【发达国家成人高教管理制度的特点和启示分析】 发达国家对中国的启示

发达国家成人高教管理制度的特点和启示分析

(一)保障性 所谓保障性主要是指制度能有效地保障公民参与成 人高等教育与继续教育的机会和权利，能有效保障成人高等 教育的有序发展。保障性成为衡量制度有效性的重要依据。

从发达国家成人高等教育发展轨迹的考察来看，各国虽国情 不同且国家管理制度差距较大，但是可以发现各国成人高等 教育管理制度具有鲜明的保障性特征，能够保障公民接受成 人高等教育的权利和成人高等教育的可持续发展。

自20世纪60年代末以来，美国相继制定了《成人教育 法案》、《州技术服务法案》等20多种法令，对成人高教的 地位、作用、师资培训、经费来源等作了具体规定。1992年 公布了《职业培训计划》，为此，克林顿要求企业雇主拿出 相当于工人工资的1.5％的资金，对工人进行培训。雇员人 数越多，支付培训费越多，雇员达到500人以上的企业，要 付培训费每人466美元。另外，美国先后对1966年颁布的《成人教育法案》进行了十次修改。第三次修改中规定拨款用于 改善印第安人的教育状况。第五次修改，关注老龄教育和双 语教育。第八次修改，关注功能性扫盲教育，拨款用于成年 移民的教育。

1946年，日本在《日本国宪法》中明确规定：“全体 国民，按照法律的规定，都有依其能力所及，接受同等教育 的权利。”同年初月，日本文部省制定了《社会教育奖励法》， 规定对从事社会教育的机构或团体进行补助。法国于1971年 颁布《在终身教育框架下，举办继续职业训练法案》，并于 1978年颁布《培训假期》的补充法令，规定在同一行业工作 两年以上，享受500小时带薪培训假期。

(二)规范性 1.管理体制规范。从发达国家的成人高等教育管理制 度可以看出，中央与地方政府对成人高教的管理职能分工明 确，简政放权，政事分开，各负其责。在美国，根据美国宪 法的规定，各州对教育进行多方面的直接管理，对于继续教 育，大体上也实行这种方针。法国也顺应国际国内形势的变 化，开始修正其集权色彩，逐步增加地方教育行政的权限。

法国1968年颁布了《高等教育方向指导法案》(即《富尔法 案》)，赋予大学区教育行政机关及高等教育机构较大的自 主权，提出自治、民主参与、学科相通三项发展成人教育的 原则，强调了大学的自治性和独立性；
1982年颁布了地方分 权法；
1983年又颁布了新的权限分配法，根据各地的不同情况，适当扩大了地方及教师、学生、家长参与教育管理的机 会和权利。此外，为了有效地克服中央集权制的弊端，法国 还在各级教育行政机构之外，建立了由各个方面代表组成的 各种咨询审议机构，除回答行政当局的咨询外，还行使教育 方面的各种诉讼、预审或终审等重要职权；
1984年开始实施 的《萨瓦里法案》，给予学校在教学、科研、行政和财务上 更大的自主权。英国成人教育体制具有鲜明的地方分权特点， 地方政府享有相当程度的自主权。中央关于成人教育方面的 指令不常下达，有关建议通过备忘录、文件传阅方式表达， 但不具有法律的强制力。大学的成人教育部等办学机构虽然 可以得到国家教育科学部的经费资助，但可以根据社会需要， 开展成人高等教育。

2.办学行为规范。在美国，各州教育主管部门对继续 教育机构的管理采取“注册”与“论证”相结合的模式。举 办者需按照国家与地方立法的规定，向州教育行政主管部门 提出设立继续教育机构的申请，州教育行政部门依法对其办 学资格进行初步审核。合格后准其办理登记注册手续。但要 成为学术意义上的正规大学或者值得信赖的成人高等教育 机构，还必须要通过专业认证协会的严格评议和认证。注册 是基本条件、最低标准，通过注册表明机构具有了基本的办 学资格；
而认证则体现机构的办学质量和办学水平，体现的 是专业性。美国已经建立了较为完整的继续教育论证机构。

通常情况下，继续教育论证具有一定的有效期限。专业认证的周期一般为五年一次。继续教育论证委员会及其它论证机 构，对继续教育机构，有严格的论证标准和方法。严格实行 办学与论证(管理)分离，体现了成人高等教育管理的公平、 公正和透明性。美国大学的学历教育，无论学习形式是业余 还是全日制，都有较高的淘汰率，都实行同一个学术标准， 发相同的证书。正是美国大学的高等教育实行的单轨制，才 使美国大学有自律的办学行为。在美国等其它发达国家，降 低质量标准、滥发文凭的现象是不可能发生的。

早在1964年，英国政府就设立了旨在维护统一的学术 标准；
“全国学位授予委员会”作为全国大学外唯一有权授 予学位的机构，确保成人高等教育质量；
凡是国家承认的成 人(学业)教育证书，均须经过有关团体或组织的严格考试。

这样做既保证了政府成人教育行政部门的权威，也维护了成 人教育的声誉。英国中央政府在维护国家较高层次的成人高 等教育的质量方面也承担起了自己的责任。

德国对成人高等教育机构的办学质量管理已经到了 精细化程度。德国继续教育机构吸取了工商业质量标准管理 的做法，在继续教育领域建立推行一系列的质量测试、保障 等体系，保证继续教育的质量。同时，在继续教育领域设立 了专门的课程审定代理机构。在评定和鉴定课程时，首先考 察其教育功能和可操作性，尤其要考虑到学生学习结束后， 所能形成的职业能力。

3.质量评估规范。美国现已成为世界上成人教育总体上最发达、人力资源开发最先进的国家之一，其中一个主要 原因是美国已建立起较为完善和规范的成人教育质量评估 机制。美国成人高等教育评估模式和方法呈现多样性、灵活 性和开放性特征。一方面，是对学习质量的认证和评估。学 习成果的鉴定评价和认证体系具有明显的规范作用，它是规 范办学机构办学行为的重要因素。通过对学习质量的认可， 学习者继续学习和教育的价值才能最终体现，而这种价值体 现往往表现在工资的提高、岗位的升迁、能力的提升等方面， 这又会反哺学习的认可和评价。

另一方面，是对办学质量的评估。美国政府对成人教 育采取以绩效评估为核心的教育质量评估制度。劳动力投资 法案和国家教育机构，通过定期取得项目的进展报告，来确 定是否继续提供办学经费。

(三)激励性 1.对学习者的激励。首先，将学习者参加继续教育与 职业资格紧密结合，把成人继续教育学习制度与劳动人事制 度相衔接。例如，美国教师、医师等行业实行的执业资格证 书制度，在有效期内须参加与专业有关的继续教育，重新考 核合格后，方能换发执业资格证书，允许继续从事该项工作。

加拿大《教育制度法规》的法律明确规定：参加继续教育的 人员每年可免去50个工作日，并且因员工参加学习培训离职 的企业应支付基本工资。

其次，建立学历教育与非学历教育、成人教育与全日制教育、一般大学与名牌大学相联系的立交桥。例如，美国 的社区学院就是这方面的成功典范。它把大学、职业教育、 成人教育融为一体，成为职业教育、普通教育、大学转学教 育、补偿教育、社区服务与继续教育中心。社区学院的优秀 学生，在所在社区学院修满了相应的学分，达到规定的要求， 就能够无条件转入有转学协议的名牌大学学习。

第三，增强教学内容的针对性、实用性，提高学习者 的积极性和主动性。发达国家成人高等教育管理要求办学机 构大力开发学习资源，改革成人高等教育的教学形式，从内 容与形式、教育内涵来激发学习者的内驱动力。例如，美国 许多大学开展的网络教育以及以学习者为中心的“混合式” 教学的探究，英国开放大学的成功举办，都受到学习者的广 泛欢迎。

2.对办学机构的激励。对举办成人高等教育的办学实 体进行市场化管理，是发达国家对成人高等教育管理的主要 方式。让成人高等教育实体直接面对市场办学，参与公平竞 争，调动举办者的积极性。

近年来，法国成人教育逐渐从“卖方市场”转向“买 方市场”，培训单位根据委托单位的要求，开设培训课程， 实施培训计划，以委托单位为导向。此外，法国颁发《继续 职业教育组织法》，规定本着自由参与、平等竞争的原则， 地方团体、公立学校及企业都可以兴办成人教育，办得好的 培训机构还可以得到政府的资助。美国大学继续教育力求与市场供应相联系。从美国政 府的角度来看，开办继续教育实际上是一种投资，既是生产 的一部分，又可以创造利润，所以对大学的继续教育一般只 给予很少的或不给予经济上的支持。而另一方面，对面向弱 势群体的成人高校，政府按照国家法律给予资助，如英国开 放大学的办学经费90％是由政府负责的。

3.对用人单位的激励。国家鼓励用人单位开展继续教 育。鼓励较大企业举办成人高等教育。美国大企业可以办大 学，并授予硕士与博士学位。美国企业支付职工继续教育的 经费，可打入成本减免税收。日本的企业继续教育非常发达， 很多人将企业内教育和终身雇佣等作为日本企业成功的法 宝和促进经济发展的秘密武器。日本企业对继续教育的高度 重视，也得益于政府的鼓励与支持。如制定了《社会教育奖 励法》，规定对从事社会教育的机构或团体进行补助。又如 1974年12月颁布了《雇佣保险法》，提出必须对实行带薪教 育休假的企业主给予必要的促进和援助。

二、对我国成人高等教育管理制度改革的启示 (一)加强成人高等教育管理的法制建设 确保成人高等教育管理保障性的关键，是实现成人高 等教育管理的法制化。从我国成人教育的情况来看，法制建 设较为薄弱，成人教育管理缺乏有力的保障，影响了管理制 度的执行力。目前我国正在起草制定《继续教育法》，应该 借鉴发达国家的成功经验，加强法制建设，用立法确保学习者的学习权利。对成人高等教育的投入机制、学习者经费、 时间、学习资源的保障，从法律的角度，作出明确的规定。

特别要注意保护弱势群体接受成人高等教育的权利不受侵 犯。在市场经济条件下，政府应通过财政补贴等手段，来扶 植接受弱势群体进行成人高等教育的学校。

(二)加强成人教育管理的规范制度建设 确保成人教育管理的规范性，重点是规范管理行为和 办学行为。规范办学行为是进行成人教育管理的重要组织部 分。规范办学行为的核心是提高成人高等教育的质量。改革 开放以来，我国在规范办学行为、提高教学质量方面，虽然 做了大量工作，但是成效不大。我们还没有找到市场经济条 件下政府管理成人高等教育科学有效的方式。一些成人高等 教育学校，仅把举办成人高等教育作为创收的主要形式，缺 乏社会责任感，缺乏精品理念和品牌意识，缺乏学校自律的 理念和制度环境。而在管理制度建设上，我们缺乏科学的管 理流程、严格的监督程序和奖罚分明的措施，以致多年来没 有走出“一统就死，一放就乱”的怪圈。我们规范办学行为， 可以借鉴发达国家在市场经济条件下管理成人教育的成功 经验。政府要改变管理方式，变直接管理为间接管理，努力 实现公平公正、管办评分离的科学管理。美国的第三方论证、 德国的继续教育质量监管都为我们规范成人教育的办学行 为，提高教育质量提供了较好的借鉴。

必须规范政府的管理行为。规范政府的管理行为，必须调整中央与地方的政府职能，要改变以往中央政府对成人 高等教育管理统得过死、管得过细、束缚地方政府管理学校 积极性的弊端。把管理成人高等教育主要职能，如成人高等 教育的招生权、学校与专业设置权。下放给省级人民政府， 做到简政放权，使地方政府确实负起管理成人高等教育的主 要责任。这也有利于举办成人高等教育的学校更好地为地方 经济、社会发展服务。规范管理行为，还必须厘清政府与成 人高等教育学校的管理职能。要克服当前政府包办成人高等 教育的现象，确立举办学校校长的法人地位，支持举办学校 面向社会、面向市场举办成人高等教育。

要加强成人高等教育评估。我国成人高等教育正处在 一个重要的历史转型时期，这种转型给成人高等教育带来了 新的发展机遇，也带来了巨大的挑战。如何构建转型时期成 人高等教育体系，保障并不断提高成人高等教育质量，成为 人们普遍关注的问题。开展科学的成人高等教育评估有利于 加强成人高等教育管理，有利于推动成人高等教育改革与创 新，有利于使成人高等教育更好地为建设学习型社会和构建 终身教育体系服务。

(三)加强成人教育管理的激励机制建设 激励是根据人的需要，科学地运用一定的外部刺激手 段，激发人的动机，使人始终保持兴奋状态，朝着期望的目 标积极行动的心理过程。成人教育管理制度的激励性，是制 度创新的重要内容。促进成人教育管理的激励性，可以从学习者、办学实体、用人单位三个层面展开。

要根据现代激励理论，制定激发公民参加继续教育积 极性的制度，推进学习型社会的建设。首先，要建立继续教 育学习成果论证制度，对参加学习者的学习成果进行论证， 以此作为职务(职称)晋升、工作考核、职业资格申请的依据。

第二，要着力建设学历教育与非学历教育、成人教育与全日 制教育、成人高校与普通高校相联系的终身学习立交桥。第 三，要制定可以操作的职业资格更新制度，在规定的时间内， 如果没有达到规定的继续教育要求，其职业(专业)资格证书 应该自动失效。第四，大力发展网络教育，开发网络学习资 源，深化成人高等教育教学改革，以信息技术与现代教育技 术为载体，创建时时处处可以学习的环境，满足广大人民群 众学习需要。

激发办学实体的办学积极性，是开发成人高等教育资 源，提高教育质量的关键。政府要扩大成人高校的办学自主 权，承认校长在市场经济条件下的法人地位，把具体的办学 行为下放到学校管理，并形成公平竞争、注重质量、精品理 念、品牌扩张的制度环境。要深入进行成人高等教育投资体 制改革，建立政府、单位、个人多元投资体制。要建立教育 投资审计机制，保证教育投入的主体用于提高教育质量和教 育资源建设。

同时，应该积极鼓励大型企业举办成人高等教育，为 本企业的发展培养高素质的应用型的人才。对于中小企业支持员工参加成人高等教育承担学费的，国家应该出台有关政 策允许减免部分税收。现在我国企业职工流动性大，这是影 响企业开展继续教育积极性的主要原因。应制定相应的政策， 保障企业的合法权益。