_创新干部考核方法

我们目前对干部实行的德、能、勤、绩、廉的考核，就其考核内容来说，应该说是相当全面的；而就其考核方法来说，还有许多不科学和不合理的地方，需要进一步探索和完善。这种以个人述职，考核组找被考核者单位部分人员测评、谈话方式进行的政绩考核办法有许多不足之处：一是考核内容的片面性容易引导人们去脱离实际地追求政绩。二是考核范围的局限性使考核人员难以全面了解考核对象。三是考核方法的主观性使考核结果的客观真实性大打折扣。四是考核过程和结果没有可比性。五是对考核结果的不合理使用导致了一些行政者行政目的和行为的错位，陷入一种唯上唯“政绩”的怪圈。因此，尽快改变现行的这种与客观现实脱节的、无法量化的、没有可比性的考核方法，已经成为革除现行行政弊端、实现政府职能转化、保证长远行政目标实现的当务之急。

对于干部的考核，就是要围绕国家行政机构的行政目的与战略性目标的组织计划、实施过程、管理方法、行动结果、社会效益和行政支出等方面，综合性地考察一个单位的行政职能运行情况和干部的德、能、勤、绩、廉情况。要实现这样的目标，可以根据考核的目的和范围的不同而分别采取不同的方法，或者同时结合采用多种方法。

回溯法。考核工作本身实际上就是一种对阶段性工作的回溯，是从阶段工作的结果出发，通过对结果的解剖分析得出一个单位或者个人德、能、勤、绩、廉诸方面全景式、立体化的印象。这就要求考核人员对已经摆在面前的结果进行细致的分析、解剖，从凌乱的表象逐步深入到问题的实质，逐步接触到干部的内心，逐渐回到事情的出发点，然后再按顺序从中理出人物的形象、单位的面貌。例如：信访人员一定时期接待信访事件的数量真实地反映了其工作量的大小，但它却不能够反映出这个人的工作能力、工作质量和工作态度。要进一步了解，就必须对其接访总数进行剖析，把它分解成已经得到解决的、正在解决的、尚未安排解决的和不能解决的等类型，通过对这些类型的逐步深入解剖分析，就能够比较充分地了解其工作全貌了。也就是说，总量是一个工作强度指标，分类则是反映其工作思路和主动性的指标，解决问题的数量则是反映其工作主动性和工作能力的指标。如果他能够主动向领导建议，并且走出办公室，把矛盾化解于基层，化解于未然，逐步减少上访数量，则能进一步反映这个人高度的敬业精神、高超的工作艺术和社会活动能力。

利用回溯法需要注意的主要问题是：首先要注意对一些结果性数字中所包含的客观性因素作必要的剔除。如人们常说的经济发展指标中的所谓水分问题，税收收入指标中与主观努力无关的经济增长性因素，行政部门中共同存在的惯性规律运行因素等。只有准确地剔除上述各种与主观努力无关的客观性因素，我们才能够比较准确地考核出一个单位或个人的工作实绩，才能够准确地评价一个人的德、能、勤、绩、廉的情况。其次要注意对结果性数字和一些相关性指标的分析利用。比如目前人们普遍议论的CDP的涨水与缩水问题，如果我们能够综合考虑税收、成本、利润及其他与该指标相关的社会性指标，所有的虚报及少报现象将无处遁形。实际上，一切虚假都与人们出于某种需要的盲目追捧有关，当你把盲目追捧的基础打掉后，虚假就失去了它存在的土壤。回溯法的本质就在于认真地对待相关的指标和指标间的有机联系。

行政成本效益考核法。行政成本效益考核法，是以行政成本为主线，通过对行政成本与效益的对比、分析确定考察对象的工作实绩的一种技术性分析方法。该方法适用于一些经济领域的行政管理部门和那些项目性、阶段性工作的考评。该方法要求必须建立起以行政成本核算为主体的成本考核评价体系和以行政效益为主体的效益评估体系。这两个子系统有机结合才能形成有效的行政成本效益考核方法。

一是行政成本的核算和考核体系。虽然行政行为是政府的连续不断的行为，但总是随着决策者的变化而表现出阶段性的特征，而这种特征正是我们要考核的客观对象。这种特征不管有多大的不同，如果用经济的手段加以衡量。总是表现为行政成本和行政效益的不同。而单就成本而言，则主要表现为变动成本的不同。变动成本是最主要的考量指标，它可以清楚地反映出行政者的行政历程和行为倾向，并且可以通过同地区、同部门、同职能、同时期行政者的变动成本的对比，以量化的方式显示出行政者在工作方法、作风、性格、素质以及思路上的差别，从而为确定行政效益的差别打下基础。行政成本的考核方法是建立在行政成本核算基础上的考核方法，它应该是通过对统一的行政成本项目进行规定的对比分析后的结果。它可以从历史的纵向比较和现实的横向比较中得出每一个行政者的行政成本，从而得出行政效益的差别。为了准确地计算行政成本，就必须改变目前行政经费的核算方法，强化财政审计部门的过程控制职能而非源头控制职能，对行政费用的支出进行严格的划分，按照成本核算的方法，制定统一的行政成本项目和核算方法，实行严格的会计报表制度

二是建立科学的行政效益评估机制。行政效益评估机制，是依靠专家或者社会评估机构，按照一定的评估方法和规定的指标体系，对行政者的行政结果按照普遍受益原则、群众公认原则、可持续发展原则和公开公平原则定期进行的经济效益和社会效益综合评估行为。行政机关的职责和行政对象的社会化以及行政行为和行政结果的持续性，决定了行政效益计量的不确定性。虽然仍可以划分出一定量的可以直接计量的效益，但是大量的、综合性的和阶段性的效益认定必须找出一种科学的、统一的评估方法来进行。虽然行政机关的行政职责各不相同，行政行为无处不在，行政结果千差万别，给效益的评估带来了麻烦，但是，由于行政机关的职责是明晰的，其投入即直接成本是准确的、可计量的，而且大部分行政行为的结果也是可以对比的，如果加上基于行政成本的过程监控指数和社会对一定时期的行政行为所产生的行政效益的公认度指数，对行政的现实效益评估是能够实现的，对持续效益的评估也是能够接近客观实际的。行政效益评估是对一个单位一定时期的整体效益的评价，是在忽略了具体的单个行政行为的基础上进行的，是相对抽象的东西，但又要求具有相对的准确度和具体的可比性指标。因此，第一，要准确界定该单位的职责范围及其与整个社会行政的关联度，即衔接点的多少与重要程度；第二，要考察其行政结果对其行政职责的落实情况和在各个衔接点上的对接状况的影响程度；第三，要考察其行政结果对内部产生的影响状况和对行政对象的影响状况；第四，要考察其行政过程的衔接状况，包括基础建设、行政效率、责任区域等；第五，要考察其成本投入状况，包括资金的来源、节余、负债额度及偿债能力等；第六，要考察其行政过程中对行政对象的影响程度，包括行政对象的人力、物力、精力投入的增减状况等，必要时还可以考虑计入其行政成本。如果我们能够比较全面地占有上述各方面的资料和数据，相信对该单位的效益评估结果就会比较真实可信了。需要着重指出的是，由于不少行政部门是权力机关，我们在考察其行政结果的时候，万万不能忽视效益转移情况。这种情况表现为典型的负债型的企业与政府之间的效益转移，即行政机关利用手中的权力，挤占、筹集或借用企业资金，制造所谓的政绩和眼前的辉煌，实际阻滞了企业的发展，影响了相关部门的工作或者使持续发展丧失动力。无论何种情况，都必须把成本投入和可持续发展指标作为行政成本效益评估的中心指标使用。

改进民主测评和群众评议体系，有针对性地扩大社会参与评价工作范围。一是充分利用信息化手段，改变目前的年终或者阶段性的考核方法，把它作为一种广泛及时地征求民主意见的重要渠道，变一次性考核为日常考核，使之成为一种对各级干部的日常行为的监督评价体系。二是把社会性民主评议转化为行政对象对行政者的行政行为的监督评价体系，建立社会性的行政对象评价体系。这是适应政府即服务的理念，促进服务承诺落实，推进群众参政议政，强化社会监督，从而进一步推动行政公开、行政效率提高、群众观念增强的必要措施和有力手段，也是完善实绩考核体制的重要环节。它的操作方法实际上是目前实行的干部考核方法的扩充。首先，它扩充了参与评价者的范围，把对行政者进行的内部评价扩大到其整个行政对象，变成一种广泛的社会评价。其次，它扩大了考察队伍并丰富了考察方法，把原来的由个别人进行的工作变成为有关社会评估机构、有关舆论手段和专业人员相结合的考核方法。在这方面，目前各地都有一些成功的尝试和经验可以借鉴，在此基础上不断完善和拓展，就会形成良性循环，形成完整的社会评价体系。

一种好的科学的考核方法，不仅取决于它是否简便易行，取决于它是否能够真实地再现客观现实，更重要的是考核结果是否能够得到真正客观公正的使用。只有将考核结果作为对单位和领导者政绩的记录，作为对干部提拔任用的主要指标使用时，它才能够起到真正的作用，才能够具有强大的生命力。（丁文选，现在河南国家税务局人事处任职）