【运用行政法基本原则审查行政规范性文件】 行政法的基本原则

运用行政法基本原则审查行政规范性文件

实际工作中各级人大及其常委会审查对象绝大多数为各级行政机关 制定的行政规范性文件，做好对行政规范性文件的备案审查，是做好备案审查工 作的重中之重。

对于行政规范性文件，按照监督法的规定，有以下几种不适当情形时 可以撤销：一是超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利， 或者增加公民、法人和其他组织的义务的;二是同法律、法规规定相抵触的;三是 有其他不适当的情形，应当予以撤销的。可以看出，监督法对规范性文件合法性 不适当的情况作了较明确的规定。但对于合法性之外的，概括为其他不适当情形， 没有具体规定。同时，各地人大常委会对规范性文件不适当情形的审查，做法也 不尽相同。有些地方人大工作规程中只是照列监督法的几种不适当情形，有些地 方人大在监督法的基础上作了一些扩充，如增加违反法定程序的情形，同上级和 本级人大及其常委会决议、决定相抵触的情形等。可以看出，各级人大常委会对 规范性文件除合法性之外的“其他不适当情形”也没有全面的、统一的规定。这导 致在实际审查时，除对行政规范性文件的合法性审查之外，其他方面如合理性等 得不到审查或审查标准不一，很可能导致备案审查审不全面，最终达不到审查目 的。

如何全面合理审查行政规范性文件笔者认为，可以以行政法基本原则 为标准，审查行政规范性文件。行政法基本原则包括合法行政、合理行政、程序 正当、高效便民、诚实信用、权责统一等基本原则，涵盖了合法性、合理性、程 序性、公众性等各个方面，同时指导具体行政行为与抽象行政行为。行政规范性 文件作为抽象行政行为的产物，必然要遵循行政法的基本原则。行政规范性文件 违反行政法基本原则，就应存在不适当的情形。行政规范性文件没有违反行政法 基本原则，就为其适当性提供了可靠的依据。所以，用行政法基本原则审查规范 性文件的适当性，能够确保审查的全面性和质量，可以将其作为审查工具。具体来讲，行政规范性文件要符合合法行政、合理行政、程序正当、 高效便民、诚实信用、权责统一等六项行政法基本原则。

一、合法行政。合法行政包括法律优先和法律保留两方面的内容。习 近平同志说的“法定职责必须为，法无授权不可为”，很好地概括了这两方面的内 涵。法律优先是指“法已规定必须为”，即上一位阶法律规范已有规定的情况下， 下一位阶的法律规范不得与上一位阶的法律规范抵触。下一位阶的法律规范可以 就法律未规定的事项进行规定，但是一旦有法律规定，必须与法律一致。行政规 范性文件违反法律优先原则与监督法中“同法律、法规规定相抵触的”情形相对应。

法律保留是指“法无授权即禁止”，指行政活动必须以明确的法律授权为基础。在 没有法定权限或法律授权的情况下，行政活动不得作出限制权利或增加义务的规 定。行政规范性文件违反法律保留与监督法“不得超越法定权限，限制或者剥夺 公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的” 规定相对应。可见，合法行政原则包含了监督法对行政规范性文件合法性的要求， 可以以此为标准审查行政规范性文件的合法性。

二、合理行政。合理行政包含公平公正对待、正当考虑和比例原则三 个方面内容。合理行政是指行政机关行使行政权力应当客观、适度、符合理性。

这里的理性是最低限度的理性，即行政决定应当具有一个有正常理智的普通人所 能达到的合理与适当，并且能够符合科学公理和社会公德。

公平公正对待，要求行政规范性文件对于行政对象同等情况应当同等 对待，不同情况应当区别对待，不得恣意地实施差别待遇。例如，对非本行政区 域内的外地企业实行差别对待的地方保护主义政策，即是违反合理行政原则中的 公正公平对待。

正当考虑，要求在制定行政规范性文件时，只能考虑符合立法授权目 的的相关因素，不得考虑不相关因素。行政机关有时会以某种明示目的为“幌子” 掩盖不正当目的，通过制定行政规范性文件，谋取本部门利益、特殊集团利益、 个人利益或其他私利，损害公共利益。应深入审查行政规范性文件的制定目的， 认真审查其明示目的背后是否正当，判断该行政规范性文件的制定是否有利于建 立良好的社会秩序。

比例原则，又称 “禁止过分”原则，包括合目的性、适当性、损害最 小三个方面，是指行政权的行使虽为达成行政目的所必需，但给公民造成的不利 影响，不能超过目的所要求的价值和范围，必须在侵害人民权利最小的范围内行使。其一是合目的性，是指行政规范性文件中所采取的具体措施必须符合法律目 的，运用的规制手段适合于所要实现的目的，有必要制定行政规范性文件。二是 适当性，是指行政机关所选择的具体措施和手段应当为实现法律效果所必需，结 果和手段之间存在着正当性。三是损害最小，是指行政机关在可以采用多种方式 实现某一行政目的的情况下，应当采用对当事人权益损害最小的方式。

比例原则比较抽象，在此举例说明。如某市为缓解交通拥堵状况，计 划出台行政规范性文件，拟规定在规范性文件有效期内市民必须有车位才可以购 买汽车。此规定目的是要限制机动车保有量，但实现手段上要求市民必须先有车 位才能买车，实际上是对市民买车这一民事行为附加了前置许可，而且此要求也 非限制机动车保有量所必须的唯一手段，手段是不正当的，手段与目的之间的联 系也就不正当。如此规定就违反了比例原则中的适当性要求。

又如某市还是为缓解交通拥堵状况，拟规定长时期实行单双号限行。

其目的是为了缓解交通拥堵，限行手段也是可以使用的。但是为实现缓解交通拥 堵的目标，应该有多种方式可以采用，如合理规划设计道路，加强交通疏导，发 展公共交通等。直接实行长期单双号限行是可以有效缓解交通，但不属于对当事 人的损害最小的方式，相反而是非常大，直接侵犯了当事人合法的财产权、使用 权。如此规定就违反了比例原则要求的损害最小。

合理行政原则属于实质行政法治范畴，违反合理性原则不像违反合法 性原则那么明显。有些规范性文件未必越权和违法，但从一般常理看，或脱离实 际，或显失公平，有损国家、人民的利益或有悖国家机关的宗旨，这些显然都是 不适当的。不审查合理性原则或审查不全面，显然不利于法制的统一。以合理行 政原则为标准，细致审查行政规范性文件实质上的真面目，是备案审查不可或缺 的部分。

三、程序正当。程序正当包括行政公开、公众参与、公务回避三个方 面的要求。对行政规范性文件的要求就是保证公开与公众参与。要求行政规范性 文件在起草过程中应当公开征求意见;涉及重大公共利益和群众切身利益的，应 当采取座谈会、听证会等多种形式，广泛听取行政管理相对人和有关基层单位的 意见;涉及地区经济社会发展的重大事项或者专业性较强的，应当事先组织专家 进行必要性和可行性论证。要据此审查行政规范性文件是否充分保障了公众的知 情权和参与权。

四、高效便民。高效便民包括提高行政效率及便利当事人两个方面。高效包含效能、效率两方面，要求行政机关积极履行职责，同时节约行政资源。

便民要求减轻当事人程序负担。审查行政规范性文件时，要看其中相关规定实际 上有没有降低了行政效率、节约行政资源，有没有增加当事人的程序负担。实际 中有这样一种情况，行政机关为了重视和强调某一方面的工作，便制发行政规范 性文件，把已有的法律、规定重新梳理、罗列，而没有增加新的限定权利义务的 内容。这种做法实际上违反了高效原则。因为行政规范性文件从制定到审查，需 要经政府法制部门、人大备案审查部门，需要投入很多行政、立法资源。这种无 实质内容的行政规范性文件，造成了资源的浪费。

五、诚实信用。诚实，即行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。

信用，即非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政 决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的， 应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此受到的财产损失依法予以补 偿。按照诚实信用原则对行政规范性文件应审查以下几个方面。一是行政规范性 文件制定过程是否存在失信行为，包括出尔反尔、刻意隐瞒等。比如同一行政主 体正式向公众宣布近期不会采取某种政策，结果几天内却出台了此项政策，这种 行为应认定为失信行为。政府失信行为将会产生严重的负面影响，动摇政府的行 政基础。从根本上说，属于违反诚实信用这一法律原则的行为。对于这种规范性 文件，本着对法律负责、对政府负责的态度，完全可以认定其是不适当的，并予 以撤销。二是行政规范性文件应保持稳定性、协调性。即同级政府行政规范性文 件之间的相关规定要协调、衔接，不能存在冲突。三是语言表述清楚，行文符合 规范。行政规范性文件的性质决定了其语言表述既应遵守立法技术规范，也应遵 守公文处理规范。文件的语言表述应清楚，不能有歧义，应真实、准确地表达行 政机关的意志。四是保护信赖利益。行政机关违反法定程序或非因法定事由不得 撤销已经生效的行政规范性文件。确需撤销的，需对行政相对人因此受到的财产 损失依法予以赔偿。

六、权责统一。权责统一指行政效能与行政责任的统一，法律法规要 赋予行政机关相应的执法手段，保证政令有效。同时，行政机关行政违法应承担 相应的法律责任。制定行政规范性文件，应当体现行政机关权责统一的原则，在 赋予行政机关必要职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责 任。

规范性文件符合行政法基本原则是应有之义，用行政法基本原则对规 范性文件进行备案审查也就顺理成章。把行政法基本原则用作衡量规范性文件的适当性的尺子，能为提高审查质量提供有效手段，确保不适当的“恶法”被及时发 现并清理。这对保障我国社会主义法治体系的良好运行，促进我国依法治国进程 具有重要意义。

除行政规范性文件之外，规范性文件还包括各级人民代表大会常务委 员会的决议决定，以及其他规范公民法人或其他组织权利义务的规范性文件。如 何探索建立一套成熟的备案审查体系，是加强备案审查制度建设的基础，需要人 大工作者在工作中不断探索。