高等教育大众化 [中国高等教育大众化问题和策略研究]

中国高等教育大众化问题和策略研究

自2003年以来，中国高校每年招人的新生从300万已经逐渐 攀升至500万左右，而且这种状况还将持续，致使在传统高 等教育发展框架和体制内，成长中的中国高等教育明显地面 临着巨大的挑战和多方面的问题，若不能在未来的发展中认 识和解决这些问题，中国高等教育的发展将会引出许多得不 偿失的结果。

据统计，2003年中国高等学校的在校生规模已达1900 万，比前一年增加300万，高等教育毛入学率达到17％，比 上一年提高2个百分点。截至2003年底，全国共有普通高校 1552所，比上年增加156所，其中本科644所，增加15所；
研 究生培养单位720个，包括普通高校407个，科研机构313个。

中学后的第三级教育在正规普通高等教育方面发展极为迅 速。同年，全国高职院校(含专科)已达908所，在校生1108.56 万人，共招生382.17万人，比上一年增加61.67万人，增长 19.24％；
方兴未艾的民办普通高校已达173所，民办高等教 育机构1104所，在校生达100.4万人；
通过远程教育技术(包 括全国44个省级电大和部队、残疾人、民族地区等)学习的 人在2004年已达210.9万人，同年毕业生36.1万人。据不完全统计，2004年全国高校毕业生总数已达280万人，较前一 年增加32％，2005年以后的毕业生将持续攀升为300万～400 万人。很明显，中国高等教育的大众化趋势已经显露出强化 趋势。

从20世纪末到21世纪初，中国的高等教育在艰难的 探索中经历了从计划经济转向市场经济、高校后勤社会化、 院校合并、争办研究型大学、学分制探索、大中专升格、大 学生分配压力、民办高等学校发展、公立高校办分校与独立 学院、大学城建设、高校扩招、贫困大学生补助、高等教育 课程借助现代传媒技术为成人和自学者提供方便、高等教育 法律法规建设、注重质量、完善评估与认证体系、高校财务 制度规范等一系列改革和发展的动荡。而在这些改革和发展 中，一方面出现了高等教育快速发展的良好局面，使中国有 限的高等教育资源能为更多的民众提供机会和服务，初步实 现了高等教育的大众化，适应了国人对高等教育不断增长的 需求；
另一方面，也出现了政府意志、行政导向与中国高等 教育发展实际之间多方面的矛盾和错位，从而引发了诸多急 待认清和解决的现实困境与问题，如管理不当、盲目计划、 新专业一哄而上①、优厚条件与优质资源过分集中、发展模 式单一、民办高校成长艰难、各类高校无法融通、高等职业 教育发展不利、高教投入不规范、评估认证有待深入和规范、 表面化和形式化的要求过多、教学质量下降、改革缺少典型 实验、高校管理存在诸多内部和外部问题等。可见，在推进高等教育大众化的进程中，相关的研究、反思与调整非常必 要，而且迫在眉睫。

一、中国高等教育的大众化所面临的挑战和问题 (一)近年来，中国高等教育的大众化将重点过多地放 在了发展和推进正规的四年制大学上，而职业院校、成人高 校、城市及社区高校、以广播电视及网络为载体的高等教育 等，却没有得到相应配套的促进和发展，致使院校层次和人 才结构出现严重的不协调和过分单一等问题，更致使一些重 点高校人满为患，为6000～8000人设计的高校却要承载数万 学生的需求；
而职业类等高校却备受冷落，未能充分发挥其 在高等教育大众化过程中应起的作用。

(二)在高等教育大众化的发展具体过程中，由于过多 地强调国家意志和国家的计划行为，致使国家的责任和负担 过重，行政风险过大；
相反，本应发挥重要作用的市场调节、 网络教育的拓展、非正规教育与常规教育的结合等，却未能 发挥应有的作用。与此同时，蕴含在民间的教育潜力，由于 政策和法规的限制，难以成为高等教育大众化过程中的重要 支撑，公立高校“一枝独秀”的状态既不利于整合与扩大资 源，也使教育生态过于单一，影响整个高等教育在良性竞争 中提高质量。

(三)以正规高等院校为主的高等教育大众化在布局 上过分倾斜于北京、上海、西安、武汉等特大的省会城市， 而多数中小城市因为缺少地方高等教育资源而使当地的教育需求得不到满足，甚至还出现了地方高中后人才的大量外 流、学习者出外求学成本过高、高校贫困生比例超过20％等 严重的衍生问题，未能给国民提供多元化的和适宜便捷的学 习选择。

(四)尤其是近年来，发展和完善九年义务教育的呼声 很高，对相关政府责任的问责也日趋激烈，因此在教育投入 方面，基础教育与高等教育产生激烈博弈，现有教育经费的 分配格局受到质疑，由政府主要包揽、自办高等教育的做法 (包括招生、教学、分配、管理、评价等)及在发展高等教育 中的政府定位问题，面临多方面的严重质疑和挑战，在高中 教育未实现大众化之前，高等教育的大众化缺少重要的基础 和过渡。

(五)高校扩招后，教育质量出现普遍和严重的滑坡， 其中有宏观管理体制的问题，有相关法律不完善的问题，有 各高校有限的教育资源不堪重负的问题等等②。如果这些关 键问题不解决，所谓的大众化就不得不以牺牲质量为代价， 则高等教育的大众化将徒有其名，甚至沦落为低水平的高中 教育③。

(六)以往各部委所属高校收归教育主管部门后，不仅 教育主管部门的负担加重了，各行业部门的资源和优势也因 责权利的错位而未能得到充分的利用，加上体制本身存在的 条块分割等体制性障碍等问题，使得本来可以从多方面得到 的支持力量弱化了，也丧失了许多本可以多元发展的领域和可能性。

根据中国社会发展的总体情况，所谓的高等教育大众 化只能是相对的，仅仅是以15％～20％的高校入学率为近期 发展目标。因此，人们对大众化的预期和期望不应脱离中国 的实际和中国高校的现实状况。为此，国家应该引导高等教 育大众化的发展走自己的路，进行科学的决策、管理和评价。

二、值得认真借鉴的国际经验 从世界许多发达国家早期推进高等教育大众化的经 验看，在高等教育大众化的初级阶段，国家的引导与宏观把 握是极为重要的。高等教育的大众化不能只靠正规的四年制 大学，还要更多地依靠民办(私立)高校、短期大学(两年制)、 社区学院(多数为两年制)、成人高校(多年制)、广播电视网 络高校等。如在美国、日本等国，在推进高等教育大众化的 进程中，后者的作用不仅远远超过前者，支撑高等教育大众 化的大部分江山；
而且也在高校分流、中期筛选、提高质量、 为地方提供高水平的实用职业技术人才等方面，发挥了积极 的作用。

美国是高等教育最发达的国家，同时也是推进高等教 育大众化最有经验的国家。其长期建设的大量短期大学和社 区大学，就是为求学者提供多元化的便捷和廉价的学习服务 而设计的。如此，不仅解决了人力资源恶性外流、为地方经 济社会服务等现实问题，也缓解了高校的总体压力。同时， 也使高等教育的体系和结构日趋完善。高等教育大众化的出路应是各类高校的多元化、百花齐放，所对应的就是各类更 加具体的教育需求和不同高校因校制宜的发展思路。

另外，近十年来在世界高等教育发展和改革进程中， 将国立大学推向市场、推向民间，也是政府创新与改变服务 方式的一个重要趋势。如泰国和日本在管理体制上坚决促进 国立高校的私有化或“法人化”，通过提供更开放的法律和 政策空间，以及政府扶持逐渐退出的策略，促进其稳妥地转 向自主发展的状态。目前，这些改革已大见成效，政府与高 校的关系及高校的办学和服务质量均得到了良好的调整。在 美国，政府则在支持赢利型高等教育集团(如阿波罗集团等) 方面摸索了快速拓展的大众化高等教育发展之路。虽然，从 这类教育机构的营利来看，表现为稳中有降，但由于有政府 的补助，依然能较好地为美国高等教育的大众化提供重要的 支持④。从发展的策略来看，政府的投入相当于这些学校的 生均人头费1万美元，相对于政府自己办学要大大的省钱省 力，但却使数百万大学生的学习有了保障，使高等教育大众 化的重负有了合理的分担与化解。

回顾20世纪60—70年代，在全世界借助新技术推进高 等教育大众化的首先是英国。其主要依托广播电视发展的 “开放大学”不仅在世界高等教育史上具有划时代的意义， 也为高等教育跳出传统发展方式的局限，通过终身教育、非 正规学习、延时和自主学习实现了更大范围的突破与发展。

近50年来，教育技术又有了突飞猛进的发展，计算机、激光盘、光缆通讯、互联网、远程对话系统、多功能手机以及形 形色色的数字化新技术等，已为高等教育的大众化打开了无 数方便之门。再加上类似于哈佛大学等世界一流高校已通过 互联网部分地公开了他们的课程教学，倡导学习资源共享， 使得在家学习、随时随地的学习已有了较充分的条件和可能， 只要专业化、可信性的考试测评体系建立，在大学校园之外 依然可以轻松、方便地学到世界顶级高校的课程。与此配合， 在欧美许多国家，学历或学业水平的考试测评也逐渐走向规 范和成熟，为高等教育大众化和学习，型社会的发展奠定了 许多重要的基础。

经过类似的摸索与调整，人们已越来越清醒地认识到， 在推进高等教育大众化的进程中，只关注高端、正规的研究 型大学，将加重国家的管理负担和经营风险，这种发展思路 不仅是不切实际的，而且限制了多元化的积极探索。如果全 社会把推进高等教育大众化的责任全推到政府身上，则不仅 会极大地限制高等教育本身的发展，还会因由此引发的各类 问题最终影响国家安全。相反，在调动社会各方面积极性的 基础上实现风险和责任分担，其效果将大大地优于前者。

当然，通过非公立高校促进高等教育大众化也有多种 途径和模式可供选择。比如，日本私立大学早稻田大学和庆 应义塾大学就有两种差别较大的发展策略和选择。前者比较 开放，能够接受一些更为市场化的招生和教学方式，不仅使 该校的人气旺，国际化、多元化的特色明显，也对其高水平、高质量的维持提供了重要的滋养；
后者则坚守传统，不为市 场所动，坚持走注重学术的道路，通过个性的张扬吸引学习 者，为学术性人才的培养提供了货真价实的服务。在日本推 进高等教育大众化的进程中，这两所名校以自己不同的方式 参与其中，这种保持个性和特色的多元选择，也是高等教育 大众化所应依赖的重要基础。

加拿大学者迈克·富兰在《变革的力量——透视教育 改革》一书中指出，世界各国自上而下强力推行的教育变革 常常虎头蛇尾、效果欠佳，其原因是没有弄清教育变革是非 线性的、不稳定的动态过程，其结果是不确定的。为此，教 育的改革和发展不能靠政府和专家外在的强迫和控制，而要 更多地寄希望于自下而上的努力，“使变革成为一种生活方 式”，使学习型的个人、组织和社会成为推动教育发展这一 复杂变革的真正动力，让局部的、零散的、个体的、非制度 化、非主流的自主探索模式与“互联网精神”成为推动教育 发展的强大动力与社会基础。在推进高等教育大众化的进程 中，许多国家都在这方面有了较好的调整[2]。

三、中国在推进高等教育大众化方面的探索与经验 中国在推进高等教育大众化的进程中面临诸多的问 题和挑战，但也积累了丰富的经验，进行了诸多有益的探索。

成立于20世纪50年代初的人民大学函授高等教育、许多高校 的成人教育学院、全国高等教育自学考试系统和1978年创建 的中央广播电视大学⑤等，都曾经为中国高等教育的大众化作过积极和持久的贡献与准备。

2004年由中央广播电视大学推出的“一村一名大学生 计划”，已在吉林和福建等省逐渐推开，使更多贫困地区的 学生能借助现代化传媒技术享受到高等教育。如吉林省从 2005年开始每年将帮助2000名农村青年接受大学教育，用5 年时间使全省9996个行政村都有自己的大学生，为缩小城乡 差别、推进教育公平，切实推进高等教育的大众化作出了积 极的努力。

从2005年起，中国政府及其教育主管部门除了在努力 提升公立正规高校的公平、效率和办学质量外，还表示将进 一步支持民办高等学校、职业高等学校和成人高等学校等积 极地参与到高等教育大众化的事业中来，并通过适当的政策 倾斜、资金支持等工作，为其营造更为适宜的发展环境，为 高等教育的大众化搭建更大、更多元化的发展平台。尽管在 这些方面，执行的力度并不明显，但观念和意识的转变已经 非常重要，是对未来发展的重要指导。在有关教育发展的未 来规划⑥中，中国政府及其教育主管部门将进一步调整教育 发展的规划和思路，转变政府的思路、职能和角色，推进国 家教育管理体制的改善和创新，为各类高校的自主发展提供 更多的空间和政策法律支持，为改变高校管理的僵化低效、 发展结构和布局不合理、缺少科学合理的发展指标体系、评 价不够客观公正、多元宽容的教育发展环境不完善等现状， 必须进行深入和持续的探索。据2011年相关统计，全国参加高考的人数为933万人， 在2010年数量减少的基础上又减少了24万人。该年平均高考 录取率达到了创纪录的72.3％，包括山东在内的十多个省市 的这一比率已经超过了90％。全国高等教育毛入学率(在校 大学生占18～21岁青年的比例)超过了26％。与此同时，高 考弃考人数也多达100万⑦[3]。从总体情况和发展趋势来看， 我国目前每年高等教育大众化的压力在1000万人左右，约占 适龄人口的四分之一。若要使各年龄段的人都有机会、有可 能享受高等教育，现在的方式、思路、格局和系统都是不堪 重负的。

目前在中国推进高等教育大众化的进程中，基本的思 路还局限在把通过传统和正规的高等院校解决问题，这明显 不是最合理的选择。其结果必然是：现有的高等教育体系被 拖垮，合理的高等教育生态未形成，民间的、职业的和非正 规的高等教育资源被压抑，高等教育从大众化向普及化的进 程大大减慢，在高等教育发展方面的竞争丧失优势。若不及 时认清问题、调整思路和做法，中国将在未来十年的发展中 与世界发达国家拉开高素质人才方面越来越大的差距。

再从新技术和大众传媒的利用上看，中国的发展虽是 令世界瞩目的，但在运用其推进高等教育大众化方面，却用 力甚微。虽然近两年国家在提倡和推进广播电视和网络大学 方面有了几次行动，但因为在整个中国的高等教育体系中， 这些机构的毕业生和职业教育的毕业生一样，难以转向其他正规的高等教育系统继续深造，所以显得没有地位和前途， 趋之者也寥寥。若想激活这部分资源，使其在新技术的支持 下发挥惊人的巨大作用，必须在学历认证、系统融通、标准 水平考试、高校间的生源交流等方面构建合理的机制，使现 有的“高考定终身”的魔咒被真正破解，使更多的人在一生 中于最适合自己的时间享受高等教育，达到推进高等教育大 众化，甚至高等教育普及的理想境地。

收稿日期：2013-02-20 注释：
①在中国高校，计算机、管理、法律、金融、外语类 专业被普遍设立，据2008年调查，新设立的社会工作专业几 乎同时在300多个高校开设，而在社会上对应的工作岗位却 很不明确。

②目前在中国的许多高校中，一位教师要跑2～3个校 区上课，周课时达到18个小时以上；
在高校图书馆、自习室， 大学生的座位拥有率不足六分之一，抢座位、排长队占座位 的壮观场面在高校非常普遍。

③目前不少高中的研究性自主学习、通用技术课探索 和高校先修课程，在教学内容和方式上已经达到和超过了部 分高校的一般水平。

④参见《2012搜狐教育行业白皮书》，2013年1月22 日发布。“数据显示，美国营利性学院每年的入学人数约为 300万人，2010年美国政府向营利性学院提供的补助金总额为300亿美元。” ⑤中央广播电视大学所辖的“农广校”，在非正规农 业高等教育，特别是相关的高级职业技术教育方面，也作出 了积极和多方面的探索，为提高中国广大农业人口的文化与 职业素养作出了被广泛认可的重要贡献。

⑥主要指2010年国务院出台的教育类、人才类和行业 类中长期发展规划(2010－2020)中的相关部分。

⑦其中弃考的100万人，或因畏惧高考竞争选择出国 学习，或因对国内高校的质量担忧，或因看不到上大学后的 前途，或因无力支付上学的费用，或因寄希望于工作后的在 职学习等等。可见，对于接受高等教育，现在国人的选择也 是多样化了。