试论法学视野下的军队行政主体:

试论法学视野下的军队行政主体

一、军队行政主体的概念和特征 军队行政主体是指享有军队行政权，在军队行政管理活动中能够以自 己的名义独立实施军队行政行为，并承担相应的军队行政法律后果的组织。在法 律、法规规定的范围内，军队行政主体代表国家行使军队行政权，在行为形式上 要以自己的名义对外行文和作出处理决定，其行为后果要由自己独立承担法律责 任。军队行政主体与军队行政法律关系主体是两个不同的概念，军队行政法律关 系主体是军队行政法律关系的当事人，包括军队行政主体和军队行政相对人；
而 军队行政主体仅指军队行政职权的享有者，不包括军队行政相对人。

军队行政主体在性质上属于行政主体范畴，只要是普通行政法上的行 政主体所具备的基本特征军队行政主体都同样具备。军队行政主体的特征有：1、 军队行政主体是一定的组织而不能是个人。军事机关工作人员、法律法规授权军 队组织的工作人员，虽然是具体军队行政管理活动和各种军队行政行为的具体实 施者，但他们以其所属的军事机关的名义而不是以自己的名义行使军队行政权， 其行为后果也由军事机关承担，因而个人不能成为军队行政主体。军队中首长可 以签署命令，当首长签署的是行政命令，并且涉及到具体行政相对人的权益，这 里的首长是否属于特殊的行政主体呢？虽然军政首长经常以个人名义签署命令， 但最终命令都是以该单位的名义发布，也就是说军政首长以单位法人代表的名义 发布命令，并且由单位承担所发布命令的法律责任，因此军政首长不是特殊的行 政主体，所在单位才是真正的行政主体。2、军队行政主体依法享有军队行政权。

军队行政主体享有的军队行政权是依据法律、军事法规、军事规章而设定的。在 军队体系内，并非所有的军队组织都具有军队行政主体资格，同时，军事机关也 并非只以军队行政主体的身份出现。这是因为军队行政权作为一种权力形式，并 没有专门的军队行政机关作为载体，从另一个角度说，军队行政主体享有的军队 行政权是包含在军事权整体之中的，并且由军事机关一体承载的，军事机关因其 享有军事权而当然地享有了军事权中的军队行政权。3、军队行政主体具有独立的法律人格。军队行政主体能够以自己的名义独立实施军队行政行为，并且能够 独立承担军队行政法律责任。4、军队行政主体是军队行政法律关系的恒定主体。

军队行政主体特别是军事机关作为军队行政法律关系主体具有相对的恒定性，无 论在军队行政管理法律关系中，还是在军队行政监督法律关系中，军队行政主体 都是军队行政法律关系中的当然一方。因此，在任何军队行政法律关系中，军队 行政主体都是不可或缺的一方主体，没有军队行政主体的参与就不存在军队行政 法律关系。

二、一般军队行政主体——军事机关 一般军队行政主体即指军事机关，军事机关是人们在日常生活中经常 使用的一种称谓，但真正把军事机关上升到法律层面进行研究的却不多，而且有 的学者对军事机关的认识还存在一些误区。军事机关是依据宪法和法律而设置的 行使国家军事职能，负有武装力量建设、管理和指挥等统率权的国家机关。军事 机关与军队行政主体之间的关系极为密切，军事机关依法享有并行使军队行政权， 而且是最重要的军队行政主体。军队的行政职权主要由军事机关行使，以至于有 的学者认为：“军队行政机关包括中央军事委员会、国防部、总部行政机关、军 区行政机关、军兵种行政机关、武警总部行政机关、省军区行政机关、军分区行 政机关、人民武装部和部队行政机关。”这种将军队中的各级军事机关错误地称 为军队行政机关的做法，是与军队的职能使命不符的。军事机关从军队行政法律 关系上说是军队行政主体，从军事指挥法律关系上说同时又是军事指挥主体，从 军队立法上说又可能成为军队立法主体。军事机关不仅行使军队行政权，还依法 行使军事指挥权等其他职权。军事机关存在的目的是为了巩固国防、抵抗侵略， 军事指挥权是军事机关最核心的权能，军队行政权和其他职权都是为了保障军事 指挥权的实现而存在的，因而不能把军事机关称之为行政机关，只能说军事机关 是具有行使军队行政职权的机关。我国军事机关的主要体系有：
（一）中央军事委员会 中央军事委员会简称中央军委，是最高国家权力机关的执行机关，是 最高国家军事机关。中央军事委员会由全国人民代表大会产生，对全国人民代表 大会负责，受全国人民代表大会及其常务委员会监督。中央军事委员会由主席、 副主席若干人、委员若干人组成，实行主席负责制，每届任期与全国人民代表大 会每届任期相同。凡是军队工作中的重大问题，必须经中央军事委员会讨论决定， 中央军事委员会在行使军事指挥权的同时，有权发布行政决定、行政命令、制定 或修改军队行政法规、向全国人大提出议案等。（二）国防部 国防部具有双重身份，既具有军事机关的性质，也属于国家行政机关。

新中国成立后，于1954年9月设立国防部，隶属于国务院，同时也接受中央军委 的领导，主要负责国防建设方面的具体工作，国防部部长通常由中央军委副主席 或总参谋长兼任，国防部主要工作人员都是现役军职人员。根据我国《宪法》规 定，国务院领导和管理国防建设事业。国务院通过设立国防部，一切需要由国务 院负责的国防行政事务，经国务院作出决定后，通过国防部或以国防部的名义组 织实施。需要国防部办理的事项，在军队由四总部分别办理；
在地方由省军区、 军分区、人民武装部和地方具有国防行政职权的部门办理。

（三）四总部 四总部是中央军委的工作部门，中央军委通过四总部对各军区、军兵 种实行统一的领导和指挥。“四总部”即总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备 部。总参谋部是全军军事指挥工作的领导机关，下设作战部、训练部、军务部、 通信部、兵种部等职能部门。总政治部是全军政治工作的领导机关，下设组织部、 干部部、宣传部、保卫部等职能部门。总后勤部是全军后勤保障工作的领导机关， 下设财务部、军需部、军事交通运输部、物资油料部、基建营房部等职能部门。

总装备部是全军装备保障工作的领导机关，下设综合计划部、军兵种装备部、通 用装备保障部、装备技术合作部等职能部门。

（四）军兵种军事机关 中国人民解放军由陆、海、空三个军种和第二炮兵一个兵种构成。军 兵种军事机关是在中央军事委员会和四总部军事机关领导下，负责军兵种部队建 设、管理和指挥的军事机关。我国陆军没有单独设立陆军总部，只是通过设立军 区军事机关，直接隶属于中央军事委员会和四总部军事机关领导；
海军、空军和 第二炮兵都设有军兵种总部机关，内设司令部、政治部、后勤部、装备部等部门 军事机关，海军、空军、第二炮兵司令员同时担任中央军委委员，在级别上要高 于陆军军区司令员和武警总部司令员。

（五）军区军事机关 军区军事机关是根据国家的行政区划、地理位置和战略战役方向、作 战任务等设置的军事组织，主要包括陆军军区军事机关（人们常说的大军区指的就是陆军军区）、海军舰队军事机关和空军军区（通常称为军区空军）军事机关， 其中陆军军区军事机关级别最高为正兵团级，海军舰队和空军军区为副兵团级。

这三个军区军事机关分别内设司令部、政治部、后勤部、装备部等部门军事机关， 统一管辖本区域内各该军种的所属部队。陆军和空军军区目前有七个，分别为北 京军区、沈阳军区、兰州军区、济南军区、南京军区、广州军区、成都军区；
海 军舰队目前有三个，分别为东海舰队、南海舰队、北海舰队。陆军军区军事机关 下辖若干陆军集团军、省军区（卫戍区、警备区）、直属陆军兵种部队、联勤保 障部队等；
海军舰队军事机关下辖若干海军基地、直属海军兵种部队、后勤保障 部队等；
空军军区下辖若干航空兵师、空军指挥所、直属空军兵种部队、后勤保 障部队等。

（六）陆军省军区（卫戍区、警备区）、军分区（警备区）、人民武 装部军事机关 省军区（卫戍区、警备区）、军分区（警备区）和县（市、区）人民 武装部，既坚持军队系统的垂直领导和隶属关系，又受同级党的地方委员会领导， 是同级党的地方委员会的军事工作部门，也是同级人民政府的兵役工作机构，主 要负责所在地区的民兵、兵役、动员和警备等工作，有的还担负边防、海防执勤 任务。

（七）军队建制军、师、旅、团级军事机关 军队建制军、师、旅、团级军事机关一般都内设司令部、政治部（处）、 后勤部（处）、装备部（处）等部门军事机关，有自己独立的财务预算、番号和 代号。包括陆军集团军、师、旅、团军事机关，海军的基地、支队机关，空军的 军、指挥所、师、旅、团、场站机关，第二炮兵的基地、旅、团机关。军队建制 军、师、旅、团级军事机关是军队最基本的作战单元，也是最重要的军队行政主 体。

（八）武警部队军事机关 武警部队于1982年6月19日由中国人民解放军担负内卫执勤任务的部 队和实行兵役制的武装、边防、消防警察统一组建。1983年4月5日武警总部机关 正式宣布成立，武警总部机关是中国人民武装警察部队的最高领导机关，统一管 理和指挥武警部队。目前武警部队警种有内卫、黄金、森林、水电、交通、边防、 消防、警卫等部队，驻地方武警部队军事机关有总队、机动师、机动团、支队等。武警部队是中国武装力量的重要组成部分，受国务院和中央军委双重领导，其经 费在国家财政支出中单列。武警部队在公安任务和相关业务建设方面受国务院领 导，在军事指挥权方面受中央军委领导，其基本任务是：维护国家安全和社会稳 定，保卫国家重要目标，保卫人民生命财产安全，战时协助人民解放军进行防卫 作战等。武警部队根据中国人民解放军的建军思想、宗旨、原则，按照军队条令、 条例和有关规章制度，结合武警部队特点进行建设，执行我国《兵役法》和《人 民武装警察法》，享受中国人民解放军的同等待遇。武警部队享有广泛的行政执 法权。例如：武警消防部队和边防部队就依据我国《消防法》和《出入境边防检 查条例》等法律法规对民间社会行使行政执法权。除武警边防、消防、警卫部队 属地方司法管辖外，其他武警部队内设有侦查、检察、审判和司法行政等军队司 法体系。

（九）预备役部队军事机关 中国人民解放军预备役部队，是中国人民解放军的组成部分，是国家 一支重要的武装力量。预备役部队组建于1983年，是以现役军人为骨干，以预备 役军官、士兵为基础，按统一编制为战时实施成建制快速动员而组建起来的部队。

目前我国预备役部队已由过去单一的陆军预备役部队，发展到陆军、海军、空军、 第二炮兵等多军兵种预备役部队。预备役部队师、旅、团和其他相当等级单位已 纳入军队序列，既坚持军队系统的垂直领导和隶属关系，又受同级或上级党的地 方委员会领导。预备役部队平时隶属于省军区，战时根据国家发布的动员令转为 现役部队，归指定的现役部队指挥。预备役部队中的领导岗位和其他重要岗位大 都由现役军人担任。

（十）部门军事机关 军队建制团级以上军事机关中均设有司令部、政治部（处）、后勤部 （处）、装备部（处）等部门，也称为一级部，这些部门属于军队中的部门军事 机关，通常称为司令机关、政治机关、后勤机关、装备机关。部门军事机关是所 在部队军事机关的工作部门，受所在部队军事机关和上级部门军事机关的双重领 导，部队军事机关通过部门军事机关对所属部队实行统一的领导和指挥。司令部 是所在部队负责军事指挥工作的领导机关，下设作战、训练、通信、军务、机要、 管理等职能部门，也称为二级部。政治部（处）是所在部队负责政治工作的领导 机关，下设组织、干部、宣传、保卫等职能部门。后勤部（处）是所在部队负责 后勤保障工作的领导机关，下设财务、军需、营房、军交等职能部门。装备部（处） 是所在部队负责装备保障工作的领导机关，下设技术、器材等职能部门。三、授权行使军队行政职权的军队组织 授权行使军队行政职权的军队组织是指依据法律、军事法规授权而行 使特定军队行政职权的军事机关以外的军队组织。法律、军事法规授权的军队组 织的法律地位体现在：被授权的军队组织在行使法律、军事法规所授予的行政职 权时，是军队行政主体，具有与军事机关基本相同的法律地位；
被授权的军队组 织以自己的名义行使法律、军事法规所授予的行政职权，并由其本身就行使所授 予职权的行为对外独立承担法律责任；
被授权的军队组织在非行使行政职权的场 合，不具有军队行政主体的地位。法律、军事法规授权的军队组织的范围有：
（一）军事机关内部的职能部门 军事机关一般不得将自己所享有的军队行政职权授权给自己的职能 部门并以职能部门的名义作出军队行政行为。但是，如果有法律、军事法规的授 权，军事机关内部的职能部门即可以以自己的名义独立行使军队行政职权。例 如：《中国人民解放军审计条例》第29条规定：审计部门办理审计事项，经本部 门主要负责人批准，有权对被审计单位采取“封存”、“冻结”等强制措施。

（二）军事机关的下属单位 军队基层营、连级单位是军事机关的下属单位，根据法律、军事法规 的授权，军队基层营、连级单位享有一定的军队行政职权。例如：《中国人民解 放军纪律条令》规定了对有打架斗殴、聚众闹事、酗酒滋事、持械威胁上级或者 他人、违抗命令、严重扰乱正常秩序等行为的人员，或者确有迹象表明可能发生 逃离部队、自杀、行凶等问题的人员，可以实行行政看管，行政看管的时限一般 不超过7日，如需要延长时间，应当报上级批准，但累计不得超过15日。同时规 定了单独驻防的营或者独立营的营长、政治教导员有权批准行政看管。

（三）军事机关以外的军队机构 这类军队行政主体主要有军队企业单位、军队事业单位和其他机构， 如军队院校、军队医院、军队科研院所等。军事机关以外的军队机构，根据法律 和军事法规的授权行使特定的军队行政职权，完全具有军队行政主体资格。例 如：根据《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国学位条例》规定，军队 院校和地方高校颁发学业证书和学位证书都是经法律法规授权的行政行为，虽然 军队院校不是军事机关，但其根据法律法规授权的行为在本质上仍然属于履行国家公权力，军队院校具有军籍的学员和不具有军籍的地方学员若对军队院校不予 颁发或授予毕业证、学位证的行为不服，应当允许学员借助司法手段进行救济。

作者：洪玉龙等