三农问题 国内三农问题症结与应对措施

国内三农问题症结与应对措施

一、我国农村金融供给现状分析 农民金融发展权是一种理应归属于农民的金融利益，一 种无差别的综合性全力，一种关乎农民生存与发展的人权， 其内容包括农民金融发展的平等权利，农民自由进行合作金 融的权利与农民有获得国家金融资源供给的权利[1]。农民 金融发展权的实现状况与我国农村金融供给的现状密不可 分。从农村金融供给的主体来说，目前，我国农村金融市场 已经形成了包括商业性、政策性、合作性金融机构在内的， 以正式金融机构为主导、以农村信用社为核心的农村金融体 系。与此同时，民间借贷也悄然萌发，形成了一套在法律约 束之外的非正规金融体系，与正规金融体系并存[2]。由此 可见，我国农村金融服务的发展正逐渐步入正轨，市场化程度也得到了明显的提高。但是，不可否认的是，目前我国农 民的金融发展权过多的还是停留在“应然”阶段，“实然性 金融发展权”还处于起步阶段[3]，农民金融发展权的实现 在短期内还存在着很大的障碍。

首先，正规金融有效供给不足，这主要是由于我国各类 农村金融机构的支农力度不足导致的。第一是传统农村金融 机构支农力度呈弱化趋势发展。随着金融体制改革的深入， 出于自身财务及可持续发展的考虑，各类传统的农村金融机 构纷纷收缩县级以下机构，将投资视角和服务对象从农村转 向城市，严重的商业化经营方式使其充当了农村资金的抽水 机，农村资金的大量流入城市部门或收益较高的非农部门。

同时，新型农村金融机构的发展尚不成熟。新型农村金融机 构的诞生，对激活农村金融市场、完善金融体系具有重要的 意义。但是，由于其还处于初级阶段，各种运行机制尚不成 熟，法律保障也不完善，有效的运营还需要一个长期的摸索 过程。此外，其社会公信力也亟待加强。所以，相对于整个 农村地区的严重的资金供给不足的问题，新型农村金融机构 的作用也只是“杯水车薪”，无法从根本上解决难题。

其次，非正规金融较低的法律约束性。对我国目前的金 融市场来说，金融抑制极大的限制了经济中投资的形成，从 而使非正规金融的产生成为一种必然现象。实践证明，非正 规金融的存在对于活跃农村金融市场的融资也起到了较好 的作用。但是，由于非正规金融机构发育层次低，组织松散，管理落后，在实践中缺乏促进其健康发展的法律法规的制约 和有效的监管，因而存在着较高的风险，使其难以成为真正 意义上的金融组织，而且国家的宏观政策也不能直接对其发 生作用，其发展受到了政府较强的排斥打压作用。

农村信贷供给总量否能够满足需求可以从两个方面进 行综合考察，一是是否有足够多的金融机构对农村地区提供 服务；
二是现存的金融机构是否能够提供足够的金融供给满 足广大农民的有效金融需求[4]。目前，我国农村地区金融 机构种类单一，覆盖率低，农村金融资源无法合理有效配置， 农民无法享受普惠制金融服务，金融机构也难以实现商业可 持续发展，这就进一步导致农村资金持续外流，影响金融机 构对“三农”的信贷投入，由此形成恶性循环，使农村金融 供求脱节，具体表现为“两个错位”，即：第一，服务对象 错位。出于自身财务可持续发展的需要，农村地区金融机构 纷纷转变服务对象，致使资金大量流入城市部门或收益较高 的非农部门，支农资金并没有真正用于扶持农村经济的发 展；
第二，区域布局错位。无论在金融机构的分布上，还是 信贷资金的供给上，农村金融供给的地域差别都比较明显， 如东中西部之间、经济发达地区和欠发达地区之间都有明显 的地域特征。

二、活跃农村金融渠道的途径 历史的经验证明，发展农村金融，财政的作用是不可或 缺的。基于“幼稚产业保护理论”，财政对农村金融的扶持政策主要有以下两种形式：一是对农村金融机构提供的政策 性金融服务进行补贴，二是帮助农村金额机构分担体制内无 法转移的风险[5]。就我国当前的国情，财政政策支持还应 在以下几个方面予以加强。

(一)进一步完善财政激励与扶持政策。贷款贴息是时间 跨度最长的财政支农政策，在继续完善财政贴息制度，深化 财政与金融的合作方面，我们一方面应该积极拓展财政贴息 贷款项目，加大贴息资金规模，另一方面还应积极谋求国家 通过财政预算的形式支持农村金融机构的发展，并积极促进 财政支农的法制化、制度化，同时扩大农业保险保费补贴的 财政支出，探索建立多层次的救灾风险准备金制度，这样才 可以避免单纯的财政“输血”，提高资金利用效率，调动各 方面的积极性，引导农村经济朝市场化方向前进。

(二)落实税收优惠政策。税收优惠政策属于财政的转移 支付机制，由于农业是弱势产业，因此涉农行业受其影响， 风险较高，税收优惠可以从一定程度上补偿农村金融行业的 特殊风险。但是，由于目前的税收优惠政策还仅限于农村信 用社，其覆盖范围相当有限，所以笔者认为，我们应当灵活 变通，扩大政策覆盖范围，对于愿意服务农村的商业性金融 机构适当放宽政策。在细化税收优惠措施方面，也应该根据 不同主体、不同行业、不同地区制定多重标准，使各类主体 的风险得以有效的分担。

三、我国农民金融发展权的保障农民问题的根本是权利问题，解决农民问题的关键在于 尊重、保障和实现农民的基本权利和自由[6]。农民金融发 展权的提出，为解决农村金融供给不足的问题提供了新的思 路和方向。在“三农问题”长期存在和建设社会主义新农村 的实践背景下，重构高效的农村金融体系，提高农村资金利 用率，切实促进农民金融发展权的实现，成为农村经济发展 的关键性突破。因此，金融发展权必须作为农民的一项重要 权利来看待，政策制定者和监管者也必须从赋权的高度认识 农民的信贷和金融服务问题[7]，这就需要我们从系统论的 角度出发，从法律层面对农村金融市场的发展环境进行合理 安排，构建立法机关、行政机关和金融机构三方面严密可行 的责任机制。

(一)强化立法 权利的保障首先应该得到法律的承认，只有先在法律 上对权利予以确认，谈权利的保护才有据可循[8]。因此， 笔者认为，对金融发展权的保护，首先应当从确权开始，不 仅要在法律上对金融发展权予以明确确认，还应该确认与其 相关的子权利，从而形成完善的权力体系。具体的做法应当 分三步走：
第一，寻求农民金融发展权入宪。宪法是公民权利的宣 言书，要为农民金融发展权确立根本法上的依据，必须通过 实现发展权入宪来解决，只要实现了发展权这一母体性权利 的入宪，农民的金融发展权便顺理成章的有了根本法上的依据[9]。因此，立法机关应当积极作为，促进发展权入宪， 从宪法层面确立发展权的最高法律地位，实现在国家根本大 法的视野下真正充分保障发展权，从而保障农民的金融发展 权。

第二，制定单行法。金融发展权是发展权在当代的具体 和深化，对金融发展权的有效保护不能只依靠宪法的总则性 规定，还必须加强农民权益立法，有针对性的制定出一部单 行法，营造农民金融发展权的具体法制保障线。

第三，构建完善的法律体系。仅仅有宪法的规定，权利 难以得到切实的保障，仅仅有一部单行法，其保护体系又稍 显单薄，要求寻金融发展权应然和实然的吻合，必须以金融 发展权为核心，形成严密的法律体系。借鉴国外先进经验， 我们的具体思路是，在宪法的指导下，积极促进农民权益保 障立法，完善相关金融制度，并结合相关的法律法规，如社 会保障法等，构建发展权完善的法律体系，从而减少农民发 展权中诸多权力的流失。

(二)规范执法 法律的生命在于实施，执法是法律运行中的核心内容 [10]。针对农民金融发展权问题，执法的消极影响力主要存 在于两个方面。第一，执法人员在执法过程中容易受到执法 对象的影响；
第二，在执法过程中行政干预较为严重，存在 普遍的执法行政主导现象，极容易出现政府超越职权或滥用 职权的问题。所以，我们一方面要提高执法人员的法律素养，另一方面应该积极完善相关的法律监督机制，提高执法的形 式效力和实质效力。从金融机构的角度讲，在实际运营中， 它也存在着严重的有法不依，不按照政策规定办事的现象。

这需要我们继续强化执法力度，进一步规范金融机构的运营 程序，实行有效的监督管理。

(三)公正司法 传统的法律纠纷主要是通过当事人的诉讼活动而得到 司法救济，但是，由于金融发展权是一项集体性质的权利， 因而在某些具体案件时常常存在可诉性不足的问题，虽然这 并不是一种应然的状态，但它确实影响着这类案件的审理， 成为金融发展权实现的障碍之一。所以，我们应该积极促进 合理可行的责任保障机制，选择国家、社会和个人三者有机 结合的农民权利保障模式。具体说来，国家角度，应该进一 步强化司法审查制度，逐渐将某些抽象行政行为纳入司法审 查的范围；
社会角度，应该鼓励促进公益诉讼的发展，以公 益为目的，以自益为形式，促进农民集体权益和个体权利的 保障；
个人角度，现代社会的纠纷解决，越来越多的倾向于 采用协商、复议、调解、仲裁等多种司法程序之外的非诉讼 的解决方式，这在一定程度上有利于平衡当事人双方的合法 权利，促进各方利益的实现。

四、结论 农村金融支持作为最为重要的资本要素配置制度，其在 建设社会主义新农村中的作用越来越明显。农村经济的发展关键在于资金，只有充分活跃金融供给渠道，增加农村的资 金流量，才能为社会主义新农村建设提供坚实的物质基础。

因此，笔者认为，只有从赋权的角度来规范农村金融市场， 从法律层面明确规定金融发展权这一实体性权利，同时从外 部环境着手，加大政策支农力度，从各方面减少金融机构的 运营成本，并分担其经营风险，才能为农村金融市场的发展 注入实质性动力。