单双号限行 对单双号限行的行政法解析

对单双号限行的行政法解析

伴随着经济和社会的快速发展，我国各大城市的机动车保有数量快速 的增长，而相关的基础设施建设和交通管理经验却相对滞后，导致了日益严重的 交通拥堵和环境污染等问题。三十余年的改革开放使中国走完了西方国家三百年 的发展过程，同时，西方国家三百年发展中所出现的问题也在这三十年之中集中 的爆发，以汽车为例，中国的老百姓还没有完全享受到汽车所带来的便利，就要 开始为其所产生的问题来埋单。随着交通管理理论的不断成熟，决策者们逐渐意 识到，仅仅依靠完善路网和增加道路容量的这一类以增加交通供给的治堵方式， 不可能从根本上解决问题。更为先进的旨在控制交通需求的交通需求管理理论 (TDM)取而代之，并在交通行政法决策中发挥作用。在这种背景下，以单双号限 行为代表的交通管制措施近年来频繁的出现在“中国式治堵”的舞台之上，其中以 2008年北京奥运会和2010年广州亚运会期间的单双号限行规模最大、影响范围最 广。自单双号限行政策出台以来，争议不断。其成本与效益之疑，临时性与长期 性之争，合法性与合理性之惑都持续而广泛的存在着。其赞成者与反对者针锋相 对，各执一词，意见纷呈的背后实际上是公共利益与私人利益的博弈。

一、单双号限行行为性质的界定 以北京为例，北京市交通部门于2008年奥运会期间下达了临时禁令， 进行了汽车尾号的“单双号”限行规则，保证了奥运会期间城市交通的顺利运行。

2008年9月28日，北京市政府出台了《北京市人民政府关于实施交通管理措施的 通告》将“尾号限行”做进一步调整并延续下来。其法律依据是《中华人民共和国 道路交通安全法》和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》的 相关规定。在单双号限行措施的实施过程中，对于“违反单双号规定上路，将被 处以100元罚款;擅闯奥运专用车道等交通管制路段，将被处以200元罚款，如强行闯入，见到交警示意停车手势拒不停车，或不听交警劝阻，罚款额度将高达1800 元，并处拘留。” 单双号限行措施是具有行政权能的行政机关运用行政权力、产生法律 效果并且表之于外部的行为。北京市政府运用行政权力，通过通告的形式设立了 行政法律关系。符合行政行为成立所需要具备的主体要件、权力要件、内容要件 和形式要件，是一种行政行为。进一步看，单双号限行是北京市政府针对不特定 的相对人，做出的具有普遍约束力，并能够反复适用的行政行为，符合抽象行政 行为的一般特征，属于抽象行政行为的范畴。

单双号限行措施出台以来就争议不断。学者们就单双号限行措施的性 质和其究竟有没有侵犯到公民的基本权利问题展开了广泛的讨论。有的学者站在 公共资源的管理和分配角度，认为“限行措施的本质上并不是对私人财产权(汽车) 的限制，车主仍然完全占有汽车的所有权。限行措施只不过是对作为公共资源的 道路的一种“分配”，其目的在于保障交通通畅等公共利益。在公共资源有限性的 前提下，无限扩张的私人财产及其自由就不再具有确定的正当性，而必须接受某 种分配性的限制”笔者对此表示怀疑。首先，所有权具有占有，使用，收益和分 配的权能，对其任何一方面的剥夺都可以构成对所有权侵害。对于车辆的尾号限 行，“从物权角度来看，实际上就是禁止车主在限行的时段和路段行使自己对于 其汽车的使用权，这直接影响了私家车主所有权的价值和效能的实现。本质上就 是行政机关运用其行政权力将自己的意志施加于物权人的权利行使之上，因此使 得物权人对物的排他性支配受到了干扰甚至于剥夺。”其次，笔者认为，不能将 对汽车的使用和道路的使用完全隔离开来。毋庸赘言，对汽车的使用正是基于对 道路使用的基础上，以此来作为没有影响公民对汽车所有权的借口无疑为一种诡 辩。退一步讲，在现代民主法治国家，在强调公民权利本位和国家义务本位的今 天，国家当然的承担着公共物品的兴建义务。公共物品的稀缺与紧张不能成为对 一部分公民权利进行限制理由。

也有学者认为，限行实际上是改变行政许可的设定内容。根据该观点， 在存在交通拥堵的情况下，道路成为了一种稀缺资源，需要对其进行重新的配置。

根据我国《行政许可法》第12条规定，对于公共资源的配置可以设定行政许可。

该观点还认为：“车主购车后，要想实现车辆的使用价值，必须到车管所登记， 车管所所做的登记，即为一种行政许可这意味着，车主对车辆使用权和收益权的 实现，是行政许可的结果，而不是购车行为的必然结果”。笔者认为该观点同样 值得商榷。首先，根据我国《行政许可法》第14条和第15条的规定，能够设定行政许可的法律文件仅限于法律、行政法规、国务院的决定、地方性法规、省级政 府规章，而其他规范性法律文件一律不得设定行政许可。而北京市发布的限行令 是以北京市政府为主体，以通告的形式发出。性质上应属于其他规范性文件的范 畴，进而不具有设定行政许可的权限。其次，前文已经提到，限行措施是一种抽 象的行政行为，而行政许可的设定和改变是具体行政行为的范畴。综上，限行措 施不是一行政许可行为。

笔者认为，单双号实际上就是禁止车主在限制的时段和路段行使自已 对于汽车的使用权，是行政机关为了追求特定的行政目的而对车主所有权的使用 权能的一种限制，车主基于公共利益的需要而额外承担的一种财产上的不利益， 是一种公法上行政限制的结果。也有学者认为：“限行并非是对车主物权的损害， 而是对道路通行权的限制，针对的是道路，不是机动车本身，因此，限行与物权 法并无关系”。笔者认为，限行并不是对道路通行权的限制，因为对于道路通行 权的限制，根据平等原则应当平等实施，不仅包括机动车辆，而且还应当包括非 机动车辆，甚至是行人。而尾号限行所限制的仅仅是机动车。综上所述，限行措 施属于北京市政府发布其他规范性法律文件的抽象行政行为，该抽象行政行为构 成了对公民财产权的限制。

二、单双号限行的利益结构的分析 支持与反对限行的双方立场泾渭分明，针锋相对。双方的观点归纳起 来就是，限行措施能够减少环境污染、缓解交通拥堵，这是政府和公众所能够获 得的最大的公共利益。但是，限行措施无疑会损害车主的利益，因为限制了他们 对车辆的使用权，并相对地增加了停车和养车的成本。而且，继续限行也可能会 损害汽车产业及相关的车辆检测、驾驶员培训等行业的利益。单双号限行措施涉 及到政府、无车族、有车族、汽车厂商等各种利益主体。运用利益分析法，拨开 这种利益交错的纠结，我们会发现，公共利益与个人利益间的博弈，是单双号限 行措施利益关系的主线。

(一)公共利益对私人利益的优位 “一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验，有权 力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”尽管该至理名言常被用以引证 权利限制权力的合理性，然而笔者认为它同样可以应用于对权利的限制。权利不 是绝对的，而是相对有条件的。而为了实现公共利益是限制私人利益最具有正当 性的理由。《宪法》第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。” 《宪法》第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定 对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国物权法》 第七条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公 共利益和他人合法权益。”第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规 定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。” 从我国宪法和部门法的字里行间之中，我们不难推断出公共利益与私 人利益的位阶关系，公共利益较之于私人利益拥有更高的价值位阶。这不仅体现 在法律的规定之中，而且在我国的政策和文化宣传中也多有体现，比如我国强调 以集体主义为原则，“而集体主义原则的主要内容则是坚持国家、集体和个人的 利益相结合，促进社会和个人的和谐发展、倡导把国家、集体利益放在首位，充 分尊重和维护个人的正当利益。当国家、集体和个人利益发生冲突时，个人利益 应服从国家和集体利益。”公共利益的优位有理论与现实的支撑。首先在数量上， 公共利益的总量上势必会超过个人利益。公共利益是全社会成员的共同利益，个 人利益只是单个社会成员的个人利益。所有社会成员个人利益总和势必大于单个 社会成员的利益，个人利益应当服从公共利益。其次，个人利益对公共利益的服 从也有其必要性。社会之所以把个人利益聚合形成公共利益，目的就在于保障个 人利益的安全，最终实现个人利益的增长;公共利益的发展，对社会成员来说只 会意味着利益的扩张。况且个人利益只有在国家和平安全、社会秩序稳定的情况 下才能得到现实化。最后，我国当前处正处在一个矛盾多发期，经济过快增长带 了如社会发展不平衡，两极分化严重等诸多负面影响。维护社会稳定已经成为了 政府的重要任务。在这样一种背景之下，应当更加注重公共利益，对私人利益的 过分强调有些不合时宜。

在当双号限行措施中，政府为了提高空气质量，缓解交通拥堵这一公 共利益采取了限行措施。根据相关民意调查，“对于北京限行可能带来的影响， 95.2%的受访者都选择了“减少污染物排放，改善空气质量”，成为提及率最高的 答案;第二位的是“有效缓解交通压力，保障路面畅通”，比例达到88.8%。”减少 环境污染，保障交通通畅这种正面效益惠及了社会不特定的、绝大多数的相对人。

正是对于这种公共利益的最求为单双号限行这一行政措施提供了依据和合法性。

而基于对公共利益的追求也成为了对个人利益进行限制的最具正当性和合法性 的依据。

(二)公共利益对私人利益的补偿任何一个社会，对于个体利益的不尊重就会导致更多个体的背叛。民 主不仅包括少数服从多数的决策导向，而且还应当充分尊重少数人的利益，尤其 应当重视那些为了公共利益的实现而其私权受到限制的权利主体。如果漠视私人 利益的存在，公共利益就可能衍化成为对少数人暴政的工具。针对国家对所有权 的限制，“各国几乎无一例外地将征收或具有征收效果的干预列为所有权人“特别 牺牲”的情形，并规定相应的救济。” 单双号限行这一行政措施实际上就是禁止车主在限行的时段和路段 行使自己对于其汽车的使用权。这实质上是对车主物权上的一种限制，是车主基 于公共利益而额外承担的一种财产上的不利益，应纳入一种广义征用的范畴。对 征收或征用，我国法律都有相关补偿的规定。

“在北京奥运单双号限行中，北京市政府决定对奥运会和残奥会期间 停驶的车辆相应减征车船税和养路费。据介绍，由于北京奥运期间单双号限行措 施的实施，北京市交管部门对停驶的车辆相应减征了三个月的车船税和养路费， 减征的税费数额达13亿元。在广州亚运会举办期间，广州市政府也推出了包括十 大惠民项目的“亚运大礼包”，其中包括向市民发送感谢信并赠送亚运相关纪念品、 亚运及亚残运期间增加放假3天、30个工作日免费享受公共交通服务、免费赠亚 运会及亚残运会门票、15万人免费参观亚运主要场馆、向特殊群体发放500元补 助等。”对于私权利主体的补偿，不仅是对公共利益和私人利益的一种平衡，而 且也是实质合法性的应有之义，亦或者是一种合法性的补强。随着现代社会从形 式法治走向实质法治、从管理行政走向服务行政，形式意义上的合法不再成为合 法性的惟一内涵，实质合法性的应当成为法治国家、法治政府不懈追求的目标。

(三)比例原则之下的公共利益与私人利益 在分析公共利益与个人利益关系时，比例原则是一个不可回避的核心 理论。行政法意义上的比例原则，也称禁止过度原则，“一般认为具体包括必要 性原则和合比例性原则。必要性原则，又称最小侵害原则、不可替代原则、最温 和方式原则，是指行政权的行使应尽可能使相对人的损害保持在最小的范围内， 也即所采取的手段是为实现公共利益所绝对必要的，除此之外，别无他法。合比 例性原则，又称相称性原则，是指行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所 追求的行政目的的价值，两者之间必须合比例或相称。” 单双号限行措施长期 存在着长期性与临时性之争，以北京奥运期间的限行为例，在奥运会期间，逾九 成的北京市民支持限行方案。北京奥运事关国家形象，其成功举办能够提振民族 精神，促进经济发展。如果将其纳入公共利益的考虑范畴，其价值是不言而喻的。同时，要在短时间内提升北京的空气质量和交通环境，限行无疑是最为立竿见影 的措施之一。因此，在奥运会期间，单双号限行措施符合必要性原则和和比例原 则的要求。这也是限行措施在奥运会期间拥有超高支持率的原因。然而在奥运会 后，该措施缺产生了巨大的争议。实际上，奥运会结束后比例关系发生了变化， 改善大气和交通环境的寻求虽然存在，但已经丧失了紧迫性和措施的不可替代性。

限行措施也失去了民意的支持。奥运结束后，北京将限行改为每周一次实际上是 对比例关系的重新调整，使公共利益与私人利益重新去向平衡。一种理想的“公 共利益——个人利益”关系结构应该是，个人利益对公共利益作出基于合意的让 渡，公共利益给予这种让渡以公正的补偿，这一切都建立在相称的手段和目的与 私人利益和公共利益比例模型之上。

三、对单双号限行措施进路的思考 对城市交通拥堵的治理是一个复杂、系统的工程，任何一项城市拥堵 治理措施的出台，最终都要上升为政府的公共行政决策与执行层面。每一项治理 措施的决策出台都会涉及公共利益与个人利益，法律的效率价值与公平价值之间 的冲突与均衡。因此城市拥堵治理本质上是一个公共政策选择的政治法律过程， 在政策措施的决策，执行和保障的全过程应当引入有效的原则和制度保证其民主 性，科学性和合法性。

(一)民主性的实现：公众参与制度 国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，要实现“科学化、 民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及 时反映”的目标。依法行政的基本要求也包括“行政机关实施行政管理，应当公平 地对待行政管理相对人，不偏私、不歧视;所采取的措施和手段应当必要、适当;
当行政机关可以采取多种方式实现行政目的时，应当避免采取损害当事人权益的 方式为之”。

“公众参与是实现各种利益充分表达、进行富有意义的交流以及协商 的制度过程。”从这个定义，我们可以看出公众参与最重要的两个环节是各种利 益的充分表达和富有意义的交流以及协商。“公众参与的核心实际上是不同利益 主体之间民主的协商。行政过程的民主化主要体现为公众参与。公众为行政过程 提供多元的、分散化的决策基础信息与公众偏好结构。”充分的讨论和论证对于 一项行政决策的出台是必需的。在其各个环节比如议程设定、方案草案准备、公 众参与评论，都需要充分的讨论和论证，如果建立了充分的公众参与，合理考虑公众的利益诉求，政府所制定的政策就会有更加坚实的民意基础，也才会真正地 实现公共利益。表面上看，没有民主参与程序的政策制定与加入民主参与程序的 政策制定相比，也许节省了时间，提高了效率。但却可能在方案在出台后遭到很 多关于民主性和正当程序的质疑，这样决策者又不得不采取一系列弥补性的弹性 化措施，反而破坏了行政决策的安定性，破坏了政府的公信力和决策的权威性。

“单双号限行措施涉及到政府、有车族、无车族、汽车厂商等多个利 益主体。在参与式行政决策的模式之下，公共利益实际上是多元利益的合成。” 这就要求行政机关在措施的制定和实施过程中，要充分听取来自社会群众和利益 相关者的意见。行政机关在做出重大决策时，应通过座谈会、协商会、听证会等 多种形式的参与方式保障公民的意见能够得到顺利表达，使受行政权力影响的利 害关系人参与到行政权力的运作过程之中。这不仅是参与行政决策模式的要求， 也是行政程序正当原则项下的行政参与原则的应有之义。

(二)科学性的保障：专家咨询制度 专家是掌握与公共议题有关的专业知识的专门人才，在某一领域具有 权威性，可以以其专业知识在行政决策的过程中起重要的作用，尤其是在事实认 定时。专家具备专门性的分析工具，在公共决策体制结构中拥有相对独立的角色 空间。当遇到价值偏好的选择之时，应当通过广泛的公众参与，由公众充分地表 达他们的价值偏好，而在事实认定之时，则需要专家的职业性和专业性的判断。

专家论证不是民主决策的体现，而是科学决策的要求。“民主决策强调民众的感 受和各方利益的平衡，然而却未必是最明智的选择。” 行政决策程序包括重大决策程序、一般决策程序、建议决策程序和应 急决策程序。专家论证是重大决策的必经程序。决策要达到的终极目的是决策结 果的科学性。民主性和科学性之间是手段与目的的关系。试想，如果一个决策经 过了民主程序，最终是不科学的，那么这样的决策实际上是没有意义的。多数人 的价值偏好可能会导致对事实的认定产生偏差。而专家论证制度在则用理性的观 点和思维防止全民的暴政的悲剧。专家的意见应当得到尊重，对合理的意见应当 予以采纳;未予采纳的，应当说明理由。作为一项程序法律制度，专家论证应当 具有法律约束力，重大的行政决策没有经过专家论证，不能做出决策。以此来保 证决策的科学性、合理性。

城市交通拥堵治理是一项复杂和系统的工程，涉及到经济学、交通管 理学、交通工程学等诸多学科的专业知识，具有高度的技术性和专业性。而单双号限行作为城市交通治理的一种手段，自然具备专业性和技术性的特点。一般大 众由于专业知识所限和易受到价值偏好的影响，其选择未必是科学和明智的。因 此，在交通拥堵治理的过程中，专家应当运用其专业知识，发挥对公众的引导作 用，将决策的依据充分公开，这样才能获得民意的理解与支持，最终形成科学性 与民主性的良性互动。

(三)民主性与科学性的基石：依法决策制度。

依法决策是指行政决策应当有法律、法规和规章的依据，在法定职权 范围内依法定程序作出决策。没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出 影响公民、法人和其他组织合法权益的决定。民主性和科学性是决策正确性的保 证，而决策的法定化则是民主性与科学性的保障。没有法律的保障，无论是专家 咨询还是公众参与，都可能会成为流于形式的过场。实现决策的的科学化和民主 化，必须使民主决策程序和科学论证的程序法律化和制度化，因为通过法制化， 人民群众才能通过法定的权利参与到政府的决策过程之中，如果其权利受到侵犯， 也能够运用法律手段及时的获得法律救济。专家咨询制度只有法制化，专家的意 见才具有法律效力，进而成为行政决策的重大依据。

决策是决策者的主观行为，人的意志因素在决策的过程中起着重要的 作用，随意性和片面性就难以避免。而决策程序具有客观性，是制约决策中主观 随意性的重要手段。为了保障决策的民主性和科学性，就要使决策程序法制化， 使行政机关严格的遵守程序，依法决策。

作者：王新宇 来源：经济与社会发展研究 2013年3期