[关于政治文明建设中加强地方人大工作几个问题的思考]

在我国，中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。人民代表大会制度是在党领导下建立的，党对国家事务实行领导，是人民代表大会制度的一个重要特点和优势。地方党委对同级人大实施领导，是天经地义之事。问题是，党委应当通过怎样的方式才能充分有效地实现其领导作用？这应当看作是建设社会主义政治文明进程中的一项重要课题。在传统政治体制中，以党代政，党的机关国家化，国家政权机关虚置化，人大成为“橡皮图章。”十一届三中全会以来，我们党进行了党政分开的改革，取得显著成效，上述传统政治体制中的状况已经有了很大改变。但是，由于受过去长期计划经济环境的影响，地方党委在进行领导和执政过程中，包揽的面太宽，习惯于“一竿子插到底”、“一声喊到底”，管了不少实际上不该管的事，以党代政的现象还不同程度地存在。党委同政权机关的性质不同、职能不同，不具有直接行使国家权力的职能，它不能代替人民代表大会的工作。党委同人大之间的关系也不能简单地理解为组织上的隶属关系。那么，党委究竟怎样对人大实行领导，与人大之间是怎样一种关系？十六大报告提出了完善和改革党的领导方式和执政方式，指出：“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志。”这里的“支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志”，就是党的领导与人大的关系。地方党委对人大的领导，其实质内容是支持和组织人民群众通过人民代表大会这种政权组织形式行使国家权力，支持人大及其常委会的工作，保证他们积极主动、独立负责地履行法律规定的职能，发挥国家权力机关的作用；对人大实行领导的主要方式，是把党委对本地区重大事务的意见、主张、决定等，经过法定程序变成人大或其常委会的决定，形成“党委决策”、“人大决定”、“政府执行”这样一种机制。当然，这种机制要随着政治体制改革的深入逐步建立，现在任务是如何在程序上、分工上和职能上进行规范，使分工和职能边界清晰，并制定出相应的制度，以促进“经过法定程序，使党的主张成为国家意志”得到落实，这需要我们进一步探讨。

二、地方人大的法律地位要到位。

建设社会主义政治文明，首要的是发展社会主义民主政治。人大的实际作用与地位是体现和测定民主政治发展程度的重要指标。我国宪法规定了国家权力的统一性，即由人民代表大会统一掌握行使国家权力，决定国家和社会的一切重大事务，其他国家机关都由人民代表大会产生和赋予职权，并在人大的监督下进行活动，对人大负责。在这个前提下，不同国家机关在具体职权上实行必要的分工。按照宪法的这种规定，人民代表大会作为国家权力机关，在国家权力结构中处在首要地位，人民代表大会可以依法监督、制约其它国家机关，而其它国家机关则无权监督、制约人民代表大会。这是法律赋予人大的崇高地位和重要职能。而实际上，人大的地位没有这么高。尽管改革开放以来，人民代表大会制度得到了很大的改善和发展，人大应有的实际作用与地位有了可喜的增强与提升。但是，从地方人大的现状看，虽有地区之间、层级之间的不同，其总体情况是法律地位与实际地位之间差距还比较大。较为突出的是，地方人大行使决定权，决定本地区的一切重大事务，有相当的难度；行使监督权，监督的手段、方式有限，又放不开手脚，监督不力现象普遍存在；还有错位的现象，例如，有的地方，各项工作不加区别地“四套班子”一起上，人大常委会围着本地的中心工作转，成了党委或政府的一个部门，有的常委会领导人接受口头的或文件的指派，“协助政府某领导人”包片、包点、包项目，人大的法定地位、作用全失去了。在建设社会主义政治文明中，上述状况应当扭转，要通过加强法制建

三、地方人大的“二线”状况要切实改变。

现在在人们心目中仍然将人大视作“二线”，党委、政府是“一线”。按说人大在国家权力结构体系中处于首要地位，承担着重要职能，任务十分繁重，如果分“一线”、“二线”的话，人大也应当是“一线”。对人大形成“二线”的看法，是有原因的。上文已述及的地方人大的法律地位与实际地位不尽一致，应有的权威还没有达到，是一个重要原因；再就是地方人大常委会组成人员结构存在年龄老化和兼职化的问题。历年换届选举时，地方党委和政府的领导班子，按上级要求，要实现年轻化，如2002年底换届选举时，有的地方规定县这一级的党委、政府领导班子，平均年龄不超过45岁。于是这两套班子中年龄偏大的便调整到人大常委会（还有政协）领导班子中任职（通过选举），自然就形成了年龄老化现象。说到人大常委会委员，他们是国家权力机关常设机关的组成人员，代表人民行使国家权力，委员的工作是一项专门性的繁重的工作。目前，地方人大常委会组成人员中，是兼职委员人数多于专职委员人数，形成了只有人数少的专职委员（他们都兼任人大常委会办事机构负责人）常年驻会办公，而人数多的兼职委员，一般只是参加常委会会议及一些视察、检查活动，他们的主要精力是放在各自的本职工作上，从事人大工作只是“业余”的。这就不能不影响人大常委会集体行使职权以及经常性工作的开展。此外，地方人大常委会办事机构的负责人，一般也是党委和政府部委办局负责人及“两院”负责人中年龄偏大的同志调进的。这已成为目前干部调配的基本模式。应当说，人大常委会领导班子中、办事机构负责人中，调进一些原在党委、政府、“两院”工作的经验丰富的老同志，对加强人大领导力量、充实工作骨干是有好处的，也是必要的。但是，从建设社会主义政治文明、“优化常委会组成人员的结构”的要求看，地方人大常委会领导班子的总体结构，以及办事机构人员的结构，也应该而且十分必要是年富力强、充满活力的，这才更有利于充分发挥人大的作用。

二○○四年八月