相互挤兑、相互推诱，造成管理混乱、行政 效串低下.因此，在政府机构改革中，明确各级政府与都市区政府的职责，实行 合理分工是极为重要的。

4都市区内地方政府利益的协调 从国外众多都市区的发展来看，无论是大伦敦、多伦多、墨尔本，还 是曼彻斯特、旧金山等，在其发展的过程中，无一例外地都充满着区域内各城市 政府利益间的矛盾，因此，怎样在区域范围内解决各城市共同面对的间题，成为 都市区研究的热点。

在我国，由于长期实行中央集权性质的计划经济体制，在向市场经济 的转轨过程中，中国特有的“行政区经济”[8]现象进一步加强，区域内地方政府间 的利益冲突更为加剐，因此处理好都市区各地方政府间利益关系显得异常重要. 加拿大蒙特利尔大城市地区muc和rcm体系的建立.便是试图在一事定 区域范围内联合解决区域性问题的实例之一.在理论上，西方一些学者建立和发 展了“公共经济学”力图从规模经济的角度分析和解决这类问题.“公共经济学”认 为，城市间的利益冲突的主要原因，是行政边界与市政公共设施的服务空间的不 一致。从“公共经济学”的砚点看，城市政府具有生产和提供公共设施和公共服务 的职能，理想的城市政府行政边界. 应当大体上与公共设施的空间服务范围的自然边界相符。事实上，由 于不同的公共设施有不同的服务空间范围，因而在西方城乡分治、“切块设市” 的体制下，一个城市政府管箱的行政边界不可能与所有的公共设施的自然边界相 适应，相邻的区域之间，地域相连的城市之间，公共服务相互渗透，而公共服务的费用支付，却被限定在行政边界范围内。如何建立大城市地区合理的行政管理 结构和组织，从而使城市公共设施和服务达到最佳经济规棋，便成为西方管理及 经济学者十分关注和争论的热门课题。一些学者认为应通过联合所有的政府服务 (总费用)来考察规模经济.在都市化区域实行一元化管理体制，有利于组织公共服 务，使其达到规模经济;而另一些学者则认为地方政府的合并或联合造成了公共 服务费用的增加，而不是减少.也就是说，在都市化区域实行多中心政府管理体 制更为有利.它比一元化的体制更富有弹性。

尽管我国和西方在政治制度、经济发展水平、城市设置方式等方面存 在诸多差异，但西方学者用“公共经济学”的观点解释和研究都市化地区城市政府 的行政管理体制问题的思路，对我国，尤其在社会主义市场经济条件下，解决大 城市地区城市间的利益冲突，有重要的理论和实践意义。

5都市区行政组织管理的法制建设 市场经济是个法治的经济，健全法制是生产力高度发展的条件之一。

国家要依法治理，行政区划也要依法管理。美国的行政区划管理既有资产阶级政 治的糟粕，也有人类行政管理的普遍经验。我们完全可以立足于中国的国情加以 扬弃吸纳。在美国、法律的实施是市政府的重要职责之一。我国也有必要通过健 全社会主义法制，完善各项行政管理的法律法规，将各市施政纳入法制轨道，让 市政府自主地依照法律实行行政管理，并接受人大和上级政府的法律监督和公众 舆论鉴督.逐步改革凡事均需逐级请示审批的人治传统习惯，以利于提高行政效 率，适应灵活多变的市场经济体制建设的需要。