行政法学方法论的回顾与反思 方法论是

行政法学方法论的回顾与反思

二、方法论与法学方法论 根据学者们的考察，“方法”源于希腊语言，意味着在给定的前提条件 下，人们为达到一个目的而采用的行动、手段或方式。[2]“方法”提供了“方法论” 的体系基础，而“方法论”则重在说明方法在何种程度上具有恰当性，从而为人们 思维提供相应的科学基础。“方法论是以方法为实践基础，通过理论抽象而获得 的有关方法知识体系的说明。”[3] 方法论（Methodology）的必要性在于为人们进行理论研究提供了必备的条件，可以活跃研究主体的思维，是一种科学赢得其学科地位的重要力量。

“在正路上行走的跛子会越过那跑在错路上的快腿。不但如此，一个人在错路上 跑时，愈是活跃，愈是迅捷，就迷失得愈远。”[4]方法论对于学科的创新性也是 十分重要的，“对学术而言，方法上纯净固然是不可或缺的要求，但是所有研究 的本质恐怕是发现新方法（它需要研究者的创意），而不是单纯适用通常的方 法。”[5]方法论的创新往往会推动学科的深层递进与发展。

各种学问的“研究”，都须以方法论为其基础，法学研究更是如此。事 实证明，方法论的研究不仅是促成法学研究科学化、规范化的动力，也是消解法 学教条主义的良方，促动了实然与应然、价值与规范的流转往返。从学科发展的 视角来看，法学方法论是在法学研究进入到一定阶段之后，“学科对本身进行的 情况、思考方式、所利用的认识手段之反省”。[6]“反省”也即“内省”，其体现了 对法学研究的基本立场、研究步骤、分析框架、具体手段的审视，同时也表明了 “方法论”与“方法”的分野：任何学术研究活动都离不开一定的方式和手段，学者 们都在自觉或不自觉地运用某种具体的方法；
而从方法论的高度予以研究，显然 使学者们超越了技术性的局限，从而达到了理论上的建构，所以“法学方法论则 主要是指关于法学研究（或开展和进行法学研究的）方法的理论”。[7]“法学方法 论系以一套先设的假定为准据，确定基本的研究立场，从事法学理论之建构，进 而以之探讨、诠释、批判法之存在与衍化现象、法之科学技术及法之实践功能等 之研究态度之科学也。”[8]由于方法论在中国是一个较新颖的术语，所以有必要 加以进一步辨析。

第一，其与研究某一学科的方法或著简称为研究方法是否存在区别？ 对于法学的研究方法，一般的法理学教材中均设有专节予以介绍，如阶级分析的 方法、规范分析的方法等等，在行政法学教材中也会涉及到，称为“行政法学的 研究方法”，主要包括辩证唯物主义和历史唯物主义的方法、理论联系实际的方 法、系统分析方法、比较方法、案例分析方法以及经济分析方法等。[9]在列举 这些方法的基础上，许多学者将研究方法的总和视同为方法论，就是说方法论不 过是代替方法的一个比较动听的同义语而已。[10]这不仅仅是法学的做法，其他 学科也是如此。[11]笔者认为这种“总和”并不应是简单地罗列，而应是具有一定 体系的理论与意识，如国外学者认为政治学方法论是指政治学研究的“过程和假 设有关的知识和技术体系”。[12]它的主要内容至少应包括两个层面：一是分析途 径，又称“理论”（theory），指的是研究政治现象所遵循的通则，即选择研究问 题、研究资料和研究角度的准则，它为法学研究提供一定的分析框架和理论模 式；
二是研究技术，是指收集并分析有关法律现象的材料所使用的特殊手段，诸如调查研究、内容分析和统计学等。由于中国法学理论发展时间较短，积累不深， 所以就目前的状况来看，方法论有时只能针对具体方法而言，但随着时间的推移， 方法论应涵盖分析途径与技术两个层面，且以前者为重。[13] 第二，其与法律方法是否存在区别？对于这个问题，有学者进行了详 尽的考察，认为应当区分法学方法与法律方法。法学方法，即法学研究方法，其 关注的核心是何谓正确之法这一法哲学的第一个基本命题，有关法学方法的学说 便是法学方法论。而法律方法是应用法律的方法，其中狭义上的法律方法的内容 为法律解释，广义上的法律方法则包括法律推理方法等。[14]我个人比较赞同这 样的区分，法学方法论与具体的、技术性的研究方法截然不同，后者只需在规则、 技术的层次上解决如何进行法学研究和如何制定、适用法律的问题，只是法律方 法。而前者必然含有“价值判断”的内容，也就是说，法学方法论是一种主体意识 非常明确的法学研究方法和法律适用方法的体系建构。例如，自然法学派采用“价 值分析”的立场，以公平、正义等“应然”观念来解构、批判法律制度，从而使“法 律应当是怎样的？”成为一种立论的根本与分析的基点。同样，规范法学与社会 法学则以实证的态度，分别从规范的角度与社会的角度来证成法律的存在原理。

为此有学者建议将法律方法改称为法律技术，以区分二者。[15]在行政法学界也 有将方法问题分为行政法学方法和行政法制方法的做法。[16] 当前，中国法学研究往往较多地把方法论看作是单一抽象的概念或与 方法混同，很少对分析路径进行研究。不过，近年来对方法论的研究开始偏重于 法解释学的论述，这是可喜的一步，但如前所述，其远远不够。

三、行政法学方法论 行政法在形式上缺乏统一的行政法典，且行政法规范又多散见于各种 法律、法规、规章和其他规范性文件之中，而同时行政法学作为独立的学科发育 甚晚，所以对行政法学的研究而言，方法论是极为重要的。[17] （一）传统方法论（行政行为形式论） 行政法学产生于19世纪，也是所有法学门类中发展较晚的一门学科， 这与行政法学研究的内容及外部环境不无关系。法国最先开始以法学的角度来研 究行政法律，但由于研究多沿袭行政学的方法， [18]以行政组织特别是不同行政部门的任务和活动为出发点，附带总结和阐述了大量的、具有代表性的法律规定。实际上这里研究的是特别行政法或称行 政法各论，其后的德国也是如此。[19]不过这种情况，自奥特。玛雅（Otto Mayer） 出版的《德国行政法》后发生了改变，“完成了从‘国家学’向‘法学’方式研究的转 变，从而使他无愧于德国行政法之父的美誉。”[20]“不描写个别的行政管理分支 （如税法、营业法、公路法等），而是从繁杂的凭经验（尤其法院和其他机关的 判例和实践）而总结出来的现象中分析法的一般范畴。这样‘法学方法’ （diejuritische Methode）开始进入了行政法学。这一点尤其表现在分析行政法共 同原理的总论中。”[21]“法学方法”的目的不仅在于收集和评价法律材料，而且要 构建一般性概念、深入的观点、普遍适用的行政法结构，从而将纷杂不一的行政 法学原理，有系统的“总则化”。这种做法不仅为德国行政法学指引了一个明确的 发展方向，而且影响了欧陆日本等多国。[22] 也正是由于这种法学方法的引入，导致早期的行政法学十分热衷于条 文的注释。无论是在法国还是德国都是如此的做法，以注释为能事，着眼于形式 逻辑概念的构造本身来研究行政法的基本问题。[23]如在德国，依奥特。玛雅[24] 建立的行政法学，行政法总论研究的课题仅止于行政机关的行政处分，进而形成 了大陆法系行政法学的基本框架，即“法律保留－行政处分－行政救济”。在此基 础上，学科的研究重点也仅在于法律释义（对裁量、不确定法律概念等专门术语 的讨论也以实定法律条文的适用为重心），强调法律适用的安定性，未及纷繁的 行政实践，未及政策形成的领域（这种现象是以概念法学之方法研究行政法学的 主要体现）。其二，尽管力图强调法学特征，但行政法学与行政学仍难分界域。

早期行政法学将研究重点放在行政主体及其权限等问题上，故在内容多与行政学 重叠，甚至连美国行政法学早期人物古德诺（F. J. Goodnow）编写的行政法学读 本，也是以行政组织为主的。[25]第三，明显带有的民法学痕迹。如行政行为与 民事上的法律行为之间的传承关系为众人皆知，其他如公用征收、公所有权等概 念术语也源自于民法学。[26]其四，以行政法总论为研究核心。当时，学者们的 研究重点一般都着力于行政法学的总论之上。“从此，行政法学寻找到与普通法 学的相通点，因而同甘共苦”。[27]传统方法论对于行政法总论的关注，目的并不 在于毫无遗漏地针对行政法各个领域详加规范，仅在于提出一个法治国家的基本 架构：[28]亦即法律保留、依法行政、独立审判、国家赔偿与补偿，以及随着时 代发展而不断加入的议题，如行政程序、信息公开以及电子政府法案等。总之， 传统行政法学在形成一项制度或者进行学术建构的时候，总是以高度抽象的语言 来展开讨论（使行政处分形式化），很少言及具体行政实践，[29]确切地讲很少 照顾到行政法各论的进一步发展。[30]基于上述特点，大陆法系国家一般将传统 方法论称为行政行为形式论。之所以呈现以上几个特点，原因在于：一方面是由于受到无法律便无 行政的形式法治主义的影响，在行政法学理论体系设计中将行政活动中各种行为， 予以型式化、类型化、抽象化，进而从实定法的角度划定该行为之容许性与界限。

另一方面由于强调行政行为的适法性特征，因而行政法学明显呈现概念法学、形 式法学的倾向，强调法律形式与司法控制，忽视行政形成过程的相关因素。拉班 德（Lanband）曾讲“关于现行实定法规，与为其价值判断对象之事实，有完全认 识理解之必要；
然除此之外，法律学即尽于纯粹论理的思维过程”，更谓“一切历 史的政治的以及哲学的考察，与具体的法律事实之解释学，全无关系。”[31]麦克 尔（A. Merkl）、凯尔森（H. Kelsen）沿着这一路径，向前迈进，行政法学领域 中，概念日渐成熟。这对于一个学科的形成与发展是具有极其重要意义的。与其 他相关学科相比，如行政学与行政法学二者同样关心行政，但相比之下，行政法 学在概念构造、逻辑推演方面要精密得多、严谨得多。

虽然传统方法论对于形成行政法学的独立性，对于实践具有较强的可 操作性（行政机关可以之作为指导依法行政，司法机关可对应每一种行政行为受 理审查），但时代发展，尤其是行政法各论问题的解决对传统方法论提出了挑战。

学者分析认为传统行政法学以行政处分为特征，缺乏形成之视点，“重心在于由 侵害行政发展而成之行政处分概念以作为公权力之表示方式，其焦点则集中于合 法性与个人权利保护。行政之观念乃由其执行功能确定，即依逻辑上涵摄之法律 适用，学理因此主要之方向为‘正确决定’。”[32]至于行政的形成功能则很少考量。

行政处分只是决定过程的终点，而非过程本身，但现代行政出现了行政私法、给 付行政、契约行政等方式，使得传统的行政行为形式论显然已不足以适应现代行 政现象。“传统的行政法很容易带有只是解释现存的行政法规和判例这种倾向， 这几乎成了行政法解释学。而对作为行政法规和判例前提的社会现实不够关 心。”[33]社会生活当中产生的新问题，如关于BOT或政府采购合同性质的探讨总 是无法得出确切的答案，或许最为妥当的答案在于发挥行政法各论的功能，这也 就为行政法学方法论的进一步发展提供了广阔空间。

（二）现代行政的发展 现代行政是能动的行政，积极的行政，是否行使、怎样行使、以及何 时行使行政权，原则上以行政责任作出判断，这有利于行政机构运用统一的政策 解决行政过程中需适用统一政策解决的问题，防止政策的不统一和不连贯。也就 是说行政已不仅仅是法执行机关，而且还要参与公共政策的形成。结果导致现代 行政不再以行政强制、行政处罚或行政许可单一形式展开，其同时还包括行政指导、行政计划、行政契约、行政私法等新的方式与制度。显然，传统方法论将各 种行为形式切割开来进行局部性考察，难以适应现实的需要。“在从前的行政法 学中，曾经着眼于将各种各样的行为形式切割开来论述其法性质。即所谓局部性 考察。但是，在现实的行政中，单独使用一种行为形式的情形极少，通常是多个 行为形式结合起来使用，或者作为多个行为形式的连续而进行的。不将这样的宏 观过程置于视野，就不能将行政法现象作为整体来把握，并且也不能正确认识个 别的行为形式的法效果。”[34]而同时，行政法律关系中仅局限于行政主体与行政 相对人的认识也发生了变化，有时还涉及到许多利害关系人，如核电站许可的情 况下的附近公民等，行政法律关系的面向呈现多维性。

现代行政专业性、技术性越来越强。现代行政已不再局限于传统的警 察、税收、财政行政，而广泛涉及社会保障、环境保护、资金助成、能源规制等 领域，大量的行政案件主要依靠的是行政机关及其工作人员的专业知识和技能来 解决的问题。这种多年的业务经验与谙熟的法律适用技巧是应当受到其他机关尊 重的，所以连一向以司法审查为权重的美国联邦最高法院也不得不讲道：“正当 谢弗林[35]本身所显示的法律文本的模糊性经常是政策问题而非法律问题…… 当国会通过授权或在法律结构内留有解释性的空间（an interpretive gap）时，其 就将政策制定（policymaking）的权力授予了行政机关，对行政机关政策决定的 审查程度是要受到限制的”。[36] 现代行政合目的性的特点更为突出。司法和行政虽然都起到了将立法 机关制定的法律具体化的作用，然而，行政适用法律固然要受到法的支配，惟其 解释、适用法律时，除了必须合法之外，尚须考虑其所追求的目的，即行政的合 目的性。此种追求导致在与社会现实的联系方面，行政远比司法 要紧密得多。这也使得人们开始更加关注行政的整个运作过程，开始广泛 涉及行政法各论，出现了公共企业法、公共设施法、社会保障行政法、资金助成 行政法、开发行政法、都市行政法、文化教育行政法、环境保护行政法等。如在 德国自1970年代开始，对行政程序、行政任务私营化、给付行政中的法律关系、 沟通协调与放松规制等内容的关注，极大地促进了行政法总论的改革与发展。当 然，这种研究仍有不足，如虽引入行政契约，但同样是取向法律行为形式而非行 为之实质内容。

传统方法论仅研究局部而不考量整体，仅研究单一行为而非复数行为， 仅研究法效果而不关注行政过程，呈现出静态而非动态性。相反现代行政则要求 方法论要关注整体、复数行为、行政过程。在一个民主、多元与现代的社会中，行政发生了巨大的变化，其也要求我们要进一步更新方法论。

（三）新的方法论的探索 20世纪以来，随着法理论的不断变化，价值论法学、批判法学、社会 法学等纷纷出现，逐渐汇合成一股价值开放的法学方法论的研究热潮，从而使得 行政法学进入到了新的境界。以日本为例，自1960年代以来，行政法学方法论受 到行政法学界广泛关注，出现了“私法特别法论”（渡边洋三）、“行政特有法论” （今村成和）、“市民公法论或行为规范论”（高柳信一）、“特殊法论”（兼子仁）、 “行政过程论”（盐野宏与远藤博也）、“行政领域论”（室井力）、“公法和行政 私法论”（成田赖明）等等新的行政法学方法论，[37]可谓行政法学方法议论的战 国时期。至1990年代至今，出现了与行政学融合、法社会学接近的理论，更有提 倡立法政策论或法务政策论的。[38]以下择其要介绍日本的行政过程论、德国的 行政法律关系论以及美国的政府规制理论。

1.行政过程论[39] 由于行政国家的发展，传统行政法学的研究方法，被认为不但有碍于 对行政法现象的考察，并且无法适应实际需要。于是学者们开始逐渐重视行政过 程的研究，提倡“行政过程论”。首位界定“行政过程”概念的是日本的圆部逸夫， “如自作为行政国家特征之现代国家现实功能观察，不得不承认行政担负大部分 之政策决定与政策执行功能。如将此种行政功能自行为连锁观点予以理解掌握时， 即可名之为行政过程。……简言之，所谓行政过程，系指于宪法下，行政权为达 成其行政目的，所得利用之法令上、惯例上一切手段所构成之一连串手续上之连 锁。”远藤博也则认为行政过程为调整行政法上的各种利害关系提供了场所。盐 野宏则认为行政过程是实现具体权利义务的实践过程。尽管学者的主张在表述上 各有千秋，但在强调行政实态把握的重要性，主张“必须对行政活动作动态考察” 方面，针对行政行为形式论的局限而进行理论扩展，则是共通的。行政过程论主 要的特点在于：（1）针对行政手段复杂多样的现象，不拘泥于“依法行政”的形 式，而按照现实，积极肯定行政过程的独特性，正视现代行政的积极责任，这正 是做学问目的之所在。（2）肯定行政的自由领域，并不排除其受法的拘束性， 将行政过程从非正式的秘密状态引到正式的公开状态，允许各种利益团体参与行 政过程，即为法拘束的重要体现。（3）传统的法律解释论严格划分法律解释与 立法政策，视法律的政策评价为禁忌，要求解释忠于实定法。这种现象与现实是 不相适应的，行政过程论认为应将法律的政策性评价纳入到行政法学中去。2.行政法律关系论[40] 这一方法论是由德国学者所提起的，其产生背景也是基于现代行政利 益复杂与多元化以及大量复杂的未型式化行政行为出现等课题。依据学者研究整 理，行政法律关系论形成的原因主要有：（1）战后法治国家思想高涨，强调国 家与公民之间关系的权利义务关系性质与对待性质；
（2）行政处分以外之行为 形式，即行政契约、行政计划，以及未型式化行政作用逐渐增加，导致行政活动 呈现多样化形态；
（3）随着给付行政的发展，许多行政活动无法以行政处分等 行政作用，一次、局部处理的继续性法律关系来展开；
（4）涉及第三利害关系 人的行政作用增加，导致多面或多角行政法律关系不断涌现。据此，许多学者主 张将法关系论定位为以行政处分核心之传统行政法学之反命题，认为：“行政处 分不过系发展中关系之一个快照，亦即以行政处分形成、变更或消灭法律关系；

然自实证法观点言，此一法律关系较诸行政处分更为重要。盖其（行政处分）最 终排除以行政处分以外方法所形成、变更或消灭之众多法律关系。就此而言，法 律关系较诸行政处分，明显系一种更为包括的制度。如果说确有一个概念、一个 制度，值得占有行政法之核心地位的话，这就是法律关系。”德国主倡这一理论 的学者Norbert Achterberg认为所谓法律关系，系指“依法规范所形成之二个或数 个主体间之关系”，主张依法律关系，将各个人之间的社会关系，依据法规范加 以形成，进而在法律关系的框架下分析问题，解决问题。行政法律关系论主要的 意义在于：（1）行政法律关系论以规范命题与法现象为媒介，以表述规范构造 与社会现象构造的概念，所以在法解释方法论上使用法律关系概念，将可明确使 法体系对社会现象开放。（2）行政法律关系论关注各种法律关系，有助于从整 体角度研究与考察单数或复数的行政行为。不过，总的来讲，目前德国多数学者 仍以传统行政行为形式论为行政法学核心内容，行政法律关系论仅以修正或补充 传统行政法学之不足而存在，尚未达到与传统行政行为形式理论相提并论的地位。

3.政府规制理论[41] 自20世纪70年代末、80年代起，政府规制改革在美国展开，行政法学 者把目光转向了这片新的视野，他们跳出仅对政府规制程序以及司法审查进行研 究的传统框架，力图从行政法学的角度开始研究政府规制的实质，标志着“新的 行政法学”方法论的开始。[42]美国行政法学界借鉴经济学与政治学的方法，开始 建立起一种新的话语，“他们不仅仅站在传统研究法律形式、法律原则和法律规 范的角度，同时，更结合运用经济的、政治的和社会的方法。与经济、政治学家 涉足法律领域不同，他们对政府的基本运行更为精通，因为无疑他们曾是法律程序（也就是政治程序）的专家。所以，他们能够对以前很少涉及的政府运行的具 体领域，比如环境、公共安全、社会福利进行入木三分的政策分析，从中寻求和 回答有关‘美好社会’与‘美好政府’这样宏观而广泛的问题。”[43]这样一种新的方 法论（尽管在美国没有人这样称呼），标志着美国的行政法学者们正在致力于揭 示传统行政法学遗忘的一角，开始将程序性问题与实体性问题结合起来考虑，探 索政治的与政策的形成过程，发现政策争议、政治影响、决定公共政策的法律限 制以及它们之间的相互关系。[44] 现代行政国家的兴起与发展，导致行政机关开始积极参与公共政策的 形成。行政已不仅仅是法律的“传送带”，[45]而且亦成为在法律的框架下可以充 分行使裁量权和选择公共政策的部门，这也使得形式主义的法治开始向实质主义 的法治转向。相应于此，在行政法学的研究中，学者们也逐渐拓展了自己的视角， 开始对行政过程中的实体性因素予以描述、分析和判断，对公共政策的形成和实 施过程予以关注。总的来讲，这些方法论改变了以往以注解概念为主的静态研究 方法，而更加着重于法在社会秩序中的形成、发展、构造及效果分析等动态的观 察，并由此产生了动态研究方法。而行政法因多是政策的法制化，且变动不居， 这也使居于行政法学核心地位的“解释论”走向了与“立法论”并重的局面。行政法 学分析路径呈现出双向性的特点，既关注局部也观察整体，既关注效果也观察过 程。而就具体技术而言 ，经济学、社会学等方法都较好地融入到了行政法学的研究之中，显示出 行政法学的开放性。当然我们也要警惕把行政法学带向无边际、无所不包的学科 的危险境地。这是德国学者福尔斯托霍夫的告诫，[46]借助政治学、行政学、政 策科学的方法研究法律，目的在于使狭义的政治广义法律化，而广义的法律则应 超越狭义的政治。否则这种政策定向或政治化的法学理论会由于统治者政策的改 变而随时可能丧失其解释力，其所遗留下来的只是一些没有解释的问题或带有特 定时代官方话语印记的空洞术语，人们很难在其中寻求真正有价值的学术贡献， 反而可能发现其对抽象的法学理论所带来的“词的暴力”现象或造成法学之学术 品格的损害。[47] 四、中国行政法学方法论的探索 国外新的方法论的探索是对纯粹法学、实证主义法学极端化的反动， 但在中国长期处于缺乏形式和逻辑分析，与政治伦理价值相混淆的另一极端，这 对于处于转型中的社会的法律变革与法学研究是极为不利的，由此我们不仅需要 概念法或形式法上下功夫，[48]使之真正成为一个有着自身概念体系、内在逻辑结构的学科；
而同时亦应注重实质主义法治的实现，引介其他学科的优秀成果。

这对于行政法学的方法论便提出的较高的要求。

（一）民国时期 中国“对行政法学的研究，大约是从清末戊戌变法开始”，[49]其后经 过白鹏飞等人大量译介（主要针对日本行政法学，1927年上海商务印书馆出版的 白鹏飞《行政法总论》，也是大量参考他的日本老师美浓部达吉的著作写成的）， 逐步形成了行政法学自身的学科体系。这一时期的学者们对于行政法学方法论问 题进行了初步的探索，形成了一些颇有见地的论点。[50]如范扬曾言：“行政法学 为法学之一分科，当以就法律的现象及以法学的方法组织而成立者，较为合于理 想。著者于方法论一端，不敢谓有深造，但平时亦颇注意，尤其近时发达之纯粹 法学学说，觉其颇有可采之处。惟为便利读者了解起见，关于法制原理，不得不 加说明，立法上未完备之处，亦不得不略抒所见，所以完全采取此种见地，亦觉 以为未可。但行政法学与行政学或政策学，究有分际，彼此不容侵袭；
应属行政 学详细讨论之点，则著者不得不认为非法学的问题，而勉力避之矣。”[51]主张排 除行政学或政策学对行政法学的干扰，确定行政法学研究之适当对象；
从纯粹法 学立场考察现行的法律制度，而不过多地以超验的价值判断来评论法律。赵琛则 从“编纂注释法律”和“法理解释”区别的角度说明行政法学的方法论问题。“兹举 学者间研究方法二则，以供研究之用。第一‘尽集现行法令，编纂而解释之，’然 有左之缺点：1.行政法变更无常，必欲得一研究之归结点，恐杳渺无尽期。2.泥 守此法，徒成为器械的作用。3.行政法令，随机应变，无论有如何精密之规定， 终不能尽法理上之理论。第二‘当依抽象的论定行政之形式，不以现行法令之编 纂为目的。’此说似较完善，亦有左之缺点：1.理论上巧于分析，事实上恐不无疏 漏之虞。2.有养成偏重法理解释，轻视现行制度之弊。依吾人理想，以定研究方 法，非合两说兼而有之不可；
但法学之目的，以养成法理的观念为主，集合法令， 乃其从焉者，是以近世学者，每多采用第二方法也。”[52]可见他们的观点与传统 的行政行为形式论基本上是相契合的，进而利用其“确立了行政法学基本范畴、 基本原理，内容涉及行政法学诸领域，并以三民主义、五权分立理念为指导，创 设了本土化之中国行政法学体系，可谓开中国行政法学研究之先河。”[53]此种景 象，对于行政法学在中国的启蒙是极其重要的。只可惜这一切被革命的冲动所代 替，历史曾给予我们机会，但我们却没有抓住。

（二）新中国（以下均简称为中国）时期 1950年代，中国在建设和研究行政法方面基本是抄袭苏联模式，但没过多久，由于受到“法律虚无主义”和“阶级斗争为纲”的影响，同其他部门法一样， 行政法和行政法学受到了冷落。十一届三中全会后，中国的行政法与行政法学得 到了迅速发展。1983年，出版的新中国第一部行政法学教材《行政法概要》，对 促进中国行政法学的教学研究、建立行政法教义学、普及和发展行政法学有着重 要的意义。此后，中国行政法学进入发展阶段。这里由于篇幅关系，不再描述成 绩，仅对于20余年间行政法学方法论上的不足作一分析。

可以讲，短短的20多年间，中国行政法学不仅完成了思想启蒙工作， 而且在制度建构与学术研究方面均取得了较大的成就。传统方法论在中国的影响 与渗透是有的，但并不能说是相当成功的。“在这一过程中，行政法学是作为借 鉴国外经验，推动改革，促进立法的理论而产生起来的，或者说是围绕着体制改 革而展开的。因此，行政法学者从一开始就是以改革者而不是保守主义者和法典 注释者的面貌出现的，行政法学从一开始就是以立法论而不是以解释论的形式出 现的，注释理论或规范分析，发展和流行于《行政诉讼法》颁行以后。”[54]起初， 中国宪政建设刚刚起步，行政法现象尚未充分显露，而行政法学研究却早已起步， 但就研究的分析途径而言，政治宣示性的现象极为明显，[55]有学者称之为“政法 法学”。[56]但之后的立法论，则与国外的立法论是有很大差异的，仅仅是法条层 面的比较法研究，属于较低层次的立法论。很少有从实证的角度，例如历史的、 社会的、经济的方法进行立法研究，更不用说对有关制度设计本身的方法论的关 注了，[57]造成的结果是“往往有意无意地将行政法制度与其生长环境隔裂开来， 或者将其放在真空中分析，或者将其放在自己的价值构造中评介”。[58]体现为为 立法建言时忽视政策选择，立法往往凭空产生；
忽视民意，缺乏科学性；
体现在 进行法学研究时，抽象地谈论法条，为现行立法作注解，[59]缺乏应有的批判精 神。正如国外学者所言，中国学者甚至根本就没有意识到立法论与解释论的区别。

[60]随着学科的不断发展与研究的深入，虽试图摆脱政治学等相关学科的附庸角 色，但粗线条的立法政策往往使行政法学流变为简单的行政法条注释学，方法论 仅停留于以分析法解法条的方式研究行政法的表面层次，没有深入到行政法的背 后，去寻找支撑行政法学深层次或哲学层面的东西；
[61]停留于静态制度研究的 层次上，力图对其基本概念架构和内容进行探讨，而很少涵摄其实际施行情形方 面的探求，忽视实定法与法执行之间的距离，致使理论研究与社会实践相脱节。

从而对于实践当中提出的许多重大疑难问题，如行政主体理论、行政公产问题 [62]等未能拿出令人满意的答案。之所以会出现这样的局面，一方面是因为法制 建设的时间较短，学界的研究主要集中在立法建议和法规评论方面，而法解释方 面的研究也仅处于起步阶段，对于传统的行政法学方法论尚未加以充分吸收与继 承。以当前中国行政法教科书体系为例，其大体包括以下章节：[63]绪论、行政法主体、行政行为、行政复议、行政诉讼与行政赔偿。绪论包括行政法学的基本 概念、行政法的法源、行政法的基本原则及行政法与行政法学的历史发展。行政 法主体包括了行政机关、其他行政主体、国家公务员、行政相对人及行政法制监 督主体。行政行为包括抽象行政行为、具体行政行为及行政程序。该书还列举了 300个关键词。虽试图以行政行为形式论展开行政法学的研究，但许多基本的概 念（如行政行为、行政立法等）仍存争议，内在逻辑与规则体系尚未完全形成， 导致行政法学并不足以自我完结和自我复制。另一方面，经济社会发展的发展给 行政法学提出了更高的要求，那种只重视行政是否依法律，而不问法律内容的形 式主义法治观念面临行政国家或者福利国家时陷入到一种前所未有的困境， 使得传统方法论局限性日益明显。前现代、现代甚至是后现代的课题都涌 现至行政法学者的面前，[64]一时间出现了前所未有的慌乱。如面对当前世界以 放松规制为主流的政府改革实践，中国的行政法学者不仅要关注本应规制而未规 制的领域（如经济性规制），还要对本不应规制的领域进行规制缓和或不规制（如 社会性规制），更要研究规制工具（如利率制定、准入许可、排污权交易、信息 披露制度等）的合理配置。如何寻求规制的“黄金分割点”，传统的方法论显然难 以作出合理的回应。固守传统可能的结果甚至是失去传统中的精华，因此这也就 要求学者们对于行政法学方法论的关注要从自发逐渐转向自觉。

总体而言，中国行政法学界对方法论的自觉性研究并不多，但也不能 说没有。如有学者将中国行政法学研究方法类型化为实证行政法学与价值侧重行 政法学。认为在中国行政法学产生和发展的初始阶段，后者占主导地位，最突出 的反映在20世纪50年代和20世纪70年代末80年代初。此后，前者占据了统治地位。

[65]此外，前多年的“行政法学理论基础”的探讨过程中，亦可看出一些端倪。[66] 无论是“管理论”、“控权论”还是“平衡论”，都从一个侧面表明了论者的研究切入 点，不过遗憾的是学者们仅是抽象地演绎各种理论模式而不是由点递进、深入研 究。而在具体的研究方法上，则主要以规范分析和注释法学的方法为主，比较方 法、哲学方法、经济分析方法、行为科学方法、社会学分析方法等较少涉及。总 之，当前中国由于行政法制建设及行政法学起步较晚，尚未形成积淀深厚的行政 法学方法论体系。

（三）问题与反思 受传统方法论的影响，在行政法学研究中出现了过于偏重行政行为， 较少注意政策制订的现象。虽然目前中国行政法学著作中亦讨论行政计划（尤其 是计划裁量问题）或行政部门制定法规、规章和其他规范性文件的裁量权，[67]但其终究集中于法律保留原则与行政程序是否被遵守，就裁量之合理性（主要是 指合法性、合宪性）、背后之经济社会发展条件与不足或因此而带来的负面因素 等较少着墨。方法上的自足，在一定程度上抑制了学科的发展。“行政法学充满 公共性从而包含动态性与政经整体之思考。”[68]或许有时与其勉强探讨某种行为 究竟归属于行政处罚或行政强制行为，不如直接检讨其作为一种政策手段在该领 域之合法性与合宪性。再如对于行政立法以及行政法律的研究，有政策或甚至政 治之内涵，其制定的考量因素、制定过程、涉及内容以及背后各种因素的分析， 接近于行政学公共政策之制订的讨论。这表明了两门学科的共通性。但长期以来， 出于两门学科学者的自觉的界分（基于学科分工）或警惕行政法学流变为行政学 （相反亦成立），这一方面以及许多的议题，行政法学未及研究。此说是否长期 以往严重束缚行政法的发展，不无疑问。其他方面，诸如行政法各论研究的薄弱， [69]给付行政、计划行政、人事行政、财务行政以及其他的部门行政法的进一步 研究，都需要我们从方法论方面进行创新。此外，如何从单一的继承外国行政法 学中解放出来，发展本土化的理论也需要我们从方法论方面进行创新。

这种情况下，出于对国外方法论的借鉴以及适应现代行政法发展的需 要，学者们并未满足现状，并未放弃自省、反思与批判的任务，对行政法学方法 论仍然进行了不少的省察。尤其是近些年来，这样的探索较多。如有学者提出的 “行政法政策学”就颇值得关注，[70]论者在分析现代行政特点的基础之上，指出 “从行政法政策学的角度对政策形成过程中行政的作用、行政法的特殊性质、现 代国家的利益反映机制、舆论监督的作用以及如何把握人民的意思表示等问题进 行探讨，以揭示现代行政法学研究必须重视价值和利益多元化、复杂化的方法 论。”不过这种方法论会不会因为未能正确把握政策抉择而重新走向所谓的“政法 法学”，会不会仅仅只是在为国家的政策作诠释，会不会又使有些人以官方法律 家自居，收敛起理论批判的锋芒，将全部的注意力和学术兴趣置于对官方现行政 策及意图的说明和诠释，力图将政治与政策学术化、知识化，都不无疑问。此外 有学者提出的“功能视角中的行政法”，认为行政法学研究“不能仅仅以演绎的方 式或从制度内在的角度去关注法律制度，从功能的方面进行考察则不失为一个很 有益的研究方法”。[71]但过于强调功能或者系统的反思性，是否因此而使行政法 学丧失自己的学术规范、缺乏独立性呢？在中国行政法学未成为严格的社会科学 之前，是否需要方法上的“开放”呢？政府规制理论目前也有学者在研究，但行政 法学者能否真正介入到某一个行政领域之中，满足规制实践的种种需求，仍不无 疑问。“在当代美国行政法学家中，布雷耶大法官专长风险和能源规制，皮尔斯 教授专长电力和天然气市场规制，夏皮罗教授以职业安全和卫生规制见长，几乎 每个行政法学者都有着自己的‘独门暗器’。”[72]中国行政法学者能否练成及怎样练成这种“独门暗器”呢？等等。这些问题，都是现代行政法学方法论面临与亟需 解决的课题。

五、结论 适值中国法学会行政法学研究会20周年华诞，本文就行政法学方法论 问题作了一个初步的探讨。当然由于水平有限，不足之处亦是较多，尚请学界批 评。而同时，自己对此问题的研究方法亦存有缺憾，如未能以实证的方法进行数 据或案例分析，尚须在今后的研究中加以注意。不过作为总结，我想说明以下几 点：
1.在中国，立法和法学研究的一个重要传统是将伦理和政治价值观过 多地混杂于法律的具体内容，不大注意分清“是”与“应当”、事实与价值之间的区 别，因而往往把“是”推论为“应当”，或者用“应当”或传统价值观来推导“是”，即 成为立法的主导原则与法学研究的主要方法，因而出现与现实相脱节、难以适应 社会发展之需的现象。[73]而同时，人们缺少严谨精确深入地分析、阐述、根据 乃至形式化的抽象思维的习惯，往往是原则性地表述总体印象，或者从政治纲领、 标语演绎出一套法学理论和原理。在接受传统方法论方面，中国的行政法学虽经 20余年的长足发展，但仍有缺乏形式和逻辑分析、与政治伦理相混淆的情形，这 对正处于转型时期的法律变革的确不利。正因如此，我们仍有必要借鉴传统方法 论中的合理因素。

2.方法论中不应单纯以法律保留、构成要件明确性原则、授权明确性 原则等为主要视点，应以立法－行政过程或者关系为检讨对象，[74]有时还应回 归到宪法层面去思考争论的问题。在行政立法方面需要有政策考量之内涵，需要 结合各行政部门实践，仔细研究，而非简单地将法律照抄为行政规则。在行政行 为法方面，应注重对新的行政行为类型进行建构与省察。是否传统的类型于个案 中是绝对排斥的，非制式的行政行为如何合理规制等等，都应纳入到研究范畴。

在行政与司法之关系探讨方面，也不能仅局限于个别类型是否可诉，而应加上政 策考量之内涵，进而深入探讨尊重与审查的界限。而在建构新的方法论的时候， 应当注意到方法论的开放性、综合性及协调性等特点。

3.所谓行政法各论是指“各种个别之行政法律之赖以建立所需之法现 象、制度与支配之原理所形成理论或学说。”[75]学界行政法学教科书多以总论为 主，而在德国其以行政法为名者，论述范围大皆及于各论，仅以行政法总论或一 般行政法为名者，则不论及各论，而另以行政法各论或个别行政法加以研究。中国目前行政法学教材多以行政法、行政法学、行政法与行政诉讼法（学）为名称， 大部分仅涵盖总论部分，不够严谨，值得进一步规范。[76]相较而言，行政法各 论具有政策辩论的意涵，但囿于方法论的不足，学生或者实务界总是 企图将各论的问题套用在总论的各种既有命题之中，造成了许多的困难。

在今后的研究中，应通过细致入微的实地调查和定量分析，关注真实世界的行政 法问题，逐步拓展以问题意识为导向的部门行政法研究。同时，在难以全面涉及 行政法各论的情况下，要求我们要适当地扩张总论的研究领域，如对给付行政的 关注，对行政公产的关注，对部门行政领域的行政程序与统一行政程序法典关系 的关注等，从而实现总论与各论的互动。

日本著名法学家我妻荣曾言：“不伴随探究实现应有理想的法律学是 盲目的，不伴随实际探究法律中心的法律学是空虚的，不伴随法律构成的法律学 是无力的。”[77]愿以此语与行政法学的研习者共勉。

注释：
[1]应松年主编：《行政法学与行政诉讼法学》，北京：法律出版社 2005年版，第51页。

[2]参见[德]阿·迈纳著，王路译：《方法论导论》，北京：三联书店 1991年版，第6页。

[3]胡玉鸿著：《法学方法论导论》，济南：山东人民出版社2002年 版，第97页。

[4] [英]培根著，许宝湀译：《新工具》，北京：商务印书馆1984年版， 第33页。

[5]转引自[德]卡尔·拉伦茨著，陈爱娥译：《法学方法论》，北京：
商务印书馆2003年版，第122页。

[6] [德]卡尔·拉伦茨著，陈爱娥译《法学方法论》，北京：商务印书 馆2003年版，第119页。

[7]文正邦著：《当代法哲学研究与探索》，北京：法律出版社1999 年版，第153页。[8]杨奕华著：《法学方法论研究范畴之商榷》，载杨建华教授七秩 诞辰祝寿论文集编辑委员会编辑：《法制现代化之回顾与前瞻——杨建华教授七 秩诞辰祝寿论文集》，台北：台湾月旦出版社股份有限公司1997年版，第153页。

[9]参见皮纯协主编：《行政法学》，北京：群众出版社2000年版， 第19－20页；
张剑寒著：《行政法学之传统研究方法》，载刁荣华编：《现代行 政法基本论》，台北：台湾汉林出版社1985年版，第1页以下；
林纪东著：《行 政法》，台北：台湾三民书局1985年版，第126－140页。

[10]参见孙国华主编：《法理学教程》，北京：中国人民大学出版社 1994年版，第22－27页；
葛洪义主编：《法理学》，北京：中国政法大学出版社 1999年版，第28页以下；
沈宗灵主编：《法理学》，北京：北京大学出版社2000 年版，第24页以下。

[11]如政治学，参见童国栋著：《试析政法学方法论研究的几个原则》， 载《探索》1997年第1期。

[12]参见[美]杰克·普拉诺著，胡杰译：《政治学分析辞典》，北京：
中国社会科学出版社1986年版，第85页。

[13]参见涂怀莹著：《行政法专题研究》，台北：台湾五南图书出版 公司1999年版，第3－6页。不过该学者则将方法论分为三个层次，第二、三层次 分别为研究路径与技术，第一层次则应属于认识论的内容。

[14]参见郑永流著：《法学方法抑或法律方法？》，载郑永流主编：
《法哲学与法社会学论丛》（六），北京：中国政法大学出版社2003年版，第24 页以下。不过，二者在功能上又有所重合，“形成新法律的法律方法在功能上也 可以称为法学方法……”，第30页。如有论者就认为宪法学方法与宪法方法并无 实质区别，参见郑贤君著《宪法学为何需要方法论的自觉？——兼议宪法学方法 论是什么》，载《浙江学刊》2005年第2期。

[15]参见胡玉鸿著：《方法、技术与法学方法论》，载《法学论坛》 2003年第1期。亦可参见林来梵、郑磊著：《法律学方法论辩说》，载《法学》 2004年第2期。

[16]参见毕洪海著：《转型中的行政法学》，载罗豪才主编：《行政 法论丛》（七），北京：法律出版社2004年版，第372页。[17]参见[日]铃木义男等著，陈汝德等译：《行政法学方法论之变迁》， 中国政法大学出版社2004年版，第1－4页。

[18]如法国较早的行政法学教科书，由热朗多男爵于1829－1830年连 续出版的5册《法国行政纲要》，即为一例。参见皮纯协主编：《行政法学》， 北京：群众出版社2000年版，第6页。

[19]参见陈新民著：《中国行政法学原理》，北京：中国政法大学出 版社2002年版，第1－2页；
[德]哈特穆特。毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总 论》，北京：法律出版社2000年版，第18－19页。

[20] [德]平特纳著，朱林译：《德国普通行政法》，北京：中国政法 大学出版社1999年版，第6页。

[21] [德]何意志著：《德国现代行政法学的奠基人奥托。迈耶与行政 法学的发展》（代中文序），载[德]奥托。迈耶著，刘飞译：《德国行政法》， 北京：商务印书馆2002年版，第2页。该书原文由德国von Duncker Humblot出 版社于1895年发行第一版，1924年发行第3版，其后复于1969年再次印刷。

[22]有关德国行政法学的发展，可参见陈新民著：《德国行政法的先 驱者－德国19世纪行政法学的发展》，载陈新民著：《德国公法学基础理论》（上）， 济南：山东人民出版社2001年版，第115页以下。

[23]参见王珉灿主编：《行政法概要》，北京：法律出版社1983年版， 第23页；
张剑寒著：《行政法学之传统研究方法》，载刁荣华主编：《行政现代 法基本论》，台北：台湾汉林出版社1985年版，第5页。

[24]其曾师从拉班德（Lanband），协助其进行学术研究，接受了拉 班德的法实证主义思想，力图使行政法学理论化、数学化。此后的麦克尔（A. Merkl）、凯尔森（H. Kelsen）等人继承了这一思想，视“法律仅为实定的所立与 之规范”，将行政法学研究范围，局限于实定法，凡社会学的、伦理的、政治的 等考察，均排除不用，“它之所以称为‘纯粹’法理论，是因为它旨在集中认识法律 本身，并从这种认识中清除一切不属于被恰当地确定为法律认知对象的东西。这 就是说，纯粹理论旨在将法律科学从所有外在因素中解脱出来。这是基本的方法 论原则。”从而创立了纯粹法学或规范法学的行政法学。[25] See F. J. Goodnow， The Principles of Administrative Law of the United States， Gaunt， 1999. [26]参见[德]奥托·迈耶著，刘飞译：《德国行政法》，北京：商务印 书馆2002年版。

[27] [德]平特纳著，朱林译：《德国普通行政法》，北京：中国政法 大学出版社1999年版，第6页。

[28]参见翁岳生编：《行政法2000》（上），北京：中国法制出版社 2000年版，第107－108页；
[德]拉德布鲁赫著，米健译：《法学导论》，北京：
中国大百科全书出版社1997年版，第132页；
何勤华著：《西方法学史》，北京：
中国政法大学出版社1996年版，第272－274页。

[29]“有价值的单个研究是很多的，但行政法学也必须通过对其整体内 容的系统研究和总结形成其特有的法律观念，以同这些原有的法律部门等同起 来。”见[德]奥托。迈耶著，刘飞译：《德国行政法》，北京：商务印书馆2002 年版，第22页。

[30]不过也有例外，如在德国联邦行政程序法立法之时，便有如何纳 入各论及如何确保各论之自由形成的讨论。而中国目前的行政程序立法讨论过程 中，鲜有人讨论这一问题，这也正是受了传统方法论的影响。

[31]转引自[日]铃木义男等著，陈汝德等译：《行政法学方法论之变 迁》，北京：中国政法大学出版社2004年版，第61页。

[32]陈春生著：《行政法之学理与体系（一）――行政行为形式论》， 台北：台湾三民书局1996年版，第10页。

[33] [日]和田英夫著，倪健民译：《现代行政法》，北京：中国广播 电视出版社1993年版，第17页。

[34] [日]盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，北京：法律出版社1999 年版，第37页。

[35] Chevron U.S.A v. Natural Resources Defe nse Council， Inc.467 U.S.837 （1984）。关于该案的中文译名，有称“谢弗朗”的，也有称“切弗林”的。美国联邦最高法院由此案确立了著名的谢弗林尊 重原则，主张对行政机关的合理解释予以尊重。

[36] Pauly v. Bethenergy Mines， Inc.， 111 S. Ct. 2534（1991）。

[37]关于这些方法论的中文简介可参见杨建顺著：《日本行政法通论》， 北京：中国法制出版社1998年版，第111－128页。

[38]参见蔡秀卿著：《现代国家与行政法》，台北：台湾学林文化事 业有限公司2003年版，第9页。

[39]参见杨建顺著：《日本行政法通论》，北京：中国法制出版社1998 年版，第121－123页。

[40]参见赖恒盈著：《行政法律关系论之研究——行政法学方法论评 析》，台北：台湾元照出版公司2003年版，第92－131页；
张锟盛著：《行政法 学另一种典范之期待：法律关系理论》，《月旦法学杂志》2005年6月。

[41] See Steven P. Croley， Theories of Regulation：
Incorporating the Administrative Process， Columbia Law Review， Vol. 98 No. 1， January 1998. [42]当代美国行政法学从仅仅关注行政程序，走向了程序与实体问题 并重、联邦与州级行政并重的局面。这种新视角对行政法及行政法学的发展起到 了推动的作用，值得中国行政法学借鉴。See Joseph P. Tomain Sidney A. Shapiro， Analyzing Government Regulation， 49 Admin. L. Rev. 377， 380（1997）；

also see Stephen Breyer， Regulation and Its Reform， Harvard University Press， 1982. See William F. Fox， Jr.， Understanding Administrative Law， 4th ed.， Lexis Publishing， 2000， pp.1-2；

Arthur E. Bonfield， State Law in the Teaching of Administrative Law：
A Critical Analysis of the Status Quo， 61 Tex. L. Rev.， 95 （1982）；

See Arthur Earl Bonfield Michael Asimow， State and Federal Administrative Law， West Publishing Co.， 1989. [43]董炯著：《行政管制研究》，载《行政法学研究》1998年第4期。

[44]参见朱新力、宋华琳等著：《现代行政法学与政府规制》，载 http://www.jcrb.com/zyw/n548/ca355579.htm，2005年5月20日访问。[45] See R. Stewart， The Reform of American Administrative Law， （1975）88 Harvard Law Review 1667， p1667；

J. L. Mashaw， Due Process in the Administrative State， Yale University Press， 1985， pp.16-24. [46]参见蔡志方著：《行政法之概念、对象及范围》，载台湾行政法 学会主编：《行政法争议问题研究》（上），台北：台湾五南图书出版公司2000 年版，第27－28页。

[47]行政法学将会“自我降格为政策阐释学和推行政治权威主义的合 法工具”，见包万超著：《作为严格社会科学的行政法学》（上），载《法制日 报》1999年12月19日。

[48]就连日本法学界，依然认为没有完成近代化的课题，所以有必要 避免企图“克服和超越近代”的盲动，而主张“继续拘泥”于“西方近代”的论断。此 观点值得中国学界认真省思。参见林来梵著：《从宪法规范到规范宪法――规范 宪法学的一种前言》，北京：法律出版社2001年版，第62页。

[49]参见王珉灿主编：《行政法概要》，北京：法律出版社1983年版， 第25页。

[50]参见沈岿著：《1949年以前行政法学研究梗概》，载北大法律信 息网，2004年12月8日访问。

[51]范扬著：《行政法总论》，北京：商务印书馆1935年版，序言。

[52]赵琛著：《行政法总论》，上海：上海法学编译社1931年版，第 8－9页。

[53]杨海坤主编：《跨入21世纪的中国行政法学》，北京：中国人事 出版社2000年版，第617－618页。

[54]叶必丰著：《世纪之交的中国法学二十世纪中国行政法学的回顾 与定位》，载《法学评论》1998年第4期。

[55]“中国行政法学重建于80年代初，20余年来，基本是以‘规范性研 究为中心’。”见金自宁著：《直面行政法学研究中的“价值”问题――反思“以规范 性研究为中心”的中国行政法学》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（六），北